臺北高等行政法院判決

103年1月2日辯論終結

原告

裕鐵企業股份有限公司

代表人

林高煌（董事長）

訴訟代理人

江雍正律師

訴訟代理人

陳鈺歆律師

訴訟代理人

林小燕律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）

訴訟代理人

陳育廷

張訓嘉律師

　高函岑律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國102 年6 月20日院臺訴字第1020138150號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告為金屬表面處理業者，屬土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第3 條第1 項所明定土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）之徵收對象，向被告申報其岡山二廠民國100 年第3 季（7 月至9 月）、第4 季（10月至12月）整治費分別為新臺幣（下同）5,579 元及4,085 元，經被告以100 年8 月29日環署土字第1000074785A 號公告及環署土字第1000074785C 號公告委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）審查後，該公司分別以100 年12月7 日環一字第1000045335號及101 年3 月30日環一字第1010011653號函核定原告申報之上開金額無誤。嗣中興公司於審查原告岡山二廠申報101 年4 月至6 月整治費時，認原告自100 年第3 季起，即應申報廢酸洗液產量，乃分別於101 年6 月15日以環一字第1010022648號函核定其100 年第3 季（7-9 月）、第4 季（10-12 月）及101 年第1 季（1-3 月）整治費應為850,471 元，尚須補繳837,653 元，並於101 年10月1 日以環一字第1010037619號函核定其101 年第2 季（4-6 月）整治費為165,874 元（計算至101 年6 月7 日），尚須補繳162,207 元，針對廢酸洗液部分，合計原告尚需補繳整治費999,860 元。其間，中興公司於101 年5 月8 日以電子郵件通知原告得就廢酸洗液申請免徵整治費，原告隨即於101 年5 月9 日向被告土壤及地下水污染整治基金管理會申請其岡山二廠及三廠製程所產生之廢酸洗液，免申報繳納整治費，經被告101 年6 月8 日環署土字第1010045905號函（下稱101 年6 月8 日函）復同意即日起停止徵收其廢酸洗液整治費，惟核定日前仍請依規定申報及繳費。

㈡嗣原告以101 年10月16日裕鐵（101 ）字第0020號函中興公司，以其符合廢酸洗液免徵資格，惟中興公司於說明會時並未告知其權益及如何申請，其申報前再三諮詢中興公司並依教導辦理，卻以當時審核資料取得不易，故先以業者申報資料審查，此錯誤非原告造成，不應由原告負責等語。被告於101 年11月12日以環署土字第1010102922號函（下稱原處分）復原告，略以依整治費收費辦法第3 條第1 項所明定應徵收整治費之各行業別，非經被告核准免徵整治費前，應依同辦法第2 條第7 款規定申報整治費，經核准免徵整治費後始得免繳整治費，惟核定日前仍應依法申報繳費，100 年第3季至101 年第2 季（結算至101 年6 月7 日）共須補繳整治費999,860 元等語。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠原告岡山二廠及岡山三廠所產出之廢酸洗液，處理方式為廠內再利用，非屬廢棄物，自不得徵收整治費，被告以是否經其核准而區分整治費之繳納與否，係增加法律所無之限制，顯違反法律保留原則：

1.整治費收費辦法係依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第28條第2 項所訂定之授權命令，僅得就整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法作技術性及細節性之規定，不得與母法牴觸。依土污法第28條第1 項及第2條第4 、5 款之規定，可知整治費係針對土壤及地下水因物質、生物或能量之介入，可能造成土壤及地下水有品質變更之虞者，所課徵之公課，倘無物質介入土壤及地下水，即非土污法第28條第1 項規定應課徵整治費之範圍。被告主張依整治費收費辦法針對原告未排放至土壤及地下水之廢酸洗液課徵整治費之部分，顯已牴觸母法第28條第1項之規定而無效。

2.被告雖主張整治費課徵對象不限於已對環境造成污染，對有造成污染風險之虞者，皆屬整治費徵收對象，原告製程產出之廢酸洗液已對環境造成污染風險，確屬整治費應徵收對象云云。惟依被告101 年6 月8 日函載：「製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸洗液項目為主要原料，非屬廢棄物…」等語，可證被告亦肯認作為廠內再利用之廢酸洗液，非屬土污法第28條第1 項所規定公告物質中之廢棄物，並無污染環境之風險，且是否有污染環境之風險，亦非因被告是否核准而有任何改變，故此種作為再利用之廢酸洗液，自始即非針對介入土壤及地下水之物質而徵收之整治費範圍。被告一方面主張原告所產出作為再利用之廢酸洗液有污染環境之風險，應課徵整治費，另一方面又認為此種有污染環境風險之廢酸洗液可完全免徵整治費，顯自相矛盾。

