最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第218號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第218號上訴人　臺灣塑膠工業股份有限公司代　表　人　李志村訴訟代理人　李佳冠　律師張嘉真　律師劉豐州　律師被上訴人　屏東縣政府代　表　人　曹啟鴻訴訟代理人林文凱　律師連家麟　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國101年9月20日高雄高等行政法院99年度訴字第449號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人因坐落屏東縣新園鄉○○段○○○○○段）325 、416、419、428、429、430、431、432-6（部分）地號範圍內土壤遭受重金屬污染，重金屬砷、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅等項目達土壤污染管制標準，乃依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項規定，於民國94年 11月28日公告「○○段325、416、419、428、429、430、431、432-6地號」(即赤山巖)為土壤重金屬污染控制場址；次依同法第14條規定，於94年12月13日公告該場址為土壤污染管制區並規範管制事項；再於95年8月18日以屏府環水字第 0950126230號公告修正「○○段432-6（部分）地號」面積 10,313㎡（原公告面積11,901㎡）為土壤重金屬污染控制場址及土壤污染管制區範圍。因該控制場址經行政院環境保護署(下稱環保署)依土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法（下稱評估辦法）初步評估污染總分Ｐ值＝37.8，已符該評估辦法第2條第1項第2款規定，環保署爰以95年12月5日環署土字第0950096671號公告（下稱環保署95年12月5日公告）「○○段325、416、419、428、429、430、431、432-6 （部分）地號」為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址）在案。嗣被上訴人認上訴人有未依法令規定清理污染物情事，以96年11月5日屏府環水字第0960217414號函（下稱被上訴人96年11月5日函）核認上訴人為系爭場址之污染行為人，應對污染改善負責，並依行為時土污法施行細則第15條規定，通知上訴人於96年11月15日前提出系爭整治場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被上訴人將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向上訴人求償（上訴人不服，對被上訴人96年11月5日函之處分循序提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號判決駁回上訴人之訴確定)，屆期未據上訴人提出系爭場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，被上訴人乃委由裕山環境工程股份有限公司（下稱裕山公司）進行調查評估工作，並於工作完成後，以98年12月31日屏府環水字第0980309247號函（下稱被上訴人98年12月31日函）通知上訴人應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，上訴人陳述意見後，被上訴人以99年1月13 日屏府環水字第0990008173號函（下稱Ａ函）回覆上訴人，並以99年1月15日屏府環水字第0990001320號函（下稱Ｂ處分）命上訴人於99年2月15日前提出系爭整治場址之土壤、地下水污染整治計畫。上訴人不服，對Ａ函及Ｂ處分提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠、被上訴人針對系爭場址，以Ａ函認定上訴人係污染行為人，並負整治污染場址之義務，該Ａ函應屬行政處分。又被上訴人為Ｂ處分前，並未予上訴人相當之陳述意見期間。㈡、被上訴人曾以上訴人將含汞廢棄物棄置系爭場址違反廢棄物清理法（下稱廢清法），前於89年2月29日命上訴人清除處理棄置之汞污泥，嗣再以上訴人未遵期辦理為由，以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函（下稱被上訴人89年11月30日函）通知上訴人繳納代處理費，並命上訴人於30日內開始進行後續處理作業。上訴人不服，循序提起行政訴訟，案經兩造於原審法院90年度訴字第1796號審理時達成和解，故有關該案所爭議「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於上訴人所有」及「上訴人是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」被上訴人已不再爭執，尤其該案之事實與刑事判決認定之事實相同，屬同一事實；被上訴人援引刑事判決認定之事實作為原處分之基礎，可見本案與原審法院90年度訴字第1796號係屬同一事件。