最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第295號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第295號上訴人　臺北市政府工務局水利工程處代　表　人　施建旭訴訟代理人　黃旭田　律師被上訴人　金昌隆工業股份有限公司（原名：昌隆瀝青拌合廠股份有限公司）代　表　人　曾憲漳訴訟代理人　羅凱正　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年1月10日臺北高等行政法院101年度訴字第864號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣被上訴人參與上訴人（原為臺北市政府工務局養護工程處）所辦理「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等五項（北區）」採購案（下稱系爭採購案）之投標，該採購案係於民國95年3月7日決標，因被上訴人未得標，故其所繳納之押標金新臺幣（下同）125萬元已於當日發還。迨至100年間，上訴人以被上訴人之實際負責人即訴外人湯憲金因執行職務，有政府採購法第87條第4項規定以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，乃於100年12月7日以北市工水工字第10061613000號函（下稱原處分），略以依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第13點第3項第8款規定，認定被上訴人有影響採購公正之違反法令行為，通知被上訴人繳回已發還之押標金共計125萬元等語。被上訴人不服，提出異議，經上訴人以100年12月29日北市工水工字第10063911500號函復異議處理結果維持原處分。被上訴人仍不服，提出申訴，遭審議判斷駁回後，提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第864號判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（下稱原判決），上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張略以：㈠、政府採購法第31條第2項所列各款事由，均屬廠商於招標程序中，應遵守政府採購法相關規定之行政法上義務，故追繳保證金係以廠商違反政府採購法第31條第2項各款行政法上義務為前提，其性質係對違反行政義務廠商所為之沒入裁罰，應屬違反行政法上義務之裁罰性不利處分，依行政罰法第27條第1項規定，行政罰裁處權經3年期間而消滅。系爭採購案於95年3月7日決標，裁罰權時效應於98年3月7日完成，上訴人遲至100年12月7日始作成原處分，已罹於時效，顯不合法。㈡、依本院相關判決意旨，因違反政府採購法第31條第2項第8款，經機關課以追繳押標金處分，性質屬「管制性不利處分」，應有行政程序法第131條第1項之適用。是以，本件應有5年請求權時效之適用。行政機關追繳押標金之請求權5年消滅時效，應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日起算」，不以請求權人知悉其權利存在為必要。系爭採購案於95年3月7日決標時，因被上訴人未得標，押標金已於當日發還，是上訴人追繳押標金請求權之5年消滅時效應自95年3月7日起算，其遲至100年12月7日始為追繳押標金處分，顯已罹於時效。被上訴人是否涉犯政府採購法第87條之罪，臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）早於95年6月6日以95年度偵字第6676號、第8646號起訴書（下稱95年度起訴書）時，即載明被上訴人為「陪標廠商」、其「受分配之金額」為70萬元，亦有系爭工程圍標、受分配廠商、受分配金額、受分配地點等詳細記載，顯見上訴人客觀上已得行使權利，因此，上訴人追繳押標金請求權縱自95年6月6日起訴起算，其遲至100年12月7日始作出追繳押標金處分，仍已罹於公法上請求權之5年時效。實際上，上訴人於95年3月間，經檢調機關大幅搜索及媒體報導，或95年6月間，上訴人所屬高達20餘名公務員遭到起訴，上訴人收受起訴書，即已知悉被上訴人涉犯政府採購法第87條之行為，上訴人遲至100年12月7日始作出追繳押標金之處分，已罹於5年時效。㈢、本院100年度判字第1071號判決及100年度裁字第129號裁定指出自「收受刑事判決書」時起算時效，係因該等案件中機關係於收受刑事判決書後始知悉廠商涉有違反法令行為。惟本件上訴人於95年6月12 日即取得前開起訴書，尚宣示全力配合檢方偵辦調查，自不能比附援引。95年度起訴書已將被上訴人公司實際負責人湯憲金列為被告，起訴書內容亦將系爭工程涉及圍標予以詳列，故上訴人辯稱前開起訴書僅針對「瀆職」起訴且針對被上訴人部分係「另案偵辦」云云，顯然有誤。㈣、上訴人並非政府採購法第9條第1項及第31條第2項第8款所規定之「主管機關」，自無依據同法第31條第2項第8款認定被上訴人究否有影響採購公正之違反法令行為權限。