最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2625號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 101年度裁字第2625號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　鳳信有線電視股份有限公司代　表　人　賴弦五訴訟代理人黃雅惠律師曾惠仙律師李佳真律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年8月30日臺北高等行政法院101年度訴字第380號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。又原判決如已明確說明其適用法律之見解，並就當事人主張之法律見解，說明其不採之理由，且原判決所採見解與司法院解釋、本院判例均無牴觸者，當事人如仍堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，即與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，要難謂為適法之上訴理由。二、上訴人查認依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控）民國（下同）97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009千股，持股比率14.26％，並取得2席董事席位；台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）97年度年報第44、45、96、97頁所載，富邦金控旗下百分之百持股之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券）持有台哥大96,525,640股及富邦人壽股份有限公司（下稱富邦人壽）持有台哥大89,773,963股、第96、97頁復登載，觀天下、鳳信、聯禾、紅樹林、永佳樂及新和等6 家有線電視股份有限公司均係台哥大之關係企業，是以臺北市政府對於富邦金控有直接投資關係、富邦金控百分之百持有之富邦證券及富邦人壽對於台哥大有間接投資關係；台哥大復透過百分之百持有之台灣固網股份有限公司（下稱台固）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資）及台固媒體股份有限公司（下稱台媒）多層次轉投資被上訴人。上訴人因認臺北市政府與被上訴人之間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第4項之法律要件，經聽證程序給予被上訴人陳述意見後，乃依同法第68條第1項第2款規定，處罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命被上訴人自本裁處書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除；及通知被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。被上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：（一）「黨政軍退出媒體」要不淪為「訓示規定」，要不合目的性地解釋為立法間接指示「媒體」應負之義務；顯然原判決採前說，上訴人則認為後說較可採，本項爭議所涉法律見解關乎「黨政軍退出媒體」規範存否之可能性，除具有政治敏感性外，更具有法律原則上重要性。（二）原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款之解釋，不僅背離立法原意，更使「黨政軍退出媒體」之規範全然遭架空，倘仍維持原判決見解，等同於現行法下全面宣告開放「黨政軍介入媒體」，甚至影響所及，連立法院審議中之有線廣播電視法修正草案亦遭架空。原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款適用顯有違誤，有行政訴訟法第243條第1項之不當適用法規之違背法令，且影響判決結果。（三）原判決以被上訴人欠缺可非難性及可歸責性，認為有線廣播電視法第68條並不包含媒體受到黨政軍介入後的事後改正義務，完全背離立法原意。雖法律合理性存有疑慮，且司法解釋亦非不得挑戰立法正當性，但於憲政架構下，此似乎應屬司法院大法官之權限。如果系爭規範確實無法通過「有責原則」檢驗，則應該是立法牴觸憲法之問題，然原判決卻完全背離立法原意而限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務，為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作等語。然原判決已就上訴人以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定，依同法第68條第1項第2款規定加以裁罰是否合法之主要爭點，論明：（一）依有線廣播電視法第19條第4項規定，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營；亦即有線廣播電視法第19條第4項所規範之不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。且基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象，上訴人更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。（二）觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6項，除第2項及第4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1款、第68條第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項規定而被直接或間接投資之情形。本件上訴人僅以有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任），顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據。（三）臺北市政府為富邦金控最大股東，富邦金控之子公司富邦證券、富邦人壽可經由公開市場持有台哥大股份，台哥大再透過台固、台固投資、台媒多層次轉投資被上訴人，被上訴人係「被動」成為臺北市政府第8層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上被上訴人對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕臺北市政府間接投資被上訴人，亦即被上訴人對於富邦證券、富邦人壽可經由公開集中交易市場買進台哥大之股票，致間接投資被上訴人之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力；且上訴人雖為主管機關，亦無力阻止臺北市政府違規投資被上訴人結果之發生，是被上訴人縱得知臺北市政府購買上市櫃公司之股票而有間接投資被上訴人之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予被上訴人任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權利或有效措施，客觀上無從期待因被上訴人克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，亦即被上訴人對此種間接投資之結果，並無任何「防止或排除之可能性」，故被上訴人應無可歸責性及可非難性，難認其有過失之責任。何況被上訴人於96年底加入台哥大集團時，台哥大、富邦金控、臺北市政府間已存在間接投資關係，被上訴人縱可知悉，但當時或未來是否還有其他大量且不勝枚舉之「黨政軍」存有直接及間接投資行為（該黨政軍可能只是間接持有富股金控、台哥大之極少股份），若課予被上訴人未來隨時知悉有無被任何黨政軍間接投資之義務，於公開市場之情形，無異課予被上訴人「期待不可能」之注意義務。又並無任何法規授權被上訴人等系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向上訴人申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，被上訴人若欲隨時每日掌握直接或間接持有被上訴人所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響被上訴人之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。（四）有線廣播電視法第68條之1修正草案之說明欄亦載明「違反現行條文第19條第4項規定者，現行規定係處罰被投資者（即有線廣播電視事業），而非處罰投資者。因該違法行為既係由投資者所為，依情依理均應處罰投資者始為適當，然依現行法規定，卻由立於被動地位之被投資者受罰，與行政罰法第7條第1項規定之責任要件不符」。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院，亦均認同有線廣播電視法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。（五）原處分命被上訴人應自送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4項規定部分，以「適當方式」予以排除，惟本件違反有線廣播電視法第19條第4項規定間接投資被上訴人者為臺北市政府，上訴人依有線廣播電視法第68條第2項規定，命被上訴人就臺北市政府間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1年內以「適當方式」予以排除，已有違誤，且上訴人僅命被上訴人應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當方式」排除係指何意及何種方式，自難謂明確等語，詳述其判斷之理由，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。上訴人提起上訴，依首開規定及說明，其上訴難謂合法，應予駁回。四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　20　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　林玫君法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　20　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2625號

關鍵資訊