又被上訴人提出之和解草案曾載「依廢清法」等字句，然和解時已將該文句去除，足認被上訴人於該和解事件已同意不再追究上訴人相關之廢清法責任及其他與該事件有關之所有一切行政法上義務(包含土污法上責任)，不得再為任何處分，詎被上訴人於未發現上訴人有其他未依法令清理污染物之新事證，竟針對同一事件對上訴人作成本件處分，違反既判力及一事不再理原則。㈢、又依高雄高分院刑事判決可知，將汞污泥運至系爭整治場址之行為人乃運泰股份有限公司（下稱運泰公司）。縱上訴人所屬人員有共同連續製作不實遞送聯單而有偽造文書等情事，亦僅牽涉運泰公司將汞污泥搬離上訴人廠區之行為，至於運泰公司將該廢棄物運至系爭場址致該場址遭受重金屬污染之結果與上訴人無關，上訴人並非系爭場址污染行為人。㈣、環保署公告系爭場址為整治場址所依據之工研院94年期末報告，僅於「表土」(0～15cm)發現汞，且81組中僅有4組超過管制標準，8組達監測基準但低於管制標準，且未於「裡土」樣品發現汞，足見本件污染與土壤無關；工研院前於89年之期末報告謂系爭場址之廢棄物已清除乙節與事實不符。系爭場址之污染應係被上訴人多次委託第三人清除廢棄物時所剩餘或翻攪表土所造成，夾雜於土壤中之廢棄物所檢測之重金屬數據，不應計算於系爭整治場址中之污染總分Ｐ值中。㈤、被上訴人96年11月5日函既作為本案行政訴訟審查之對象，則於本案中自無所謂「構成要件效力」之適用，是對於被上訴人認定上訴人為系爭整治場址之污染行為人部分，亦應包含在本案審查範圍內，Ｂ處分之合法性仍應受實質審查，不受96年11月5日函之影響。㈥、另依92年1月8日修正之土污法第12條第1項及第16條第1項規定，主管機關自應將調查評估結果告知污染行為人，行為人始得據以提出整治計畫。惟被上訴人於作成Ａ函及Ｂ處分時，並未依土污法規定，主動提出其依土污法第12條所規定調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響結果（即系爭場址之調查評估結果）予上訴人，亦未敘及上訴人應就調查評估結果陳述意見。且系爭整治場址迄今仍未經環保署評定其處理等級，被上訴人即以Ａ函及Ｂ處分率然命令上訴人提出系爭場址之整治計畫，實有違誤等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：㈠、被上訴人早以96年11月5日函認定上訴人為系爭場址之污染行為人，經上訴人不服，循序提起行政訴訟，業經原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號判決認被上訴人上開處分合法確定，被上訴人自應視該處分為既成事實，並依此有命上訴人為整治計畫之行政義務；被上訴人96年11月5日函並非本件訴訟之審查客體。Ａ函及Ｂ處分僅係重申96年11月5日函意旨或說明96年11月5日函並無不當，非屬行政處分，不得為撤銷訴訟之撤銷標的。又Ａ函及Ｂ處分既係本於96年11月5日函認定上訴人為污染行為人而命其提出整治計畫，所生爭議與前案並無顯著差異，且被上訴人亦係於上訴人陳述意見後方命上訴人提出整治計畫，不生給予陳述意見期間過短之問題。而凡屬污染行為人者，即應依土污法規定，負起整治受污染土壤之責任，此一責任為連帶責任，縱有他污染行為人，亦不得因此免除任一污染行為人就系爭整治場址之整治責任。㈡、另依高雄高分院88年度訴字第980號刑事公共危險等案件之偵查卷及歷審訴訟卷，足認系爭場址汞污泥係上訴人之製程所產生，惟未依法定程序即交由運泰公司承運並棄置於系爭整治場址，是以上訴人確有未依法令規定清理污染物之情事無疑；因前揭刑事案件牽涉之被告眾多，陸續經判決確定，於歷審判決中，高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決所為之事實認定，基本上涵蓋全部事實，且後續判決亦作相同認定，故以該案判決認定之事實為基礎。至兩造於原審法院90年度訴字第1796號訴訟中所成立之和解筆錄第1項所稱之「同一事件」，係為「上訴人涉嫌非法棄置廢棄物之廢清法上責任」，和解筆錄自第2項以降，均在約定如何就有害事業廢棄物汞污泥本身進行熱處理與相關費用分擔等問題，未有隻字片語提及汞污泥所造成之土壤污染應如何處理。是就和解筆錄之對價關係而言，上訴人依筆錄內容所負之義務均侷限於汞污泥本身之處理，並未包括土污法上污染土壤之整治問題；且原審法院90年度訴字第1796號審理之標的為被上訴人89年2月29日處分函及89年11月30日函處分之合法性。而本件審理之訴訟標的則為被上訴人依土污法第2條第12款等相關規定所為之處分，二案之訴之聲明及訴訟標的不同，足證二案非屬同一事件。㈢、由被上訴人98年12月31日函、Ａ函及Ｂ處分等相關函文，均可知被上訴人已依土污法第12條第1項完成調查及評估計畫，惟上訴人自始未曾請求被上訴人提供調查評估結果，或主張其無法提出整治計畫係因被上訴人未提供調查評估結果所致，迄至本件訴訟言詞辯論程序方首次提出此一主張，顯係臨訟砌詞，自無足採等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、關於Ａ函部分：核Ａ函乃被上訴人向上訴人說明其前經被上訴人以96年11月5日函，認定為系爭整治場址之污染行為人，並將上訴人應訂定系爭場址土壤、地下水污染整治計畫之法令依據告知上訴人。