最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第981號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第981號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　永佳樂有線電視股份有限公司代　表　人　賴弦五訴訟代理人　黃雅惠　律師曾惠仙　律師劉懷先　律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年7月12日臺北高等行政法院101年度訴字第433號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人以依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）民國97年度年報顯示，訴外人臺北市政府對該公司有直接投資關係，其持股數為1,159,009千股，持股比率14.26％，並取得2席董事席位；又富邦金控公司100％持有之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司）及富邦人壽股份有限公司（下稱富邦人壽公司）於97年度分別持有台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）之股份96,525,640股及89,773,963股；台哥大公司復透過100％持有之台灣固網股份有限公司（下稱台灣固網公司）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資公司）及台固媒體股份有限公司（下稱台固媒體公司）多層次轉投資被上訴人。上訴人因而審認臺北市政府與被上訴人間有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4、5項及第24條第1款之規定，被上訴人應負違法過失責任，依同法第68條第1項第2款規定，以98年12月18日通傳營字第09841083840號裁處書（下稱第一次處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，且應自第一次處分送達之日起1年內，就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以適當方式予以排除，否則將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，嗣經行政院以99年4月29日院臺訴字第0990096305號訴願決定書（下稱第一次訴願決定），撤銷第一次處分。上訴人復於99年6月21日以通傳營字第09941037691號裁處書（下稱第二次處分），再為相同裁罰內容之處分，被上訴人不服復提訴願，亦遭行政院以99年12月17日院臺訴字第0990108000號訴願決定（下稱第二次訴願決定），撤銷第二次處分。上訴人乃於100年7月28日舉行聽證會，並於101年1月16日作成與前二次處分相同內容之通傳營字第10141000870號裁處書（下稱原處分）。被上訴人不服原處分，提起行政訴訟，經原審法院判決將原處分撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人以召開聽證會之方式，規避訴願機關之行政監督，復未依第一、二次訴願決定意旨另為處分，而以相同之事實及理由，續為相同內容之原處分，顯已違反訴願法第95條前段及第96條之規定。且原處分依據之有線廣播電視法，對於禁止黨政軍直接或間接投資有線廣播電視業者之裁罰，僅以被投資之被上訴人為裁罰對象，與行政罰法第7條第1項、行政程序法第8條規定之誠信原則及行政自我拘束原則不符。況有線廣播電視法第19條第4項在要求黨政軍退出媒體，以維新聞自由，核諸司法院釋字第275號解釋及行政罰法第7條第1項規定，本應以違反禁止規定之黨政軍為處罰對象，現卻以有線廣播電視業者為處罰對象，顯屬謬誤。且被上訴人並非違法投資之行為人，依法並無「不得被黨政軍投資」之不作為義務存在。（二）被上訴人對於投資股東有無黨政軍持股所負注意義務之範圍，應僅限於台固媒體公司之股東成員是否存有黨政軍投資情事；況被上訴人切結內容有無不實，與其因受臺北市政府多層次間接投資，致違反有線廣播電視法之情事，係屬不同行為態樣，上訴人以被上訴人每季出具申報股權結構之切結書而認定被上訴人有違法之故意過失，顯有重大違誤，且違信賴保護原則。其次，富邦金控公司與台哥大公司因不存在直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營情形，或公司法第369 條之3、第369條之9所定情事，故非屬關係企業。且不得因台哥大公司之財務報表附註說明富邦金控公司為「實質關係人」，即逕認富邦金控公司與台哥大公司具有控制從屬關係。況依證券交易法第43條第5項規定，當公開發行公司擬召集股東會或決定分派股息、紅利等法定情事時，臺灣集中保管結算所股份有限公司（下稱集保公司）始提供股東所有人名冊給公開發行公司，上訴人徒以法人之董監代表為台固媒體公司所指派，逕認被上訴人對其上層投資者之變動情形可隨時知悉，顯有認事推理上之違誤。