3.有關被告所主張事業廢棄物採廠內再利用者，須經核准始得免徵整治費，核准前仍須繳納整治費之規定，被告從未公告，被告雖主張於100 年6 月10日其舉辦之污染整治費徵收作業宣導說明會中說明：「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程為一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費」，惟被告所舉辦之前揭說明會，並非得視為行政規則之公告，且該說明並未明載須經被告核定後，始得免徵整治費，依該說明之文義，亦得解釋為業者提出資料說明後，可溯及至廢棄物產出時免繳納整治費。故被告主張於原告申請核准免徵廢酸洗液之整治費前，仍應繳納整治費，核准後始得免徵整治費，顯無任何法律及行政規則上之依據。

4.原告之廢棄物清理計畫書「四、事業廢棄物之清理方式」第14項已明載所產出之廢酸洗液，係以管線、溝渠廠內輸送，為廠內再利用，且廢棄物清理計畫書「三、原物料及產品資料」第26項明載廢酸洗液為主要原料，足證原告所產出之廢酸洗液並非屬應繳納整治費之廢棄物，訴願決定未審酌原告廢棄物清理計畫書之全部意旨，逕認原告所產出之廢酸洗液屬廢棄物應繳納整治費，顯與被告101 年6月8 日同意原告停繳廢酸洗液整治費之函文互有矛盾。

㈡原告因信賴被告所委託之中興公司於100 年12月7 日及101年3 月30日所作整治費申報審查無誤之處分，而未再向被告申請停徵廢酸洗液之整治費，依行政程序法第117 條之規定，被告不得再以原處分撤銷上開授益處分：

1.原告於100 年10月申報同年7-9 月之整治費前，曾向中興公司詢問應如何辦理免徵廢酸洗液整治費，經中興公司指導將該項廢酸洗液數量填報為0 即可，原告以此方式完成100 年7-9 月及10-12 月之整治費申報後，中興公司分別以100 年12月7 日環一字第1000045335號函及101 年3 月30日環一字第1010011653號函，通知原告申報100 年7-9月及10-12 月整治費之審理結果無誤。足證被告已分別於100 年12月7 日及101 年3 月30日認定原告整治費之申報無誤，作出同意原告免繳納廢酸洗液整治費之授益處分，原告因信賴上開處分，而未再向被告申請停徵廢酸洗液整治費，原告亦無行政程序法第119 條所列各款信賴不值得保護之情形，且無論被告是否核准停徵原告產出廢酸洗液之整治費，原告所產出之廢酸洗液均係作為原料使用，依土污法之規定，毋須徵收整治費，被告撤銷上開授益處分命原告補繳廢酸洗液之整治費，並無維護任何公益可言，原告之信賴利益既顯然大於撤銷所欲維護之公益，依行政程序法第117 條之規定，被告自不得撤銷100 年12月7 日及101 年3 月30日同意原告免繳納廢酸洗液整治費之授益處分。

2.被告依土污法第28條第2 項規定，委託中興公司行使其審理查核整治費徵收之職權，性質屬公權力行為之行政委託，中興公司為受委託行使公權力之人，已為兩造所不爭執。依被告公告於其事業廢棄物申報及管理資訊系統網站（下稱事廢網）上整治費審理流程所示，整治費之審核係經申報案件初審、初審結果複審、初步核定結果、計畫主任複審、資料庫QA/QC （必要時須經現場查核、進一步佐證資料核對）等步驟均無誤後，方寄發審理通知，此與證人羅○證稱：「依據系爭作業辦法第2 條規定，中興公司是有責任要查核的，要跟環保署廢管處的資料核對」、「也要核對環保署廢管處的資料，於45日的審查期限內做出最後的審查結果」等語相符，可證中興公司係對原告所申報之整治費進行實質審核，並比對其他佐證資料後，方作出100 年12月7 日及101 年3 月30日對外發生申報審查通過法律效果之行政處分，該行政處分送達原告後，已使原告產生廢酸洗液不須另申請核准即得免申報之信賴基礎，自不得任意撤銷。

