最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第357號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第357號

上訴人

南亞塑膠工業股份有限公司

代表人

吳欽仁

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

楊代華 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

張訓嘉 律師

　林佳儀　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國102年1月10日臺北高等行政法院101年度訴字第1299號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國100年11月18日檢附土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）申請出口退費書件，向被上訴人申請退還100年7月至9月部分已繳納之整治費。經被上訴人委託中興工程顧問股份有限公司初審，及基富聯合會計師事務所複審，據以101年1月12日環署土字第1010003073E號函（下稱原處分）核定退費金額為新臺幣（下同）22,734元。上訴人不服，以土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱收費辦法）實施近10年，雖歷經2次修正，仍維持產品及進口物質均能平等申請出口退費之原則，惟100年3月7日修正收費辦法第9條規定，僅以產製或運輸過程有污染風險，油品國內產製及出口量大增，出口退費比例大幅增加為由，取消產品出口退費，違法課予產製者雙重負擔，無視輸入業者進口物質進口過程亦有洩漏污染風險，獨厚進口業者，違反平等原則；又變更產品出口退費之重大事由，無任何科學根據佐證，隨意剝奪產製者申請產出口退費，且整治費收費辦法牴觸環境基本法，涉違反比例原則、行政自我約束原則、明確性原則及法律保留原則，被上訴人應自100年7月1日起維持100年6月30日以前已實施核予產製者產品出口退費，及退還已繳費額95％，並溯自環境基本法實施生效91年12月13日起停止徵收整治費以維權益云云，提起訴願，遭經駁回，提起行政訴訟，經原審法院以101年度訴字第1299號判決（下稱原審判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）收費辦法對於並未造成環境污染之業者課徵整治費，違反環境基本法「污染者付費」之明文規定，有違法律優越原則。（二）被上訴人主張整治費之性質屬於特別公課，並非採上訴人所稱之污染者付費，顯然違反環境基本法第4條、第28條、司法院釋字第426號解釋意旨及課徵特別公課之法理基礎，故本件被上訴人單獨取消產製業者出口退費制度之作法，自屬違反法律保留原則。（三）收費辦法將「國內產製物質出口退費制度」取消，卻允許輸入相同物質之業者可於出口後申請退費，明顯違背憲法之平等原則。（四）被上訴人若因台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）及台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化公司）2家公司之退費金額過高而欲調整出口退費制度，亦應針對該2家公司為之，但其卻將與石油煉製無關之其他業者之出口退費制度一律取消，此種方式亦顯然違反比例原則、平等原則及不當聯結禁止原則。（五）被上訴人單獨取消產製業者出口退費制度之違法性，不因其另行調降整治費徵收費率而可獲得治癒，且被上訴人於調降費率時亦加徵其他收費項目，上訴人實際上亦未因此而獲得合理之補償等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：（一）原處分係依據土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第28條規定以及收費辦法第9條規定，核准上訴人出口退費22,734元，故原處分乃於法有據。（二）收費辦法規定修正刪除針對原物料輸入後再製後出口之型態予以排除適用出口退費之立法目的，應係上訴人解釋法規之謬誤，核無上訴人所述「產品」與「進口物質」出口退費不平等之違誤。（三）收費辦法第1條規定，該辦法之訂定係授權自土污法第28條第2項規定，尚難謂其欠缺法律授權而有違反憲法規定之法律保留原則；又主管機關基於法律授權，針對國內產製與進口物質二者不同之污染物訂定不同之收費或退費機制，係依二者在性質上對國內土壤及地下水污染之程度不同所為之合理差別計算，並無手段目的之不當聯結；且上訴人顯有以污染者負擔整治作業之原則混淆實務個案所面臨之因果關係爭議，以及主管機關針對於重大污染案件採取預防性之應變必要措施所支出之費用成本等等，將被上訴人不同意其出口退費一事解釋為手段目的間欠缺比例性而有違比例原則，實不足採。