尚且，行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日(89)工企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）及94年3月16日工程企字第09400076560號函（下稱工程會94年3月16日函），逾越政府採購法第31條第2項第8款之規定，違反法律保留及授權明確性原則，原處分予以援用顯有違誤。㈤、被上訴人廠商及負責人均非臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）96年度訴字第1624號及95年度囑訴字第2號刑事判決之被告，亦未判決有罪，基於無罪推定原則，上訴人認被上訴人有政府採購法第31條第2項第8款「違反法令行為」，認事用法顯有違誤。訴外人湯憲金並非被上訴人之實際負責人，縱令湯憲金於刑事案件中陳述被上訴人有參與協議圍標，僅為湯憲金之自白，該判決並無調查其餘補強證據以認定被上訴人之犯罪事實，不應以湯憲金之自白遽認被上訴人參與協議圍標。且上訴人辦理系爭採購案，計有5家廠商參與投標，競標激烈，不可能有圍標情事，足證被上訴人並無政府採購法第87條第4項之圍標行為等語，求為判決撤銷申訴審議判斷書、異議決定及原處分。三、上訴人則以：㈠、依法務部函釋及本院相關裁判意旨，追繳押標金之行為有行政程序法第131條之適用，惟請求權時效應依個案情形判定，自請求權可得行使時起算；且公法上請求權時效之起算點應自權利人「知悉」時起算。上訴人自96年10月29日收受臺北地檢署移送併辦意旨書（96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號，下稱96年度移送併辦意旨書）後，始查知被上訴人之實際負責人湯憲金所涉犯政府採購法第87條之罪，業已偵查終結並追加起訴，是應以96年10月29日作為5年時效之起算日，並未逾5年時效。㈡、廠商故意以圍標等違法行為影響決標時，於現行實務運作，上訴人根本無從事前或事中知悉，倘依被上訴人主張於「押標金發還日」起算，豈非係要求上訴人於開標時立即知悉廠商之犯罪行為；況上訴人若於開標時即知悉被上訴人有圍標行為，應依政府採購法第50條不予開標；於開標後發現者，即應不決標，根本無從發生追繳押標金之情形，足認於發還押標金日起算時效，顯與設立押標金制度之目的未合。本件於檢察官尚未針對被上訴人圍標行為偵查終結予以起訴，法院尚未審理前，上訴人自無從認定被上訴人有影響採購公正之違反法令行為。㈢、95年度起訴書係針對「瀆職」案件起訴，並非針對「政府採購法」起訴。且偵查或起訴時尚無法認定被上訴人有圍標行為，上訴人又不具司法調查權，豈能早於檢察官得知被上訴人有「影響採購公正之違反法令行為」之事實，而將其押標金沒入。本院相關判決意旨以「可合理期待權利人為請求之時」起算行政法上請求權之消滅時效。95年度起訴書第13頁記載「以上均另案偵辦」文字，可知檢察官對於相關犯罪情形尚未偵查終結、犯罪事實尚不明確，而上訴人當時僅有95年度起訴書可憑且其內容載有「另案偵辦」，自會認為犯罪事實尚未明確，無法作出追繳押標金處分。故上訴人係於96年10月29日收受96年度移送併辦意旨書，詳列工程名稱、圍標金額、底價、標比(標價/底)、得標廠商、圍標廠商及開標日期，始得知悉被上訴人涉犯政府採購法第87條之罪業已偵查終結並追加起訴，進而為追繳押標金之處分。又新聞稿內容與上訴人95年第14次考績委員會會議紀錄，皆以95年度起訴書內容為主，該時點自無法合理期待上訴人於當時即應作成追繳押標金之處分。㈣、依工程會89年1月19日函及94年3月16日函意旨可知，廠商或人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即該當政府採購法第31條第2項第8款之情形。且上開函釋係屬主管機關就政府採購法第31條第2項第8款所為之通案解釋，並無違法之處，與法律保留及授權明確性原則亦無違，自得援引作為判斷之基準。㈤、湯憲金係被上訴人之實際負責人，並涉犯有政府採購法第87條第4項之罪，已為相關刑事判決認定，故上訴人依前開刑事判決所查明之犯罪事實為基礎，作成追繳押標金之處分，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。四、原審將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，係以：㈠、政府採購法之立法目的，在確保採購品質，著重訂約公平性及確實依約履行，刑事制裁可非難性與行政管制之行政制裁本無法相提併論；且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束；政府採購法第31條第2項第8款，亦未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。追繳押標金處分屬管制性不利處分，乃行政主體為公法上財產請求權之行使，應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定。行政程序法第131條第1項時效究應自何時起算，並未有規定，應類推適用民法第128條「消滅時效，自請求權可行使時起算。」