3.又中興公司審核整治費之申報，並非完全依原告所申報之資料而作成，尚須比對其他佐證資料並進行層層審查，故本件並無行政程序法第119 條第2 款所規定因原告「對重要事項提供不正確資料，致使行政機關依該資料而作成行政處分」之信賴不值得保護事由，被告自無法撤銷中興公司所作成之100 年12月7 日及101 年3 月30日整治費審查無誤之行政處分。被告主張中興公司僅就原告申報之資料初步查驗，嗣仍得依職權調查，並依行政程序法第117 條及第119 條撤銷先前違法之行政處分，顯與被告公告於其網站上整治費審理流程及羅○證詞不符。

4.依整治費收費辦法第4 條第2 項「前項申報，經中央主管機關審查，其結算不足者，應於次季補足其差額」之規定，即使原告之申報有誤，亦應於次季通知原告更正申報方式補繳，惟中興公司之所以遲至101 年5 月8 日方發現原告100 年7 月至12月份申報之整治費有誤，以電子郵件通知原告未申報廢酸洗液之整治費，係因被告廢管處未能按時提供中興公司事業廢棄物處理之資料供中興公司比對審查，此有證人羅○證稱：「就中興公司有瑕疵部分，是指100 年7 月1 日開始申報整治費後，因原告認為有回收制度，所以可以免申報，故而有兩季沒有申報，而當時中興公司也沒有拿到環保署廢管處的相關資料，所以沒有發現原告公司漏報廢酸洗液的部分」、「（若於100 年7 月當季就發現原告就廢酸洗液漏報，而告知原告應先申請免徵之事，是否就不會發生原告遭到補繳通知之事？）本來中興公司要審查系爭整治費申報事宜的廠商僅有700 餘家，後來增加到3 千7 百多家，業務量突然大增，很多資料來的比較晚…」等語可稽。足認原告申報整治費，並未提供任何不正確資料，且中興公司之所以未能確實審核原告申報資料，係因被告遲延提供資料所造成，與原告無涉，原告信任中興公司於100 年12月7 日及101 年3 月30日所為之審查結果，而未再向被告申請免徵廢酸洗液整治費，依行政程序法第117 條第2 款之規定，被告自不得撤銷中興公司於100 年12月7 日及101 年3 月30日所為整治費申報審查無誤之處分。

㈢按被告審核原告所產出之廢酸洗液是否應繳納整治費，係以原告之事業廢棄物清理計畫書為依據，此有被告101 年6 月8 日函文及證人羅○證稱：「於書面審查時，就廠商提出的資料，應該就可判斷是否有回收而可免徵」、「（若只看廢棄物清理計畫書的話，即可判斷是否可免徵整治費嗎？）是的」等語可稽。又原告之事業別為金屬製品製造業，屬廢棄物清理法第31條第1 項第1 款應檢具廢棄物清理計畫書予主管機關核准之事業。原告之廢棄物清理計畫書既已於100 年以前公告於被告事廢網上，被告毋庸經原告申請，即得於100 年7 月間以公告於網站上之原告廢棄物清理計畫書審核原告所產出之廢酸洗液是否應繳納整治費，被告捨此不為，竟要求原告需提出申請，檢附已公告於被告事廢網上之公開資料，遲至101 年6 月8 日方同意原告停徵廢酸洗液之整治費，其遲延審核之一年時間並非可歸責於原告，自不得再要求原告補繳100 年7 月至101 年6 月之廢酸洗液整治費。

㈣被告雖以稅捐行政為例，認自動報繳稅捐的第一次核定，並未經實質事實調查，尚不足作為人民信賴基礎，中興公司得先以原告申報之內容計算，嗣取得主管機關資料比對後，仍得將先前核准之行政處分撤銷云云。惟稅捐係由全國納稅義務人每年申報一次，並由稅捐機關自行審核，而整治費則由特定徵收對象之企業按季申報，由被告委託之民間公司審核，本質上二者就申報之量、審查機關可動用之資源而言，即有明顯不同，被告就整治費的審核所擁有之人力及須審查之案件量，明顯優於稅捐機關，故被告以稅捐機關就第一次之核定，係未經實質事實調查為由，主張整治費的審查亦可比照辦理，顯屬無據。