核其內容，僅屬單純事實之敘述或理由之說明，並未發生任何新的法律效果，而非行政處分。上訴人徒以Ａ函中有提及上訴人為系爭場址污染行為人之文字，即謂Ａ函為行政處分，顯然誤解。是以上訴人對非行政處分之Ａ函提起撤銷訴訟，於法未合，爰不另為裁定，併於原判決予以駁回。㈡、關於Ｂ處分部分： ⒈原審法院90年度訴字第1796號廢清法事件與本件之訴訟當事人雖相同，然前訴訟之緣由乃因上訴人於85年7月間委託訴外人運泰公司清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥10,754公噸，運泰公司違法將上訴人產生之汞污泥7千餘公噸棄置掩埋於新洋段432-6地號等土地（即赤山巖）。嗣88年2月間運泰公司棄置廢棄物案件爆發經檢察機關著手調查，前述遭非法棄置之汞污泥等廢棄物陸續被發現，被上訴人乃於調查後依行為時廢清法第34條規定，於89年2月29 日發函（無發文字號）命上訴人、運泰公司及陳土木（即上開土地之所有權人），於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善；另被上訴人雖以前述89年2月29日函限期命上訴人等清除處理棄置於上開土地之汞污泥，惟上訴人等屆期均未遵照辦理，被上訴人乃以其先於88年2月間委託工研院著手代為清除處理，並就迄89年11月30日為止已花費清除費用，以89年11月30日函通知上訴人繳納，並命上訴人於30日內開始進行後續處理作業。上訴人不服，循序提起行政訴訟，由原審法院90年度訴字第1796號受理，上訴人於該案之聲明為：請求確認被上訴人89年2月29日發函（無發文字號）命上訴人、運泰公司及陳土木於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善之行政處分無效（先位聲明）；及請求撤銷被上訴人前開處分及89年11月30日函所為命上訴人繳納其委託工研院代為清除處理之清除費用新臺幣（下同）51,700,500元暨命上訴人30日內開始進行後續處理作業之行政處分（備位聲明）。足見上開撤銷訴訟之標的在於被上訴人認為上訴人違反廢清法上公法上義務對上訴人所為之處分，與土壤污染之控制及整治無涉。雖兩造於該案審理中達成和解，然觀其和解成立內容載稱：茲因被上訴人前認定棄置於屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為上訴人所有，且上訴人就上揭廢棄物應依廢清法負連帶清理責任，但上訴人認其已依法委託合法業者清理，並否認被上訴人上揭認定，由於雙方對於事實認定及責任歸屬仍有重大爭議致進行本件行政爭訟，但雙方均同意基於節省行政程序成本…達成和解。一、被上訴人就其對上訴人以89年2月29日（無發文字號）函及89年11月30日函所為之行政處分及行政決定同意不予執行亦不移送行政執行署執行，且同意日後不再就同一事件對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償等語。可見該和解係就廢清法事件之訴訟標的，即上述被上訴人於89年2月29日發函以上訴人未依規定清除、處理其事業廢棄物，命上訴人於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善及以被上訴人89年11月30日函通知上訴人繳納代履行費用，並命上訴人30日內開始進行後續處理作業行政行為之合法性審查所成立之訴訟上和解；其內容可認該和解效力實僅限於棄置於赤山巖之汞污泥事業廢棄物依廢清法所生之後續清除、處理工作及費用應如何於兩造間分擔之協調。至於因該批汞污泥之棄置衍生日後形成之土壤與地下水污染整治責任，審視該案卷證資料及和解筆錄並無一字論及，無關於被上訴人同意免除上訴人將來依土污法應負之土壤污染整治責任，被上訴人亦堅稱和解當時尚無土壤遭汞污染達需整治之事實，自無事前承諾免除上訴人整治責任之事，至上訴人所舉被上訴人當時所擬和解書草案、和解前兩造及環保署所為協調紀錄，其內容亦無從認定和解內容已將土壤污染整治責任包含其中。是本件訴訟標的之法律關係（即被上訴人以Ｂ處分命上訴人於99年2月15日前提出系爭場址土壤、地下水污染整治計畫)，並非上開訴訟上和解或行政法上和解效力所及。上開和解中被上訴人同意日後不再就同一事件對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償，核係被上訴人針對上訴人違反廢清法公法上義務應受廢清法規制部分所為之承諾，並無將之擴大到非同一事件之土污法責任之免除，故上訴人執上開和解筆錄主張被上訴人不得就同一事件更行對上訴人作成處分云云，顯有誤解。又此爭點，業經上訴人於本件之基礎處分，即前案訴訟中主張，並經原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號判決指駁在案，即無許上訴人復於本案再為與上開判決相反認定之主張，是以上訴人一再主張本案標的業經原審法院90年度訴字第1796號和解云云，即無可取。 ⒉次依行為時土污法第11條第1項、第2項、第12條、第16條第1項規定可知，土污法主管機關所為「土壤控制場址」、「土壤污染整治場址」之公告及確認污染行為人之行政處分，係為後續主管機關通知污染行為人得自行提出調查評估計畫及命其提出整治計畫基礎處分。