又被上訴人之法人代表董事及監察人均非由臺北市政府指派，實無須對非關係企業之富邦金控公司股權結構暨臺北市政府投資事務，負有善良管理人之注意義務。且因台哥大公司及富邦金控公司均為公開上市公司，與上訴人所謂「企業集團間有計畫之對價合併」全然無涉，是上訴人要求被上訴人隨時注意公開交易市場上有無投資人透過多層次間接投資，而違法持有被上訴人之股票，顯係課予被上訴人不合理之注意義務，於法無據。（三）有線廣播電視事業係民營之股份有限公司組織，無法拒絕或禁止黨政軍機關（構）成為其公司股東，上訴人明知被上訴人確實無法配合改善，仍要求被上訴人於期限內以適當方式排除臺北市政府間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定，顯屬客觀上無法履行之無效處分等語。求為判決將原處分撤銷。三、上訴人則以：（一）訴願機關第一、二次訴願決定，係請上訴人就被上訴人有無違法之故意或過失等事項再行斟酌後，由上訴人另為適法之處理，上訴人依行政程序法第54至66、107及108條等規定辦理聽證程序，使被上訴人充分表示意見，並衡酌相關新事證後，認被上訴人有過失，故依法另為原處分，無違行政自我拘束原則。另上訴人雖研擬修正有線廣播電視法部分條文，然修正案尚於立法院審議中，並未通過，上訴人援用現行法規對被上訴人裁罰，並未違反誠信原則。（二）有線廣播電視法未明文規定禁止黨政軍經營媒體之義務主體，惟於同法第68條第1項規定有線廣播電視公司為處罰對象，係課予被上訴人防止或監督義務，被上訴人雖非行為人，然因其負有防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍投資之狀態責任，而法律所課予之義務，並未逾越合理限度，故被上訴人仍須擔負排除違法狀態之責任。惟被上訴人於知悉受有黨政軍投資後仍放任並怠於監督，已違反作為義務，應推定具備行政罰法第7條過失之主觀要件，其行為該當有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，是原處分並無違誠信原則或有責主義，更無違法或違憲。（三）上訴人曾於95年間函告各廣電媒體，應於6個月內改正黨政軍持股情形，被上訴人亦曾於其官方網站說明其與台灣固網公司、台固媒體公司、旗下有線電視網及台哥大公司整合而成之臺灣大寬頻公司之間之關係。惟被上訴人既無任何查核作為，甚且每季申報股權結構時，均向上訴人切結其絕無違反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫未盡防止或監督排除黨政軍等購買其股份之義務，縱無故意，仍有應注意、能注意卻不注意之過失。又有線廣播電視法施行細則第12條，僅規定該法第19條第2項外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4項本國人黨政軍之投資，依「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算該法第19條第4項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形，故被上訴人所稱其切結負責之範圍僅及於上兩層股東者，並無可採。另同受上訴人裁罰之其他有線電視公司，能以轉讓原持有集團上層公司之股份予他人，而排除黨政軍之投資，以往亦有系統經營者排除黨政軍持股之先例，故非如被上訴人所稱無適當方式排除黨政軍之投資。又臺北市政府與被上訴人間存在多層次轉投資關係，只要其中任何一層鏈結斷裂，即可達成「黨政軍退出媒體」之目的，然被上訴人未予處置，即稱原處分要求其以適當方式排除黨政軍之投資，為客觀上無法履行之無效處分，顯不可採等語，資為抗辯。求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審為撤銷原處分之判決，係以：（一）原處分並無違反訴願法第95、96條規定：前述第一、二次訴願決定，雖分別將第一、二次處分撤銷，惟係命上訴人另為適法之處理，屬程序中之決定，並無訴願法第95條前段之適用。是被上訴人主張上訴人於別無新事證之情況下，竟違法再就同一事件對被上訴人作成原處分，有違訴願法第95條前段規定云云，洵不足採。又上開第一、二次訴願決定，均以台哥大公司及富邦金控公司為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該等公司股票，或因企業間購併等經營行為，而導致第三人投資關係，且被上訴人亦無法輕易自集保公司取得該等公司股東名冊，難期被上訴人知悉該等公司股東持股狀態；至其餘被上訴人之上層公司為公開發行公司者，股票非屬集保公司保管範圍，被上訴人更無從知悉該等公司股東持股狀態，如何認定其於每季切結申報股權資料有違法之故意或過失？非無疑義，況被上訴人是否切結不實，與其因受臺北市政府間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，上訴人僅一再以被上訴人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認被上訴人應負違法過失責任，尚嫌速斷。