㈤被告雖以最高行政法院99年度判字第692 號判決，主張為提倡廢棄物再利用之精神，給予提出再利用相關證明廠商，經被告認定後得免徵之獎勵措施，此非屬原告法律上之權利云云。惟該判決係針對就已繳納之整治費，如有整治費收費辦法規定投資於預防土壤及地下水污染設備之事由，得請求退還部分已繳納之整治費案例，因土污法並無可申請退還部分已繳納整治費之規定，而認定該退費機制非法律賦予人民之權利。惟本件原告所產出之廢酸洗液作為再利用，之所以可以完全免繳納作為再利用廢酸洗液之整治費，係因作為再利用之廢酸洗液，並非公告物質中之廢棄物，自始並非整治費應徵收之範圍，原告並非就已繳納之整治費請求退還部分整治費，此與上開最高行政法院判決事實基礎顯不相同。且被告亦從未如上開最高行政法院案例所示，於整治費收費辦法明文原告可提出廢酸洗液再利用之證明，於何時應循如何之手續申請退費之規定，如何認被告確實有此獎勵措施之存在？本件事實與上開判決既不相同，自難逕引上開判決，認原告依法無請求權。

㈥原告產出之廢酸洗液作為再利用，本非屬公告物質中之廢棄物，縱認如被告主張應得其核准後，方得免徵此部分之整治費，惟本件卻因被告從未將此事項按行政規則發布程序公告，及因被告之行政疏失（通知原告100 年7 月至12月整治費申報審查無誤）導致原告誤信廢酸洗液之免徵毋須另向被告申請核准，使原告本得透過申請而免繳納廢酸洗液之整治費，因未能即時申請核准而須繳納，此係可歸責於被告所造成，被告將因其行政疏失所造成之不利益，轉由原告承擔，顯違反行政程序法第8 條誠信原則。

㈦聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

㈠原告依整治費收費辦法第2 條第7 款、第3 條第1 項及第4條之規定本應據實申報廢棄物產出量並依法繳納整治費，惟原告卻未誠實申報100 年第3 季及第4 季廢棄物產出量，被告自得依法命原告補繳整治費：

1.原告為金屬表面處理業者，依100 年3 月7 日修正整治費收費辦法第3 條所訂之附表二，核屬整治費收費辦法第2條第1 項之繳費人，本應自100 年第3 季起按時申報其廢棄物產出總量並繳納整治費。原告岡山二廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第18項、岡山三廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第5 項明確載有廢酸洗液之產出，且廢酸洗液係廢棄物後續採廠內再利用處理，性質仍屬廢棄物，其產生量自應計入事廢網所申報廢棄物產出量總和中，並依前開規定誠實申報。

2.然原告於100 年7 月至9 月、100 年10月至12月卻未據實申報廢酸洗液產量，以致被告無法得知廢棄物產出量並據以核課整治費，被告於101 年第2 季始知上情，並即作成原處分命原告依整治費收費辦法第4 條第2 項補繳整治費999,860 元。原告依整治費收費辦法本有誠實申報並繳納整治費之義務，被告依法命其補繳，與法自無不合。

㈡被告允相關事業提出說明，經證明廢棄物屬再利用並經核准後予以免徵，並非對於人民自由或權利之限制，與法律保留原則並無違背：

1.按法律保留原則係人民用以對抗行政權之憲法機制，如未涉及限制或剝奪人民自由權利之事項，因不影響人民權利或對於基本權之影響極為輕微，此部分則非屬法律保留之範圍，行政權自得本其職權作成行政處分或訂定相關程序，而不受法律保留原則之拘束。

2.原告依整治費收費辦法第2 條第7 款、第3 條第1 項及第4 條本有依法誠實申報當季廢棄物產出量並繳納整治費之義務，行政實務上為鼓勵繳費人妥善有效再利用所產出之事業廢棄物，整治費收費辦法對於廢棄物雖未設有得予申請免徵之規定，仍允許事業廢棄物採場內再利用者，可由繳費人提出資料說明以證明其製程一貫性，若能證明所產生之事業廢棄物確實直接回到製程作為原料，該部分並經被告核准，得免徵整治費。惟此係被告本於土污法第1 條立法意旨，於實務上為鼓勵事業就廢棄物進行再利用，允人民得予免徵整治費之優惠措施，非在限制人民自由權利，相反地，毋寧減輕人民繳納整治費之負擔。依前揭司法院解釋意旨，此部分自非屬法律保留之範圍，亦未增加法律所無之限制，被告本得依其職權訂定相關程序而為之。