本件乃上訴人不服被上訴人依行為時土污法第16條規定命其提出系爭場址整治計畫之行政處分循序提起之行政訴訟。然而，在此之前，有關系爭整治場址應否為控制場址？應否為整治場址？上訴人是否為系爭整治場址之污染行為人？上訴人縱非系爭整治場址唯一之污染行為人，但應否與其他污染行為人就系爭整治場址之污染控制措施負連帶責任等前提爭議，業經原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號判決肯認在案。而被上訴人另依土污法規定對上訴人作成處分，是否為原審法院90年度訴字第1796號和解效力所及乙節，亦經同案判決確定二者並非同一事件，不受該和解效力拘束在案。是以作為Ｂ處分基礎處分之前述一連串處分既已確定，且未經撤銷、廢止或因其他事由失效，則被上訴人在此基礎下命上訴人提出整治計畫，即屬有據，上訴人不得再於本案爭執前面基礎處分之合法性，進而指摘本件Ｂ處分違法。至土污法雖於89年2月2日始制定公布，惟行為時土污法第48條明文規定，第7 條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。故行為時土污法有關污染行為人之規定及公告控制或整治場址之依據，雖不在行為時土污法第48條規定之列，然於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦有適用。系爭污染行為人既為上訴人及運泰公司，不論是否尚有其他共同造成系爭整治場址污染之行為人，均無礙上訴人應依行為時土污法第16條規定負起污染整治之責。況從行為時土污法第38條規定觀之，凡依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納，據此推知，主管機關本即得命污染行為人負擔土壤整治責任，無待第25條之規定，是以行為時土污法第25條規定，無非在規範多數污染行為人間對同一債務對於主管機關連帶負清償責任所為之規定，尚難以行為時土污法第48條未將第25條納入，即謂本件倘有多數污染行為人時，被上訴人即應釐清各行為人之責任，不得僅命上訴人負擔系爭場址之整治責任。 ⒊上訴人既為系爭場址污染行為人，前經被上訴人依行為時土污法第12條及其施行細則第15條規定，以96年11月5日函通知上訴人為系爭場址污染行為人，並告知其得提出調查評估計畫，然上訴人並未遵守被上訴人96年11月5日函所定期限提出系爭場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，被上訴人乃委由裕山公司進行調查評估工作，並於工作完成後，依職權提出調查評估計畫送環保署核定，並由土污基金代為支應進行該計畫，於該計畫結束後，被上訴人於98年11月19日將等級評定資料送環保署，經該署考量場址污染情況及土污基金尚屬充裕，相關整治費用可由土污基金代為支應，認無針對系爭場址進行等級評定之必要等情，業經環保署以101年3月21日環署土字第1010023860號檢送相關資料函覆原審在案。是被上訴人已將調查評估結果報請環保署評定處理等級，雖環保署基於前述理由，認無評定處理等級之必要，惟被上訴人業已踐行行為時土污法第12條第3項之程序，洵堪認定。被上訴人繼而以Ｂ處分命上訴人於99年2 月15日前提出系爭整治場址之土壤、地下水污染整治計畫，並無不合。上訴人主張被上訴人有未將調查評估結果報請環保署評定處理等級之程序瑕疵，上訴人無承受該瑕疵進而提出整治計畫之義務云云，並無可採。 ⒋另被上訴人在製成調查評估結果前，業已依行為時土污法施行細則第15條規定通知上訴人提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查計畫，惟上訴人未提出，被上訴人於自行得出調查評估結果後，即以98年12月31日函通知上訴人應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，嗣並以Ｂ處分載明被上訴人已依土污法第12條完成系爭場址之調查評估結果，請上訴人依該調查評估結果於99年2月15日前提出整治計畫等詞，核即告知上訴人其已備妥調查評估結果供上訴人拿取，是以上訴人當係處於可得向被上訴人取得該份調查評估結果之狀態，自應依行為時土污法第16條第1項規定接手整治計畫之進行，上訴人復未舉證被上訴人有拒絕提供調查評估結果給上訴人之情事，乃本件自始至原審言詞辯論終結前，未見上訴人於本案調查評估程序、管制措施及整治復育措施等一連串措施中有何作為，顯見上訴人徒以被上訴人未主動提供調查評估計畫供其製定整治計畫置辯，無非脫免其提出整治計畫義務之卸責之詞，其據以指摘Ｂ處分違法，要無可採。而上訴人就被上訴人上開函既復以99年1月6日99台塑高工安字第10A30015A336號函向被上訴人提出意見陳述，是上訴人稱被上訴人未給其陳述意見之機會云云，亦無可取。從而，上訴人提起本件訴訟請求撤銷Ａ函部分為不合法，另請求撤銷Ｂ處分部分為無理由；訴願決定所持理由雖未盡相同，惟其駁回之結論並無二致，均應維持。