又被上訴人係因臺北市政府間接投資行為，致違反黨政軍投資規定，若黨政軍等他人投資行為非被上訴人所能掌握，如何認定被上訴人有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4項規定旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，但因有價證券公開市場交易之不確定性，將致被上訴人隨時可能違反黨政軍退出媒體之規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認第一、二次處分非無研酌之處，乃將第一、二次處分撤銷，並命上訴人另為適法之處理。上訴人基此於100年7月28日召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜合判斷後，認為被上訴人有違法之故意或過失，乃重為原處分，並未違反第一、二次訴願決定之意旨，是被上訴人主張原處分違反訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採。（二）被上訴人並不負有有線廣播電視法第19條第4項所定不作為義務，亦無防止受政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接或間接投資之義務，復未與臺北市政府故意共同實施違反該項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，原處分認被上訴人因受臺北市政府間接投資而違反有線電視廣播法第19條第4項規定，所持見解顯有違誤：查被上訴人係由台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體公司多層次轉投資之公司。然臺北市政府係因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資被上訴人，是違反有線廣播電視法第19條第4項之不作為義務者，為臺北市政府，而非被上訴人；且被上訴人與臺北市政府之間，並不存有公司法第369條之1所定關係企業或第369條之2第1、2項所定直接或間接之控制與從屬關係，更無證據顯示其二者係故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，上訴人僅以被上訴人單純因臺北市政府違反有線廣播電視法第19條第4項規定而被間接投資為由，以原處分予以裁罰，即屬無據。又系統經營者並非有線廣播電視法第19條第2、4、5項之規範對象，不負有同法條第4、5項所定不作為義務，且上訴人亦未能說明系統經營者究竟依據何種法律或自治條例，有義務防止受政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接或間接之投資，卻僅因同法第24條第1款及第68 條第1項第2款針對系統經營者「違反第19條」之行為設有處罰規定，即遽論系統經營者須於事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資，顯係不當擴張有線廣播電視法第19條第4、5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象。致使依法本不負有防免接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之系統經營者，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，自屬無憑。又上訴人明知被上訴人等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，仍執意要求被上訴人必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可；其後甚且以被上訴人為取得許可而配合出具之切結書，作為認定被上訴人係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關應盡之審查責任，轉嫁由系統經營者負擔，洵難採憑。另縱認有線廣播電視法第19條第4項課予系統經營者防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，上訴人既未舉證證明被上訴人就其受臺北市政府間接投資之事實發生，有能防止而不防止之情事，則被上訴人主觀上既無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性，自不應受處罰。（三）本件違反有線廣播電視法第19條第4項規定間接投資被上訴人者為臺北市政府，上訴人於原處分中，卻依同法第68條第2項規定，命被上訴人就「富邦金控公司」間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1年內以適當方式予以排除，已有違誤（應係臺北市政府之誤）；又上訴人僅命被上訴人應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，揆諸前揭規定及說明，上訴人所為原處分此部分之內容，顯已違背明確性原則。