3.原告依整治費收費辦法本有依法陳報及繳納整治費之義務，惟行政實務上雖允人民得提供資料以證明廢棄物係為再利用並證明其製程之一貫性，然此並非涉及限制人民權利義務之事項，本無需以法律明文規定，而與法律保留原則尚無違背。是被告本得依其職權訂定核准免徵相關程序，原告主張能否免徵尚需經被告核准與法律保留原則有違云云，殊屬無據。

4.整治費之課徵與免徵係屬二事，整治費之課徵屬對人民自由權利之限制，當有法律保留原則之適用，被告亦本於土污法第28條第2 項之授權，訂定整治費收費辦法；惟整治費之免徵係於人民有繳納整治費義務下，行政機關為鼓勵繳費人妥善利用廢棄物，於經核准後得免除其繳納整治費之義務，並非對於人民自由權利之限制，相反地，對於義務人毋寧更為優惠，除原告外，目前已有6 家業者受惠，無不以公文提出申請，經被告個案認定後允以免徵。被告允負有繳納整治費義務之相關事業提出相關資料說明，經證明廢棄物屬再利用並經核准後則予以免徵，並非對於人民自由或權利之限制，縱未以法律明文規定，亦與法律保留原則並無違背。

5.廢酸洗液屬土污法第28條徵收整治費之公告物質，被告為提倡廢棄物再利用之環保概念及精神，因此給予得提出再利用相關證明之廠商，經被告認定後得免徵之獎勵措施，惟此非屬原告法律上之權利，故原告依法並無請求權向被告主張免徵，是以原處分依法並無違誤：

⑴按「整治費之徵收，攸關土壤及地下水污染之預防及整治、土地及地下水資源永續利用之確保、生活環境之改善、國民健康之增進（整治法第1 條參照）等公共利益，上訴人依法負有繳納之義務；再，整治法並無『繳費義務人如新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程者，得申請退還部分已繳納之整治費』之規定，亦不能由法理推論出上訴人有此一權利，是上述申請退費之機制，並非『法律』所賦予人民之權利；其請求權之基礎反而係主管機關被上訴人基於整治法第22條第3 項之授權，於訂定收費辦法時，為鼓勵業者加強其危險發生後之清除污染及賠償能力，投保相關責任保險所規定之鼓勵措施。主管機關為整體基金之運用、管理，自容許有較大之制度形成空間。」最高行政法院99年度判字第692 號判決意旨參照。

⑵土污法並無任何應徵收整治費之公告物質得以再利用免徵之規定，亦無由法理推論繳納義務人有此權利，是本件廢棄物再利用得免徵整治費之機制，並非法律所賦予繳納義務人之權利，而為主管機關基於鼓勵廢棄物再利用之環保目的，給予繳納義務人之獎勵措施，屬政策性措施，此為主管機關之行政權限。

⑶從而，本件原告主張被告以是否經其核准而區分整治費之繳納與否，係增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云，顯有論理上之謬誤，蓋依法原告本應有繳納整治費之義務，而法律上並無賦予原告得免徵之權利，然被告係基於其行政權限訂定之獎勵措施，要求原告應向被告提出相關資料說明，屬執行該措施之細節性、作業性事項，法律本無賦予原告得免徵之權利，被告又如何得增加法所無之限制，侵害原告之權利？原告顯誤認其於法律上有請求免徵之權利，進而認為被告就其權利有所限制，故原告之主張實不足採。

㈢被告依土污法第28條授權訂定之整治費收費辦法第13條規定委託中興公司，性質屬行政程序法第16條第2 項受託行使公權力：

1.依被告100 年8 月29日環署土字第1000074785號函及環署土字第1000074785C 號公告，被告100 年委託中興公司辦理整治費收支審理等相關事宜，依土污法施行細則第4 條第1 項第5 款、整治費收費辦法第13條第2 項及行政程序法第16條第2 項辦理。是故，依上開函文及公告可知，被告就整治費徵收相關事宜委託中興公司辦理，屬行政法之受託行使公權力關係。

2.被告與中興公司間雖係委託行使公權力之關係，然整治費是否得免徵之認定仍屬被告之權限，並未就此公權力委託予中興公司，中興公司100 年12月7 日環一字第1000045335號、101 年3 月30日環一字第1010011653號及101 年10月1 日環一字第1010037619號函僅為針對原告所申報的內容為計算並無違誤之觀念通知，未具任何法效性，而非屬行政處分︰