另併敘明本件事證已臻明確，上訴人請求鑑定系爭場址之廢棄物是否清除完成等核無必要，又兩造其餘攻擊防禦方法，亦均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述等語，而駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠、Ａ函係認定上訴人為污染行為人，並應負法律上整治污染場址之義務，是A函為行政處分。原判決逕認Ａ函非行政處分；又依行為時土污法第2條第12項第3款規定，可見土污法非僅著墨在土壤或地下水污染之整治責任，對於孰為造成污染結果之原因亦重視。原判決認在土污法事件中，土壤或地下水污染發生之原因，並非土污法主要規範目的，實與土污法之立法意旨有悖，而有判決不適用法規之違法。㈡、被上訴人於原審法院90年度訴字第1796號案中，對於系爭整治場址所含汞污泥之廢棄物是否為上訴人所有之事實認定及責任歸屬，均有無法調查之不確定性。兩造既已約定被上訴人同意負擔該案汞污泥廢棄物之開挖、包裝及運輸等事項，迄至系爭整治場址中之廢棄物清理完畢止，及對同一事件不再對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求賠償，即應受該和解契約之拘束。系爭整治場址中所含之重金屬乃被上訴人依約應完成清理之廢棄物，被上訴人未完成清理，卻對上訴人做出Ｂ處分，實已違反上開和解契約及誠信原則。原判決未予審酌，反認上述和解契約內容與本案非屬同一事件，效力不及於土壤污染整治責任，上訴人就系爭汞污泥有未依廢清法令清理之行為，進而憑此前提認上訴人屬土污法第2條第12款第3目之污染行為人，違反經驗、論理法則、行政訴訟法第222條準用第213條規定、本院82年判字第142號判例及判決理由矛盾之違法。縱認Ｂ處分不受上述和解契約之拘束，惟行為時土污法第2條之規定包含「未依法令規定清理污染物」及「造成土壤或地下水污染之人」二構成要件，依高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決意旨，系爭污染行為人乃訴外人運泰公司，上訴人並非造成土壤污染之人，原判決認定上訴人污染行為人責任，亦有不適用該規定之違法。㈢、又依工研院89年結案總報告、工研院94年期末報告，本場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除；及裕山公司98年之「土壤、地下水污染範圍調查及評估計畫」期末報告，足以顯示系爭場址中仍有重金屬廢棄物存在，乃被上訴人應依和約約定處理之範圍。原判決一方面認訴訟和解效力及於汞污泥廢棄物之清運，又認應由上訴人負擔系爭場址之土壤整治責任云云，乃有違上述行政訴訟法確定力規定及誠信、信賴保護原則暨判決理由矛盾之違法；又對系爭整治場址中遭受廢棄污染之土壤，究竟係因重金屬溶出所污染或係該場址之土壤中仍殘留廢棄物，未依職權或上訴人鑑定之聲請調查相關事證，僅依98年另案判決逕為不利上訴人之認定，亦有判決不適用法規及不備理由之違法。㈣、行為時土污法第48條並未規定同法第25條有溯及既往之適用，是本不得依行為時土污法第25條第2項認定上訴人為污染行為人。而99年2月3日修正後之土污法第43條第9項、第53條規定，亦非對污染行為人間應負擔連帶清償責任之規定，顯見修正後土污法之規定，仍未將連帶清償責任賦與溯及既往之適用。且行為時土污法第25條第2項規定應負連帶清償責任之主體限於「重大過失」之「污染土地關係人」與「污染行為人」間。原判決無據擴大於複數之「污染行為人」間彼此負連帶責任，並以行為時土污法有關污染行為人之規定及公告控制或整治場址之依據，於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人亦有適用，復違法擴張解釋行為時土污法第16條第5項所規定「得共同提出」整治計畫之權利，誤解為應負「連帶責任」，認上訴人應與其他污染行為人間，就系爭場址之全部各種不同污染物負連帶清償責任，再認上訴人就系爭整治場址之8筆地號其中僅有5筆土地有汞高於污染管制標準之情形，仍需就全部場址提出整治計畫，實違反法律不溯及既往、法律保留原則、比例原則及土污法第25條第2項、第48條等規定，暨有未適用行政訴訟法第133條、第136條規定之違法。㈤、依行政處分之構成要件效力理論，作為審查對象之行政處分，對於有審查權之各該法院，並不具有拘束力。系爭「控制場址」及「整治場址」公告，依法律規定，行政法院對之應有審查權限。況且上開公告並未以書面告知上訴人為系爭場址之污染行為人，是於公告時尚未與上訴人產生聯結，上訴人自無提起行政訴訟之必要；俟被上訴人另以處分認定上訴人為污染行為人時，再行爭訟。原判決徒以該公告具有形式或實質存續力，而認對兩造間產生拘束力並不得再為爭執，顯有判決不適用法規之違法。㈥、被上訴人以96年11月5日函核認上訴人為系爭整治場址之污染行為人，並依行為時土污法施行細則第15條規定命上訴人於96年11月15日前提出系爭整治場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被上訴人將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向上訴人求償之處分，並不具構成要件效力。原判決認此具有構成要件效力，實有判決不適用法規之違背法令。㈦、依上訴人於原審所提之事證，系爭場址之含汞污染物，實繫諸於被上訴人是否有依系爭訴訟和解規定履行完全開挖清除之義務。