（四）環境基本法規定所確立之「污染者付費原則」亦為土污法所肯認，惟此與土壤及地下水污染整治基金之成立目的與收費原則仍屬有間，上訴人刻意予以混淆之解釋方式，亦不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）進口業者輸入化學物質過剩再行出口，其污染僅存在於外顯之運輸過程，因運輸過程難於隱藏，若有污染通常會及時察覺，其進口化學物質「有污染但未被發覺」之「風險」很低，不應與「國內產製化學物質」適用相同之退費規則，收費辦法第9條因而僅允許「進口化學物質之業者」可於出口後申請退費，自未違反平等原則。（二）又公告物質之「污染者付費」，不應只限於「已察覺且已確知之污染者」付費，雖然出口時尚未被察覺有污染，但既有「污染黑數」及「不知污染者為何人」之危險，解釋上應由「有可能成為污染黑數者付費」，方才符合土污法或環境基本法「污染者付費」之實質精神，收費辦法第9條因而不允許「國內產製化學物質之業者」於出口後申請退費，自難謂違反「污染者付費」原則、法律保留原則。（三）修正前之收費辦法允許國內產製之化學物質於出口時退費，係因過去僅追究「已察覺且已確定污染者」之責任，疏忽了公告物質內在污染「短時間內極難察覺，亦難確定污染者為何人」之特徵，故本次修正後之收費辦法第9條對公告物質原則上不再允許出口時退費，只例外允許「進口之化學物質」於出口時退費，尚與土污法授權之目的相符。（四）修正後之收費辦法第9條乃採化學物質均不可退回整治費用之原則，僅因國外進口化學物質之業者將剩餘化學物質出口時，其污染具有外顯性，不會成為污染黑數，亦不會不知道污染者為何人，該化學物質出口時，可確定進口業者污染風險已經消失，因而例外允許退回整治費用，該修正後之收費辦法第9條規範目的顯在於「環境保護」，而非為降低中油公司及台塑石化公司之退費金額（多收整治費），自未違反不當連結禁止原則、明確性原則、比例原則。（五）被上訴人依土污法之授權自可原則上取消出口退費制度及徵收原本所無之收費項目，上訴人對於過去因出口退費而少支付之整治費，尚不能存有何信賴而要求補償，被上訴人難謂違反比例原則或信賴保護原則等語，為其論據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原審判決並無違誤，茲就上訴理由再行補充論斷如下：(一)按環境基本法第4條第2項明文規定：「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。」足見污染者負責原則，不僅應對其所造成之環境「危害」負責，更應就其所造成之環境「風險」負責，所負責之範圍係已擴大至對環境造成風險者，而非僅限於實際發生之污染危害。是以中央主管機關依土污法第28條規定所公告之物質，對環境具有高度危險性，該污染物質已發生之污染風險，不只包括已查覺且已確知污染者之污染，更包括已查覺但無法確知污染者為何人、已發生污染但未被查覺之污染黑數。國內產製之化學物質，於產製過程中，業者是否將有害物質任意棄置，一時難以察覺，且有些內在污染根本無從依現有之科技予以溯源，而無法確知污染者，如僅憑環保主管機關監測、管制、查核確有相當程度之困難，自難謂國內產製之化學物質出口時，即肯定已無污染之風險，被上訴人依土污法第28條第1項規定之授權，依物質種類、收費費率及行業別會商有關機關後，訂定應徵收之整治費，即係鑑於各該「公告物質」之特殊污染代價，與「非公告物質」之污染不同，於無法查得確切污染者時，不能逕由全民負擔污染整治費用，而集體負擔原則是共同負擔原則與污染者負責原則的折衷，故一方面既是污染者負責，另一方面亦是共同負擔，亦即環境污染的成本及費用是由共同的污染者來負擔。此種不由個別污染者，而由集體類型相同之污染者負擔的原則，可以達成免除社會成本的效果，仍符合污染者付費之原則。整治費之性質，即是基於「集體負擔原則」下所生之考量，由被上訴人對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金，以作為政府執行土壤及地下水污染整治及預防之財務基礎。上訴意旨徒執前詞，主張原審判決對污染者付費原則為不當擴大解釋，已違反環境基本法之明文規定，更有違國家得向人民收取特別公課之法理基礎云云，尚非可採。(二)依大法官釋字第426號解釋意旨及特別公課之學理，可知特別公課之特徵乃係以「金錢給付義務與負擔理由之間須存在法律上的關聯」為要件，其性質雖與稅捐有異，為徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。綜觀土污法及依據該法第28條所授權訂定之收費辦法，無論就徵收目的、對象、用途及法律授權均不違上述原則，所謂「法律上的關聯」與德國聯邦憲法法院所指出之義務人與特別公課所追求之目的間，顯然存在更緊密之關係，是自符合課徵特別公課之基礎。上訴人徒執前詞主張：收費辦法第9條牴觸環境保護基本法、土壤及地下水污染整治法之規定，亦有悖於法律保留原則、比例原則、平等原則，不當連結禁止原則云云，實嫌無據。