⑴按官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，最高行政法院62年裁字第41號判例要旨可資參照。是以，如行政機關所為者僅為單純事實或理由之說明，並未就人民之請求有所准駁，更未就人民權利義務產生任何規制效果，則該通知之性質非屬行政處分，僅為單純向人民說明事實之觀念通知。

⑵次按「中央主管機關依第四條至第十一條辦理相關申報審查、核定、現場查核及通知等業務時，得視實際需要，委託專業機構辦理。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」整治費收費辦法第13條第2 項及行政程序法第16條第1 項定有明文。依上開規定可知，土污法整治費徵收之業務，機關僅得就整治費收費辦法之第4 條至第11條之業務委託專業機構辦理。

⑶本件被告與中興公司之委託事項，業已於上開100 年8月29日之函文及公告中明載，循整治費收費辦法第13條第2 項之規定，是故被告僅就該辦法第4 條至第11條之業務權限委託予中興公司，並未就是否符合廢棄物再利用之認定權限委託予中興公司，顯見中興公司於100 年12月7日 及101 年3 月30日之函文，僅為針對原告所申報的內容為計算並無違誤之觀念通知，未具任何法效性，而非屬行政處分。

⑷又中興公司100 年12月7 日及101 年3 月30日分別發函通知原告100 年7 月至9 月、100 年10月至12月申報整治費之金額計算無誤，惟中興公司僅在就原告申報之廢酸洗液量與徵收費率後，核算整治費之金額計算過程是否有錯誤，並未徹查全部相關資料（當時因廢管處之電腦資料系統建置中，亦無從提供全部相關資訊），亦即並非就100 年7 月至9 月、100 年10月至12月原告最終應繳納整治費之數額為實質認定，更未有任何核准原告得免申報、免繳其所產出廢酸洗液部分之整治費之意思（況且，中興公司並無審查原告是否得免徵整治費之權）。是以，該二函文僅係在通知原告100 年7 月至9 月、100 年10月至12月申報整治費計算金額並無錯誤之事實，而其性質為觀念通知。

⑸中興公司於101 年10月1 日發函並通知原告尚需補繳整治費999,860 元，亦僅就中興公司現有資料通知原告核算應補繳之整治費數額，並未就原告有應繳納之整治費為終局確定之核定。從而，該函亦僅在通知原告經初步核算應補繳之數額，容許原告陳述疑義，並未對於原告權利義務產生任何實質上規制效果，該函僅為單純事實上之敘述，而屬觀念通知。此觀該函說明欄第3 項謂「依據現有資料核算」，第4 項謂「若有疑義，請於文到10日內提出」，第5 項謂「在行政程序法第131 條規定之5 年請求權時效內，如另發現有應課徵土壤及地下水污染整治費之事實而未繳費者，仍應依法補辦申報繳納」等語自明。

⑹被告雖委託中興公司辦理整治費收費辦法第4 條至第11條之事宜，然不當然表示中興公司依此對外所為之任何意思皆屬行政處分，中興公司所發函文之性質仍須回歸行政程序法第92條規定中關於行政處分之要件判斷。上揭3 函文僅在通知原告申報計算金額經初步核算結果並無錯誤，且容許原告陳述疑義，並無任何實質法效意思，核屬觀念通知並無疑義。

3.退而言之，縱認中興公司上揭3 函之性質屬行政處分，然整治費得否免徵之認定仍屬被告之權限，原告主張中興公司有審查內容是否屬實的權限，因此其作成之認定申報無誤係屬免繳廢酸洗液整治費之授益處分云云，殊有誤會：

⑴縱上開函文之性質認屬行政處分，惟按行政程序法第36條及第117 條規定，行政機關本應有職權調查義務，且違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。按整治費收費辦法於100 年7 月1 日始施行，又廢棄物整治費徵收，尚需他行政機關之協助，是故於制度甫施行時，主管機關間相關資料傳遞連繫仍待完整建置，是以中興公司於100 年第3 季及第4 季整治費申報，僅得先以義務人所申報之內容為計算，然於嗣後自廢棄物主管機關取得資料後，仍有依職權調查之義務，是故仍得將上開函文之違法行政處分撤銷，另以正確之證據資料作成正確合法之行政處分。此種實務作法不僅於土污費之徵收如此，在稅捐徵收之實務亦莫不如此辦理。

⑵本件係因原告於100 年第3 、4 季及101 年第1 季整治費申報時，將廢酸洗液數量填載為0 ，中興公司係依據其申報內容所作成之行政處分，屬原告對重要事項提供不正確資料所致，是以原告自無信賴保護原則之適用。