是上訴人員工未據實填具6聯單之行為，與系爭整治場址之土壤污染結果二者間顯然不具備行為時土污法第2條第12款第3目規定之相當因果關係。惟原判決未採納上訴人所提此重要攻擊防禦方法，復未說明何以不採之理由，逕為不利上訴人之認定，實有違反土污法第2條第12款第3目規定及判決不備理由之違法。㈧、另依行為時土污法第12條第1項、第16條第1項規定，可知各級主管機關本負有主動調查整治場址之土壤、地下水污染範圍並評估對環境影響之法定義務，須俟調查評估有相當結果後，污染行為人始有依該主管機關之調查評估結果訂定土壤、地下水污染整治計畫之可能。惟被上訴人未提供系爭場址之完整彩色版之調查評估計畫，即裕山公司98年期末報告予上訴人，即先要求上訴人於毫無調查評估結果之情形下，於1個月內提出系爭場址之土壤及地下水污染整治計畫，顯違上開規定，而有判決不適用法規之違背法令等語。六、本院查：㈠、關於Ａ函部分： ⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項固定有明文。惟所謂行政處分，依行政程序法第92 條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，業有本院62年裁字第41號判例可資參照。 ⒉查被上訴人以其98年12月31日函通知上訴人，略以系爭場址，經環保署公告為整治場址，依據土污法第16條規定，前經被上訴人認定為污染行為人之上訴人，應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，請其於99年1月7日前提出陳述意見書等語，經上訴人以99年1月6日99台塑高工安字第10A30015A336號函提出書面意見，表示其並非系爭場址污染行為人，被上訴人以96年11月5日函對上訴人所為之處分，尚由原審法院以98年度訴字第161號審理中，就同一爭議事件，不得復為處分，應待該案判決確定事實及責任歸屬後再議等語。被上訴人乃以Ａ函回覆上訴人，略以上訴人前經被上訴人認為系爭場址之污染行為人，並將上訴人應訂定系爭場址土壤、地下水污染整治計畫之法令依據告知上訴人等情，業有該等往來函文附卷可稽（見訴願卷第136-138、154頁），並經原審認定甚明。核Ａ函既係被上訴人回覆上訴人，有關被上訴人98年12月31日函發文之緣由並重申其法令依據，而未發生任何法律效果，則原審認該函非行政處分，此部分訴訟不符撤銷訴訟要件。揆之上開規定及說明，自無不合。上訴意旨謂Ａ函認定上訴人為污染行為人，並應負法律上整治污染場址之義務，係屬行政處分，原判決認非行政處分係有上揭違法情事云云，乃其主觀歧見，洵無可採。合先敘明。㈡、關於Ｂ處分部分： ⒈按土污法之制定係「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康」此觀行為時土污法第1條第1項規定甚明；基於該預防及整治土壤及地下水污染之立法目的，並逐步就「防治措施」（第2章）、「調查評估措施」（第3章）、「管制措施」（第4章）、「整治復育措施」（第5章），予以規範，環環相扣，終局達復育遭污染土壤之目標。又依行為時土污法第2條第12款、13款、第14款、第3條、第11條第1項、第2項、第 12條第1項、第2項、第3項、第16條第1項：「本法專用名詞定義如下：…一二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)…(三)未依法令規定清理污染物。一三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。一四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署…；在縣(市)為縣(市)政府。」、「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」、「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項)所在地主管機關應將前2項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。」、「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」可知，土污法對於已然發生之土壤污染事件，所採取之應變措施乃由經所在地主管機關公告為「土壤污染控制場址」、環保署公告為「土壤污染整治場址」、調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並提出調查評估結果，整治場址之污染行為人依該調查評估結果，原則應訂定土壤、地下水污染整治計畫等，逐步接續展開；而主管機關所為「土壤污染控制場址」及「土壤污染整治場址」之公告以及確認污染行為人之行政處分，乃主管機關後續命污染行為人提出整治計畫之基礎處分。 ⒉次按行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力；又「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」且為行政訴訟法第213條所明定，故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（本院72年判字第336號判例參照）。