再者，富邦金控公司係一上市公司，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，而現行法亦未賦予被上訴人任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即被上訴人對此種間接投資之結果，並無任何防止之可能性，是以徒憑上訴人所為之原處分，殊難期待被上訴人即有法律上權源，而得本於一己之力，獨立以適當方式排除臺北市政府間接投資被上訴人之結果。至上訴人抗辯：訴外人陽明山等12家系統經營者，前亦有違反有線廣播電視法第19條第4項規定情事，惟經伊通知改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，而改正違法情節，故原處分命被上訴人以適當方法排除黨政軍之投資，並非無法履行云云。縱屬實情，該等系統經營者得以改善違反有線廣播電視法第19條第4項，亦係因間接投資之股東願意配合，並非系統經營者得以自行獨立排除政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人之間接投資。觀諸被上訴人於收受原處分後，曾發函通知富邦金控公司及臺北市政府，並得知臺北市政府於102年1月16日前就持有之富邦金控公司股份無釋出該公司股份之計畫，可見被上訴人在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，實無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形，上訴人所辯原處分命被上訴人以適當方式排除黨政軍之投資，並非無法履行云云，自難憑採。綜上所述，被上訴人並非有線廣播電視法第19條第4項之規範對象，臺北市政府經由公開集中交易市場買受富邦金控公司股票，並輾轉間接投資被上訴人，縱有違反上開規定之情形，惟因上訴人無法舉證證明被上訴人有與臺北市政府故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；況被上訴人依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。又原處分限期命被上訴人以適當方式排除黨政軍之投資，既不符行政行為明確性原則，亦無期待可能性。從而，上訴人以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項規定，並有同法第24條第1款情形，依同法第68條第1項第2款規定，以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰，且應於1年內以適當方式改正，若無法於期間內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，自有違誤。被上訴人訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許，為其判決之基礎。五、上訴人上訴意旨略謂：（一）有線電視廣播法第19條係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，且立法時僅有違反同法第19條之效果見諸同法第24條第1款及第68條第1項第2款，並無明文「黨政軍」違反同法第19條之法律效果，然因同法第24條第1款及第68條第1項第2款規範主體均為「媒體」，亦即「黨政軍勢力徹底退出媒體，不以任何形式介入媒體」之立法原意，因法律設計未周，如發生黨政軍介入媒體情事，現行法下無從向「黨政軍」究責。既然將「黨政軍退出媒體」解釋為「訓示規定」顯非立法原意，則立法者將「黨政軍退出媒體」之義務加諸媒體是否合理？媒體所肩負的「黨政軍退出媒體」義務具體內涵於現行法下如何解釋？尤其是此項義務違反效果於同法第68條第1項第2款為罰鍰，可否適用「有責任始有處罰原則」實有疑義。（二）原判決一方面認為，有線電視廣播法第24條第1款及第68條第1項第2款規範主體為「媒體」，惟仍應以「系統經營者」（媒體）確有違反有線電視廣播法第19條各項所規定之情形為前提；另一方面又認為有線電視廣播法第19條第4項規範對象為「黨政軍」，而非「媒體」，顯然將同法第68條第1項第2款解釋為「媒體違反黨政軍所負義務，亦即媒體違反非媒體所負義務」之規定。另原判決認為媒體亦非同法第68條第1項第2款之處罰對象，從而亦非「黨政軍退出媒體」之義務對象，致同法第68條第1項第2款可謂全無規範對象及意義，使得「黨政軍退出媒體」之立法原意蕩然無存。原判決復認對於黨政軍投資介入媒體一事，媒體係處於被動狀態，對黨政軍之投資決策及判斷，並無實質影響能力，且無預見可能性，更無法拒絕被黨政軍勢力介入，且媒體並無政府機關之調查權限，無從知悉自身遭到介入，可謂媒體毫無可非難性與可歸責性，是原判決顯有適用第同法68條第1項第2款不當之違誤。（三）原判決與被上訴人雖均肯認應循有線電視廣播法修正草案規範模式為當，且基於媒體並無一己之力獨立排除被黨政軍介入之權利，媒體欠缺防止或改正可能性而欠缺可歸責性，則此項改正義務無法加諸媒體，此項推論不僅推翻現行有線電視廣播法第68條課予媒體的「改正義務」，亦推翻有線電視廣播法草案所課予媒體的排除黨政軍持股、解除黨政軍控制的「改正義務」。又有線電視廣播法草案規範模式並非完全解除媒體「黨政軍退出媒體義務」，依原審法院之見，「黨政軍不得介入媒體」係黨政軍義務，而非媒體，則修正草案第10條第8項第2款規定顯然僅有黨政軍，不含媒體，媒體既然不會違反此義務，則該條中央主管機關得令媒體限期解除黨政軍對媒體之控制，即無適用餘地。