⑶況依法繳費人應於機關規定之期限，自行向機關指定之金融機構代收專戶繳納整治費，倘結算不足則負有補繳義務，此有整治費收費辦法第4 條可稽。是以，本件原告依法負有誠實申報之義務，原告辯稱係因當時以電話詢問中興公司人員，經其指導原告將該項廢酸洗液數量填報為0 即可，惟原告就此事實僅空言主張，且自承無法確定中興公司何人告知，故被告就此事實否認之。

⑷假使上開事實為真，且本件免徵整治費認定屬中興公司之受託事項，仍須該指導原告之中興公司人員為中興公司之有代表權人，始得認屬中興公司之意思表示，蓋依行政程序法第2 條第3 項之規定，受託行使公權力之團體，於委託範圍內視為行政機關。蓋被告所委託者為中興公司，既屬法人團體，則其意思表示作成仍需由有代表權人為之方可，亦始可認屬被告所為之意思表示。

⑸退步言之，縱原告主張上開事實使其產生信賴，惟「行政公部門之特定作為是否可以據為一個『信賴基礎』，不是一件容易判斷的問題，抽象言之，要在宏觀的角度下，由法制之整體規劃來決定（例如在稅捐大量行政特徵下，自動報繳稅捐的第一次核定，本質上即不可能是一個的信賴基礎，因為稅捐稽徵機關的第一次核定本身，即沒有經過實質的事實調查）。另外『信賴基礎』本身也不是『有無』之問題，而是『程度有多少』的『邊際』問題，例如公務員之口頭說明，其權威性當然不如機關正式發文表達之見解，此時二者之信賴基礎強弱程度即有不同。…本案中上訴人主張之『信賴基礎』是二位公務員之口頭陳述，姑不論其真實性如何，即使假設為真正，其信賴基礎『強度』仍然不足。」最高行政法院95年度裁字第2577號裁定意旨參照。

⑹是以，被告既已公開舉辦相關說明會，亦於說明資料中清楚表示「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程為一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。」，而原告亦派員參與，被告就本件免徵整治費之相關事宜已對外作成表示，原告本應循被告此一說明辦理申報。

㈣被告於整治費收費辦法100 年7 月1 日施行前即已於全國各地辦理多場說明會，原告亦於100 年6 月10日派員出席，被告於說明會中清楚說明「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程為一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費」可知，業者本應自行檢視實際生產流程後，提出相關資料說明其所產生之廢棄物始得免申報整治費，此等核准行政處分本屬須當事人協力之行政處分。原告於參與說明會時即知悉此規定卻疏未提出相關資料申請，自不容原告事後推諉卸責主張不負繳納之責。況且，自說明會資料文義，亦無法得出於業者提出資料說明後，可溯及至廢棄物產出時免繳納整治費之結論，是原告主張其不負繳納之責云云，並無所據。

㈤整治費徵收之對象包含所有製造及輸入公告物質之人，即便業者所製造或輸入之公告物質未直接排放至土壤及地下水，惟其製造或輸入此等物質已對環境造成風險，自應屬整治費徵收對象，此觀諸土污法第28條規定之意旨自明︰

1.按土污法第28條第1 項及第2 項規定，整治費之徵收對象，係基於「集體負擔原則」下所生之考量，只要屬製造及輸入公告物質之人而對於環境造成危害或有造成環境污染之風險，則有義務繳納整治費，以作為政府執行土壤及地下水污染整治及預防之財務基礎。被告並基於土污法第28條第2 項之授權訂定整治費收費辦法，明定應徵收整治費之行業別、物質種類、收費費率等，作為課徵整治費之標準，以為土壤及地下水污染整治基金之財源。

2.整治費之徵收目的在於作為政府預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，以落實土污法立法目的中之預防及整治土壤及地下水污染，含有環境法中之集體負擔原則，以及風險分擔概念，有最高行政法院102 年度判字第357 號判決意旨可參。

3.本件原告為金屬表面處理業者，於製程中產生之廢酸洗液屬整治費收費辦法下之廢棄物，而屬課徵整治費之對象。雖原告主張廢酸洗液係作為再利用之用，並未排放至土壤及地下水，非土污法第28條第1 項規定應課徵之範圍云云，惟揆諸前揭說明可知，土污法整治費之課徵對象，本不限於已對環境造成污染者，凡對於有造成環境污染風險之虞之業者，皆屬整治費徵收之對象。縱如原告所述其未直接將廢酸洗液直接排放至土壤及地下水，惟其產出本身即已對環境造成風險，自土污法及整治費徵收之目的觀之，自屬整治費課徵之對象，應據實申報並繳納整治費。是以，整治費收費辦法係本於土污法第28條第2 項所揭示之意旨而將廢棄物納入徵收範圍，原告主張整治費收費辦法牴觸土污法第28條第1 項云云，洵屬無據。