查系爭整治場址係經環保署95年12月5日公告，並經被上訴人96年11 月5日函核認上訴人為系爭場址之污染行為人，應負法律上整治污染場址之義務，而依行為時土污法施行細則第15條規定，限期通知上訴人得依土污法第12條第2項規定提出土壤、地下水調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被上訴人將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向上訴人求償。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第161號判決駁回上訴人之訴，再經本院101年度判字第475號判決駁回上訴確定，乃經原審依法確定在案。又被上訴人係依土污法第2條第12款第3目規定核認上訴人為系爭整治場址污染行為人乙節，且有該確定判決附卷可稽，則此核認上訴人為系爭整治場址污染行為人之處分，既經上述確定判決確認合法。從而，原判決論明：本件乃上訴人不服被上訴人依行為時土污法第16條規定，命其提出系爭場址整治計畫之行政處分循序提起之行政訴訟。在此之前，有關系爭整治場址、上訴人為系爭整治場址之污染行為人，應負污染控制責任等前提爭議，業經上述確定判決肯認其合法性。則作為Ｂ處分基礎處分之前述一連串處分既未經撤銷、廢止或因其他事由失效，兩造均受其拘束，被上訴人據而依行為時土污法第16條規定命上訴人應依同法第12條之調查評估結果，於99年2月15日提出整治計畫，即屬有據，上訴人不得於本案爭執前面基礎處分之合法性等得心證之理由。揆之上述規定及說明，即無不合。上訴意旨主張被上訴人於本案猶須就系爭整治場址土壤受上訴人之汞污染負舉證之責，原判決未依職權調查相關證據，又對上訴人所提其員工行為與系爭整治場址之土壤污染結果不具相當因果關係之重要攻擊防禦方法，不予採納且未說明何以不採之理由，復認被上訴人96年11月5日函於本件具構成要件效力，而以上訴人為系爭整治場址污染行為人，另謂上訴人不得對上述系爭整治場址之公告再為爭執，僅依上開確定判決即為不利上訴人之認定，係有上揭判決不適用法規及不備理由之違法云云，皆係其主觀己見，洵無可採。 ⒊復按土污法之制定，旨在對土壤及地下水之污染進行整治，並採取必要之應變措施，其規範取向著重於「污染整治」，即針對已然發生之污染予以控制、整治，是對於污染發生在89年2月2日土污法施行前，而於土污法施行後仍繼續存在之污染，自有土污法之適用，此參行為時土污法第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第 36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」明示不論污染行為係發生於土污法施行前或後，污染案件中之污染行為人均負有清理、調查、整治等工作之義務甚明。雖同法第2條第12款及第11條第2項有關污染行為人及公告整治場址等規範不在上述第48條規定之列，然依其訂定乃在整治既存污染之立法精神，則於土污法施行前已發生土壤及地下水污染之污染行為人，亦有適用。而行為時土污法第48條既已明定同法第16條規定，於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之；該第16條第1項復明文規定，整治場址之污染行為人即應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫之義務，考量土壤污染場址之形成，多為長期或多重污染源交替、累積所致，為有效貫徹土污法整治土壤及地下水污染之立法目的，則上訴人既經被上訴人核認為系爭整治場址污染行為人，已如前述，自應依行為時土污法第16條第1項規定訂定整治計畫。是原判決謂：依行為時土污法第16 條規定，凡屬污染行為人即負有訂定整治計畫之義務，上訴人既為系爭場址污染行為人，即應負起整治系爭場址污染之責任乙節，尚無不合。上訴意旨指摘原判決此部分認定係源自違法擴張解釋行為時土污法第16條第5項而來，有違法律保留原則暨比例原則云云，顯有誤解，委無憑採。至行為時土污法第25條第2項：「污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依…第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。」核與被上訴人基於上訴人為系爭整治場址污染行為人前提事實，而為之系爭Ｂ處分無涉。原判決有關行為時土污法第25條無非在規範多數污染行為人間，就同一債務對於主管機關連帶負清償責任所為之規定，尚難以行為時土污法第48條未將第25條納入，即謂本件倘有多數污染行為人時，被上訴人即應釐清各行為人之責任等論述，乃為指駁上訴人引述行為時土污法第25條、第48條主張Ｂ處分有違法律不溯既往原則，及僅命上訴人負整治義務係有裁量怠惰及濫用等論點，如何之無可取。縱其此部分論述，容有未臻週延妥適，惟不影響判決結果，依行政訴訟法第258條規定，仍無可採為廢棄原判決之事由。 ⒋再按訴訟上所謂一事不再理之原則，乃指同一事件已有確定之終局判決者而言。