是原判決之見解致有線電視廣播法修正草案遭架空。（四）有線電視廣播法第68條可分為罰鍰及限期改正兩部分，前者為裁罰性不利處分之行政罰，後者則因處分內容與義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單純不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著重將來義務履行之督促。原判決以「媒體並無一己之力獨立排除被黨政軍介入之權利」而謂媒體放任黨政軍介入媒體之狀態並無可歸責性與可非難性，推翻現行法與草案此項規範正當性。然「改正義務」僅係命除去違法狀態，並非裁罰性之不利處分，而係單純不利處分，則原判決認媒體在被介入的一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性，縱得知被黨政軍介入後，並無排除可能性，自無可歸責性及可非難性，顯然原判決將「被黨政軍介入後的改正義務」此一單純不利處分亦錯誤地套用裁罰性不利處分始應具之「可歸責性及可非難性」，導致對有線電視廣播法第68條立法者明文課予媒體之「改正義務」作大幅度限縮甚至架空。是原判決之見解混淆裁罰性不利處分與單純不利處分。（五）原判決認行政罰法第10條第1項不作為犯以「依法有防止之義務」（作為義務），並認為上訴人依有線電視廣播法第68條推論媒體具有事後防止、排除黨政軍投資之作為義務，顯屬逾越法律規定射程範圍，不當擴張有線電視廣播法第68條規範對象，使媒體擔負非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據。且原判決基於「難以期待其履行」（即前述無可非難性與可歸責性），竟誤認同法第68條義務內涵須以違反同法第19條(始具可非難性與可歸責性)為前提，爰以「媒體違反黨政軍所負義務為事由」來解釋同法第68條「改正義務」之內涵，復據以指摘上訴人所推論之「被黨政軍介入後的排除義務」為「非法定作為義務」。立法者為了達成「黨政軍不得介入媒體」規範意旨，乃要求媒體負起「黨政軍不得介入媒體之事前義務」或是「一旦被介入後負起使黨政軍退出媒體之事後義務」。然上訴人認為應以「於可取得的網站等資訊進行調查檢視」與「嘗試排除切斷投資關係」來界定「媒體可承擔的黨政軍退出媒體之事後義務」。此項義務應屬法定作為義務，亦較符合同法第68條所課予「黨政軍退出媒體」原意。因此，上訴人認為被上訴人於受黨政軍介入，於具有知悉可能性前提下，未經由股務代理機構或經濟部工商登記系統、公開資訊觀測站等途徑查核，顯有違有線廣播電視法第68條法定作為義務。（六）原判決謂上訴人上開對有線廣播電視法第68條「改正義務」之理解，使媒體擔負非法定且難以期待其履行之作為義務，惟查類似實務案例模式，法人股東倘任董監事，將負有證券交易法上最低持股成數義務，惟如該法人股東非自身出任董監，而係指派該法人股東代表人出任董監，則該法人股東代表人縱然係受到被動指派，縱然並無任何法律上一己之力獨力完成義務的權利，仍認其應負起間接督促指派其出任董監的法人股東最低持股成數義務。兩相對照，顯然原判決對作為義務之來源違反過去實務標準。（七）又「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，上訴人並於95年5月19日第56次委員會議決議後，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體應承擔「黨政軍政退出媒體」之排除或監督等作為義務，並確立媒體違法行為態樣主要為「不作為」。另原判決強調媒體單純被動受到投資並無可責性，亦即有線廣播電視法第68條並不包含「事前防止被投資義務」，並以「無政府調查權利」、「無排除可能性」認為「事後義務」逾越法律射程範圍、不當擴張法律進而全盤否定事後義務，此種凌駕立法者的架空規範解釋，應不足維持。（八）原判決以欠缺可非難性與可歸責性認為有線廣播電視法第68條並不包含媒體受到黨政軍介入後的事後改正義務，故縱於可能知悉甚至已然知悉受介入後，全無任何調查或嘗試排除介入之舉，仍無違義務。主管機關不僅不得裁罰之，甚至亦不得通知其「改正」。從而，媒體的事後改正義務亦不復存，「黨政軍退出媒體」淪為「訓示規定」。又原判決限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作。另原判決以所謂「有責原則」全盤否定「事後改正義務」，不僅混淆裁罰性與單純性處分要件，更將有違憲疑慮的法律過度限縮乃至扭曲立法原意，再執以認為法律規定全無不合理，而是身為行政機關的上訴人處分違法，原判決對有線廣播電視法相關規範義務的界定與推論顯有違誤。又倘係法律規範原意顯然包含事後改正義務，惟此項改正義務並不合理，此應屬「法律違憲」問題等語。六、上訴人代表人原為蘇蘅，於訴訟繫屬中變更為石世豪，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合。七、本院查：㈠、按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」92年12月24日修正施行之有線廣播電視法第19條第4、5項分別定有明文。