，是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算。惟追繳押標金，不屬於行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」，自無該法第27條關於裁處權時效之適用。從而原處分應有行政程序法第131條規定5年時效期間之適用。㈡、由95年度起訴書所載內容，及上訴人於95年3、4月間，3 次遭檢察官實施搜索、勘驗及採樣暨傳訊（羈押）相關涉案人等，及其上級主管機關（包括臺北市政府及所屬工務局）在該2案偵查階段之回應及處理（包括95年4月14日下午及95年4月15日2度召開記者會、95年4月15日發布新聞稿、在市政會議上報告、內部緊急召開考績會懲處涉案人員等），足徵上訴人在上開案件起訴其所屬員工喻銘鋒、黃駿秀等25人涉犯貪污治罪條例等情，已有相當程度之認知甚明。是以，本件上訴人得行使追繳系爭押標金之請求權，應自其在95年4月間已然知悉其所辦理之系爭採購案之投標有涉及政府採購法第87條規定之違章情事時起算，即堪以認定。至於臺北地檢署96年度偵字第1323、17087、18688號追加起訴書（下稱96年度追加起訴書）就系爭圍標事實部分等為詳細記載一節，因仍不脫95年度起訴書起訴之範疇，充其量僅係就關於圍標部分等細節進一步偵辦而已，尚無礙於系爭採購案之投標涉有違反政府採購法第87條基礎事實之認定，並不能為有利於上訴人之證明。㈢、綜上，系爭採購案係於95年3月7日決標，當時因被上訴人未得標，故其所繳納之押標金已於當日發還，是上訴人追繳系爭押標金請求權5年消滅時效，即自其在95年4月間，已然知悉其所辦理之系爭採購案之投標有涉及政府採購法第87條規定之違章情事時起算，迄至100 年4月間，已罹時效；退步言，縱以95年6月6日95年度起訴書為準，計至100年6月止，上訴人請求被上訴人返還系爭押標金之請求權亦已罹於時效。上訴人遲至100年12月7日始作成原處分，顯已逾公法上5年請求權時效期間而消滅，於法未合等語，為其判斷之基礎。五、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠、按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則，否則判決即屬違背法令。又按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。追繳押標金係屬公法上請求權，自應有行政程序法第131條第1項、第2項規定之適用。經查，上訴人所屬員工喻銘鋒、黃駿秀等25人所涉違反貪污治罪條例犯行與被上訴人當時實際負責人湯憲金所涉政府採購法第87條規定之犯行，所犯法條不同，構成要件互異，基於偵查不公開原則，檢察官於偵查中不能對外公開案情及相關事證，能否因涉案員工喻銘鋒等人在押，辦理請假，上訴人已對相關員工調職，處長羅俊昇配合調查，檢察官發動3次搜索規模龐大，造成轟動，即推論「上訴人不容諉為不知，豈有渾然不知之理」，而謂上訴人於95年4月間，已知悉系爭採購案因涉及貪污、瀆職等情事，致生投標違法，有涉及政府採購法第87條規定之違章情事，非無再事斟酌之餘地。次查，95年度起訴書雖已就湯憲金涉犯政府採購法第87條第4項之犯行加以起訴，惟於起訴書中犯罪事實欄「有關各廠商圍標部分」部分係載明「……92年間，湯憲金、羅金泉、羅金都（一亨營造有限公司、惠邦實業股份有限公司實際負責人），蔡萬興（興成營造有限公司負責人、幸太瀝青負責人）、袁耕民（合豐實業股份有限公司負責人）、陳義正（已死亡，建道瀝青有限公司負責人）、恆揚公司張清逸、聖功公司、偉雍公司、路盛公司、弼盛公司、欣道公司及忠建公司等實際負責人（以上均另案偵辦）等即基於共同犯罪之概括犯意，相互同意日後投標工程時，如有意得標者，應先繳納以工程總噸數計算、每噸50元至100元不等之圍標金，先取其中一定比例平均分配與其他不參與投標之瀝青廠商，如果有參與陪標者，再多分配5萬元許之陪標金，而共同意圖影響決標價格，以協議方式，相互不為投標或不為價格之競爭，其相互不參與投標或不為價格競爭之標案及參與陪標之廠商，詳如附表一所示。」等情（見原審卷第131－132頁），並未載明湯憲金係被上訴人之實際負責人，則湯憲金是否以被上訴人之實際負責人身分，涉犯政府採購法第87條第4項之罪嫌，即有未明。且95年度起訴書另載明「以上均另案偵辦」（見起訴書第13頁），足認該案尚未偵查終結，起訴後仍會有後續之偵查行動。迨96年度移送併辦意旨書始於犯罪事實欄載明「湯憲金係建誠瀝青股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○段○○○○○號，下稱建誠瀝青）、昌隆瀝青股份有限公司（設臺北縣三峽鎮○○路○○○○號，下稱昌隆瀝青，即被上訴人）、國泰營造股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○號2樓之4，下稱國泰公司）、上泰營造股份有限公司（設臺北市○○區○○路○段○○○○○號10樓之1，下稱上泰公司）、冠得營造工程有限公司（設基隆市○ ○區○○○路112巷110弄20之4號8樓，下稱冠得公司）之實際負責人……另至94年起，因前開以桃園為界，南區、北區之圍標範圍已定，且得標廠商尚須支付臺北市議員許富男權利金，致利潤減少，羅金泉、湯憲金2人，在臺北縣板橋市 ○○路海釣船餐廳，遂與張清逸、遠耕民、李勝華、陳牧富等北區瀝青業者，於如附表四之標案，約定不為價格之競爭者，並支付如附表四所示之金額（以上潘隆雄、張清逸、李勝華、陳牧富等4人及建誠、三峽瀝青、興成、冠君、惠邦、忠建公司均追加起訴，和煌公司另案偵辦）」等情（見原審卷第54-55 頁），而認湯憲金所涉罪嫌與95年度起訴書所涉罪嫌具有連續犯之關係，屬於裁判上一罪，移送臺北地院併辦。