(三)再依被上訴人主張：出口退費機制之設計目的係針對輸入者所設，採事後申請制度，其課徵目的主要係針對進口之公告物質輸入國內後，未經任何產製或使用過程，以物質原相再行出口到國外，此多數發生在進口物質過剩再行輸出之情況，因此類物質於國內並無實質產製或使用過程，唯一可能造成污染之情況只剩下運輸行為，然而運輸行為多半顯露於外，倘於運輸過程中發生污染，幾乎都會是明顯易見的社會公安事故，諸如運載載具翻覆或洩露等，發現並調查該污染並無困難。而若此類物質直到再行出口為止，均未被發現於國內造成污染情事，則可認定其並未造成任何污染，對此未產生污染且幾可確定將來亦無潛在污染風險之物質，給予適度之退費，並非全然無據。而針對國內產製者則完全不可等同視之，蓋隨環保意識之高漲、環保概念之普及及環保科技的進步，率皆認定特定物質產製過程本身，乃係對環境最大的威脅與風險所在，尤其是土壤及地下水污染常係長期累積所致，於短時間難以查覺，然其污染之結果卻更為嚴重、整治難度及成本更高、危害人體及環境之程度更甚，此由國內目前已發現之重大土壤及地下水污染個案均在在證明此一情形。而99年2月3日修正前土污法第22條授權被上訴人訂定收費辦法時，原條文僅規定「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、管理及運用辦法，由行政院定之。……第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」。至土污法於99年修正後，現行第28條亦僅有若干修正，將原條文「化學」物質2字刪除，蓋其認污染土壤及地下水之物質應不以化學物質為限，而無論是修正前或修正後之土污法，均未授權被上訴人亦得訂定整治費之出口退費機制。而被上訴人在90年代依土污法授權訂定該收費辦法時，之所有例外訂有出口退費之機制，原係針對前述輸入物質未經產製或使用而原相輸出之特例給予退費優惠，然因當時考量石化業者之陳情及相關產業之國際競爭力，方暫予國內產製品輸出者相同之待遇，否則豈有對待兩風險性質完全不同之過程相同退費比例之理？然而原收費辦法第9條有關產製者與輸入者皆可享有出口退費之機制，陸續遭監察院及立法院要求檢討改善，故被上訴人於100年3月7日修正收費辦法，將對環境造成較高度風險之產製過程排除適用於出口退費機制之外，以符立法者授權意旨、環境基本法之要求及憲法「不等者不等之」之平等原則等情，經核並非無據。上訴人產製之產品已輸出境外，並無助於解消其於產製過程中對環境已然產生之高度風險，又產製過程均發生於產製者廠區內，產製者對於廠區有事實上之管領力，外人難以窺知其污染現況，則上訴人主張原審判決認國內產製物質不可申請退費之理由在於產製過程可能會對環境造成污染，已違背土污法及收費辦法之明文規定，而有適用法規之違法及判決不備理由之違誤云云，同屬無據。(四)末查，所謂免徵比例，依收費辦法第2條第4款規定，係指「指應徵收土壤之地下水污染整治費化學物質，其直接產製原料已繳納土壤及地下水污染整治費費額與其應繳納土壤及地下水污染整治費費額比率之百分比」；其目的在於將產製過程中部分已繳納過整治費之原料，經產製者事先申請一定免徵比例而無須重複繳費。係為避免重複課徵所設之制度，上開出口退費機制與免徵比例像兩種截然不同之機制，兩者無論就課徵之時點、課徵對象和課徵目的均有所不同，原不可混為一談。上訴人所產製之「乙二醇」（EG）及「鄰笨二甲酸二（乙基己基）酯」（DEHP）兩種產品，倘如上訴人所言，其於產製過程中所使用之其他物質並不會對於環境造成污染，則其產製品本身即不應課徵整治費。然而，即便是在免徵比例計算下，就其產製品本身仍應課徵整治費，並無法完全免徵，此即在於考量產製過程中對環境所造成之污染。上訴人稱其所產製之「乙二醇」及「鄰笨二甲酸二酯」兩種產品產製過程中所使用之化學物原料「乙烯」、「丙烯」及「二甲笨」已課徵過整治費，依收費辦法第5條第1項免徵比例之規定，上訴人得就其產製物「乙二醇」及「鄰笨二甲酸二酯」申請免徵比例，此即係考量其產製物於國內使用之風險，為收費辦法允許業者可申請核定免徵比例之由來云云，顯係刻意混淆「出口退費機制」及「免徵比例」兩項制度，其主張實無可採。(五)本件上訴人申請100年7月至9月已繳納整治費之177筆出口退費2,496,072元，被上訴人僅就其中2筆之「乙二醇」，認定係於修正後收費辦法施行日（100年7月1日）前之100年1月7日所產製，應適用於舊收費辦法規定，爰同意核定出口退費金額為22,734元，其餘則依修正後收費辦法否准之，乃原審本於職權調查審認之事實，進而認原處分及訴願決定均於法無違，乃駁回上訴人於原審之訴，並於原審判決詳述其得心證之理由，復對於上訴人之主張何以不足採取，分別予指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，且與本件應適用之法規並無違背，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異