依上開法條文義，其受規範對象為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人。亦即，依上述規定課予政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務。至於該法條所指系統經營業者係不得直接或間接投資之對象，並非依該法條規定負有不作為義務之規範對象。㈡、次按，有線廣播電視法第24條第1款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」及同法第68條第1項第2款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…二、有第24條第1款、第4款或第5款情形者。…」依上規定，系統經營者須違反有線廣播電視法第19條所定情事，上訴人之審議委員會始得於其申請籌設、營運階段為不予許可之決議，或對業經許可籌設者予以裁罰。而系統經營業者並非上述有線廣播電視法第19條規定負有不作為義務，業如前述。則系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法加以裁罰。㈢、本件關於被上訴人係由台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體公司多層次轉投資之公司，台哥大公司則持有上開3家公司100％之股份，又富邦證券公司及富邦人壽公司於97年度分別持有台哥大公司之股份96,525,640股及89,773,963股，富邦金控公司則持有富邦證券公司及富邦人壽公司100％股份，至臺北市政府於97年度則持有富邦金控公司1,159,009千股之股份，持股比率14.26％。故臺北市政府係因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資被上訴人。依上述說明，違反有線廣播電視法第19條第4項所定政府不得直接或間接投資系統經營者之不作為義務者，為臺北市政府，被上訴人並不負有該項不作為義務；且被上訴人與臺北市政府之間，並不存有公司法第369條之1所定關係企業或第369條之2第1、2項所定直接或間接之控制與從屬關係，更無證據顯示其二者係故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形。參照前揭規定及說明，上訴人僅以被上訴人單純因臺北市政府違反有線廣播電視法第19條第4項規定而被間接投資為由，以原處分予以裁罰，於法即屬無據等情，業據原審敘明其得心證之理由，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。㈣、原審已說明本件違反有線廣播電視法第19條第4項所定政府不得直接或間接投資系統經營者之不作為義務者，為臺北市政府，被上訴人並不負有該項不作為義務；且被上訴人與臺北市政府之間，並不存有公司法第369條之1所定關係企業或第369條之2第1、2項所定直接或間接之控制與從屬關係，更無證據顯示其二者係故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情。故原審並未將系統經營業者排除於有線廣播電視法第68條第1項第2款規定適用之外，亦不否認系統經營業者得為該條款之處罰對象及為該條款暨同法第24條規範之主體。上訴人主張原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款解釋，使得「黨政軍退出媒體」之立法原意蕩然無存，並使媒體毫無可非難性與可歸責性，顯有適用同法第68條第1項第2款不當之違誤一節，非為可採。㈤、原審係依有線廣播電視法部分條文修正草案，說明有線廣播電視法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院均認為有線廣播電視法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。據此而認系統經營者欠缺可歸責性及可非難性。但此並不影響系統經營業者與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形，亦受有線廣播電視法第68條第1項第2款規定規範，系統經營業者仍得為該條款之處罰對象及為該條款暨同法第24條規範之主體。上訴人主張依原判決見解，則中央主管機關得令媒體限期解除黨政軍對媒體之控制，即無適用餘地，原判決之見解致有線電視廣播法修正草案遭架空部分，亦非可採。㈥、依上所述，系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，尚難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法加以裁罰。則原審據此論明上訴人未舉證證明被上訴人就其受臺北市政府間接投資之事實發生，有能防止（例如對臺北市政府有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，則被上訴人主觀上既無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性，自不應受處罰等情（原判決事實及理由伍二二㈡參照）。原審此部分係就被上訴人並無違反有線廣播電視法第19條第4項規定之故意、過失而立論，經核並無違誤。