經比對95年度起訴書及96年度移送併辦意旨書結果，95年度起訴書僅於附表一㈡95年度購料招標圍標廠商及金額分配表載明開標日期、工程名稱、得標廠商及陪標廠商（見原審卷第136 頁），就系爭採購案之圍標動機、地點、金額、底價及標比，均未記載，於犯罪事實欄亦未記載湯憲金係何公司之實際負責人，96年度移送併辦意旨書就系爭採購案之圍標動機、地點、金額、底價及標比（標價/底）等圍標情節（見原審卷第54-59頁），湯憲金係被上訴人等公司之實際負責人均有記載，後者顯較前者詳盡。綜上分析，檢察官於96年9月27日始就湯憲金係被上訴人之實際負責人，涉犯政府採購法第87條第4項罪嫌部分，偵查終結，並追加起訴參與系爭採購案圍標之廠商三峽瀝青、建誠瀝青及惠邦公司（見原審卷第59頁）。故上訴人主張迄96年10月29日接獲臺北地檢署檢送96年度移送併辦意旨書，依上載犯罪事實，始知悉被上訴人有影響採購公正之違反法令行為，尚非無據。本件上訴人於系爭採購案開標後發還押標金予被上訴人時，仍不知悉被上訴人有政府採購法第87條第4項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與其他廠商協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點第3項第8款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對被上訴人行使公法上追繳押標金請求權。惟本件上訴人發還押標金後，是否迄96年10月29日因接獲臺北地檢署檢送96年度移送併辦意旨書，始知悉被上訴人有影響採購公正之違反法令行為，即影響上訴人可得行使追繳請求權時間之起算點，原判決未予調查並予敘明，而以檢察官已發布新聞稿，上訴人暨其上級機關已予處理、回應，本件案情重大、牽涉範圍廣泛，身為系爭採購案之上訴人，斷無全然不知悉此事之可能等推測之詞，認上訴人追繳押標金之請求權時效已消滅，自有應予調查之證據未予調查之違法；且此部分關係請求權時效是否完成之認定，亦即影響本案判決之結果，自應予以查明。上訴人指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由。㈡、次按「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第189條定有明文，而「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。……」復經本院著有44年判字第48號、59年判字第410號判例可循。可知，行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。而檢察官起訴書所認定之犯罪事實，自更無從拘束行政法院。雖行政法院得斟酌刑事法院或檢察官調查之證據而為事實之認定，但依行政訴訟法第189條規定，應將依前開證據並斟酌全辯論意旨之得心證理由，記明於判決。是僅以刑事判決或檢察官起訴書為證據，逕以刑事判決或起訴書所認定之事實採為行政訴訟判決之事實，即與上述規定及本院判例有違，且屬判決不備理由。經查：本件原判決因認由95年度起訴書所載內容，上訴人在95年3、4月間，3次遭檢察官實施搜索、勘驗及採樣暨傳訊、羈押相關涉案人員等，及其上級主管機關（包括臺北市政府及所屬工務局）在該2 案偵查階段之回應及處理（包括95年4月14日下午及95年4月15日2度召開記者會、95年4月15日發布新聞稿、在市政會議上報告、內部緊急召開考績會懲處涉案人員等），足徵，上訴人在95年4月間已然知悉系爭採購案之投標有涉及政府採購法第87條規定之違章情事；退步言，縱以95年6月12日95 年度起訴書為準，計至100年6月止，上訴人請求返還系爭押標金之請求權亦已罹於時效。惟原判決就被上訴人當時之實際負責人湯憲金涉有政府採購法第87條規定之罪，被上訴人該當同法第31條第2項第8款規定之違章事實，完全未敘明所憑證據及得心證之理由。足見，原判決係以檢察官起訴書為證據，並逕以起訴書認定之事實採為原判決之事實，則依上述規定與說明，其判決即有不適用法規及理由不備之違法。上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由，爰將原判決廢棄發回原審法院重為調查審理後，另為適法之判決，以期適法。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鄭忠仁法官　江幸垠法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　16　　日書記官　王　史　民

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