其所謂同一事件必同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，若此三者有一不同，即不得謂為同一事件，自不受確定判決之拘束。是以判斷訴訟事件是否同一，應以當事人是否就同一法律關係為同一之請求為基準。原判決業依調查證據之辯論結果敘明：原審法院90年度訴字第1796號廢清法事件與本件之訴訟當事人雖相同，然前訴訟之緣由乃因上訴人於85年7月間委託訴外人運泰公司清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥10,754公噸，遭該公司違法將其中汞污泥7千餘公噸棄置掩埋於新洋段432-6地號等土地（即赤山巖），被上訴人乃依行為時廢清法第34條規定，於89年2月29日發函命上訴人、運泰公司及陳土木（即上開土地之所有權人），於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善未果，被上訴人乃以其先於88年2月間委託工研院著手代為清除處理，並就迄89年11月30日為止已花費清除費用共計51,700,500元，以89年11月30日號函通知上訴人繳納，並命上訴人於30日內開始進行後續處理作業。上訴人循序提起上開訴訟，並於訴訟中達成和解。該案所為訴訟上和解係就廢清法事件之訴訟標的，和解效力僅限於棄置於赤山巖之汞污泥事業廢棄物依廢清法所生之後續清除、處理工作及費用應如何於兩造間分擔之協調等，至本件訴訟標的之法律關係（即被上訴人以Ｂ處分命上訴人於99年2月 15日前提出系爭場址土壤、地下水污染整治計畫)，並非行政訴訟法第222條準用同法第213條之和解或行政法上和解效力所及，被上訴人於上開和解中同意日後不再就同一事件對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償，且係被上訴人針對上訴人違反廢清法公法上義務應受廢清法規制部分所為之承諾，並無將之擴大到非同一事件之土污法責任之免除，又此爭點業經上訴人於本件之基礎處分爭訟（即原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號案）中主張，且經該等確定判決指駁有案，故上訴人執上開和解筆錄主張被上訴人不得就同一事件更行對上訴人作成處分云云，顯有誤解，無可採據；而上訴人請求鑑定系爭整治場址之廢棄物是否清除完成，亦無必要等情綦詳。揆之上開說明暨前揭被上訴人核認上訴人為系爭整治場址污染行為人具構成要件效力之觀點，並無不合。上訴意旨指摘原判決此部分判斷係有違上述和解契約、行政訴訟法確定力規定、誠信及信賴保護原則、經驗、論理法則暨有判決不適用法規與判決不備理由、理由矛盾等違法云云，要係誤解或其主觀歧見，洵無足取。至原判決敘及：「…至以土壤或地下水污染發生之原因，應非土污法主要規範目的。」則在說明土污法旨在控制並整治已然發生之土壤或地下水污染，是以污染行為人違反其他管制法令，例如違反廢清法之違章行為，其違反廢清法公法上義務之行為應受之制裁外，土污法另從控制並整治此種已經發生之土壤或地下水污染之角度，將之納入土污法第2條第12款之污染行為人，對之課予整治義務，核屬秩序行政之管制措施，與行政處罰係針對「過去」不法行為所施加之制裁不同乙節，並未否認土污法所定之污染行為人以符該法第2條第12款規定者，始足該當。上訴意旨指摘原判決上開說明係有前揭不適用法規之違法云云，顯有誤解，亦無可取。 ⒌末查本件被上訴人得出系爭整治場址調查評估結果後，即以98年12月31日函通知上訴人應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，嗣並以Ｂ處分載明被上訴人已依土污法第12條完成系爭場址之調查評估結果，請上訴人依該調查評估結果於99年2月15日前提出整治計畫，乃原審依法確定之事實。核被上訴人為Ｂ處分時，既已依行為時土污法第12條第1項規定完成調查系爭整治場址污染範圍並評估對環境之影響，自無違反該第12條規定情事。又上訴人乃系爭整治場址污染行為人，已於前述，其既經被上訴人通知系爭整治場址調查評估結果已完成，即負有依行為時土污法第16條第1項規定，自訂整治計畫提交被上訴人審查核定之義務，而被上訴人據該條規定命上訴人履行該義務，且不以交付該調查評估結果為其法定要件。是被上訴人為Ｂ處分時，未同時檢送系爭整治調查評估結果予上訴人，僅涉Ｂ處分是否妥當之問題，而不影響其合法性。從而，原判決認上訴人無得以被上訴人未主動提供調查評估計畫供其訂定整治計畫，作為Ｂ處分違法之論據乙節，亦無不合。上訴意旨指摘原判決於此有違反行為時土污法第12條第1項、第16條第1項之不適用法規事由云云，仍無可採。㈢、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及Ｂ處分均予維持，駁回上訴人之訴，尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　4　　月　　18　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　4　　月　　19　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第218號

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