上訴人主張原判決對行政罰法第10條第1項不作為犯解釋，逾越法律規定射程範圍，不當擴張有線電視廣播法第68條規範對象，並誤認該條義務內涵須以違反同法第19條（始具可非難性與可歸責性）為前提，原判決所持見解有違有線廣播電視法第68條法定作為義務；原判決強調媒體單純被動受到投資並無可責性，凌駕立法者的架空規範解釋，應不足維持部分。無非係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，核屬法律見解歧異問題。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。㈦、本件違反有線廣播電視法第19條第4項所定政府不得直接或間接投資系統經營者之不作為義務者，為臺北市政府，被上訴人並不負有該項不作為義務。則上訴人主張被上訴人於因受臺北市政府間接投資後，負有改正之義務，自非有據。上訴人主張原判決認媒體受到黨政軍介入後，主管機關不得裁罰，亦不得通知改正，限縮法律明文的改正義務，混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作，原判決對有線廣播電視法相關規範義務的界定與推論顯有違誤等語，非為可採。依上所述，被上訴人與臺北市政府之間，並不存有公司法第369 條之1所定關係企業或第369條之2第1、2項所定直接或間接之控制與從屬關係，更無證據顯示其二者係故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰，則原處分認被上訴人因受臺北市政府間接投資，違反有線廣播電視法第19條第4項，並有同法第24條第1款之規定，被上訴人應負違法過失責任，而依同法第68條第1項第2款規定，裁處被上訴人10萬元罰鍰。並依有線廣播電視法第68條第2項規定，命被上訴人自原處分送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1年內以適當方式予以排除，於法自有未洽。㈧、又上訴人命被上訴人限期改正方式係命被上訴人應為「以適當方式予以排除」之改正措施，卻未具體指明所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，難謂符合行政行為之內容應明確之規定（行政程序法第5條參照）。尚不能以係法律違憲問題，而主張其處分於法無違。本件原審已敘明被上訴人於收受原處分後，曾發函通知富邦金控公司及臺北市政府，並詢問臺北市政府於102年1月16日前就持有之富邦金控公司股份有無釋股計畫並有完成釋股之可能，經臺北市政府回復富邦金控公司略以：臺北市政府持有該公司股票，係以投資獲利為導向，並無經營廣電媒體之主觀意願，且於101年度並未編列處分該公司股票相關預算，無釋出該公司股份之計畫等語，此並有被上訴人101年2月17日永101發字第21號函、富邦金控公司101年2月29日富金管祕字第1010000074號函及臺北市政府101年2月22日府授財金字第10100505400號函，附於原審卷第173至179頁足據。足見被上訴人在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，並無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形。而上訴人主張參照法人股東倘任董監事，將負有證券交易法上最低持股成數義務，惟如該法人股東非自身出任董監，而係指派該法人股東代表人出任董監，則該法人股東代表人縱然係受到被動指派，縱然並無任何法律上一己之力獨力完成義務的權利，仍認其應負起間接督促指派其出任董監的法人股東最低持股成數義務。被上訴人違反該義務時，即屬有可歸責之原因部分。經查，上訴人所指證券交易法關於課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，與本件被上訴人並不負有有線廣播電視法第19條第4項所定之不作為義務，尚有不同。自難以該等證券交易法之案例見解，執為本件被上訴人違反其應負之義務，而有可歸責原因之論據。㈨、從而上訴人以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項規定，並有同法第24條第1款情形，依同法第68條第1項第2款規定，以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰，且應於1年內以適當方式改正，若無法於期間內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，於法尚有未洽。原審據此依被上訴人之請求，將原處分撤銷，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　15　　日最高行政法院第六庭審判長法官　廖　宏　明法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　15　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第981號

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