4.本件原告製程所產出之廢酸洗液本屬廢棄物而依規定應於事業廢棄物清理計畫書中申報每月產出量。況且，原告所產出之廢酸洗液如未妥善處理逕流至水體或土壤中時，將造成土壤及地下水之嚴重污染，而台南二仁溪之污染主要即為業者未妥善處理廢酸洗液導致氯化亞鐵污染，廢酸洗液對於環境之潛在危害至為灼然。是以，原告於製程中所產出之廢酸洗液對於環境有相當高之風險，本屬整治費之課徵範圍，自應依誠實申報及繳納整治費。原告一再主張其所產出之廢酸洗液非屬廢棄物，並無污染環境之風險云云，自屬無據。

㈥原告雖提出102 年8 月20日中興公司與原告談話錄音光碟及譯文，惟自錄音檔中無法確知實際談話對象、錄音是否有經兩造之同意、談話者是否有權代表中興公司發言、談話是否出於自由意志等，且有多處錄音模糊不清，故而，該錄音光碟及譯文並無法證明其原告未提供任何不正確資料、被告遲延提供資料等情。是以，原告主張被告不得依行政程序法第117 條第2 款之規定撤銷中興公司100 年12月7 日及101 年3 月30日之處分云云，亦屬無據。

㈦整治費之課徵係以廢棄物產生量乘以課徵費率作為整治費計算之依據，惟關於廢棄物產生量屬相關事業內部作業事項，本屬責任業者之支配範圍，自當由相關事業誠實申報廢棄物產出量，藉以正確核算應繳納整治費之數額。惟若主管機關於事後發現事業有申報不實時，當可再命繳納義務人補繳漏未申報部分之整治費，始能符合整治費徵收之目的，更能避免事業不誠實申報之僥倖心態。是以，被告於事後查得原告漏未申報廢酸洗液數量，自得再命被告補繳整治費。

㈧聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、如事實概要欄所載之事實，有被告100 年8 月29日環署土字第1000074785A 號公告及環署土字第1000074785C 號公告（本院卷第107 頁）、101 年6 月8 日環署土字第1010045905號函（本院卷第23頁）、原處分（本院卷第13、14頁）、原告岡山二廠、岡山三廠事業廢棄物清理計畫書（本院卷第51至60頁）、101 年10月16日裕鐵（101 ）字第0020號函（原處分卷第7 至9 頁）、中興公司100 年12月7 日環一字第1000045335號函（本院卷第29至32頁）、101 年3 月30日環一字第1010011653號函（本院卷第33至36頁）、101 年5 月8日電子郵件（訴願卷）、101 年6 月15日環一字第1010022648號函（訴願卷）、101 年9 月28日環一字第1010036574號函（原處分卷第11至17頁）、101 年10月1 日環一字第1010037619號函（本院卷第37至39頁）在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。是本件之爭點則在被告以原告經被告核准免徵整治費前，仍應申報繳納整治費，而以原處分命被告補繳100 年第3 季至101 年第2 季整治費999,860 元，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按99年2 月3 日修正公布施行之土污法第2 條第4 、5 款規定：「四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第28條第1 項及第2 項規定：「（第1 項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」依上開99年2 月3 日土污法修正總說明所載，有關徵收整治費部分之修正，係因整治費自91年起徵收，已逾9 年，經審視國內諸多不明污染場址多為過去廢棄物非法棄置造成，故修法將廢棄物納入徵收，選定廢棄物產生量大且同時為該法第8 條、第9 條管制對象等行業別先行徵收，並依廢棄物處理風險程度訂定不同收費費率，包括有害事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）、有害事業廢棄物（採再利用者）、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）、一般事業廢棄物（採再利用者）及再生資源。其雖以廢棄物作為整治費徵收之標的，並依廢棄物之產生量及輸入量計算整治費，然依土污法第28條第1 項之規定，徵收整治費成立整治基金既以整治土壤、地下水污染為目的，並非單純僅因廢棄物之產生及輸入即應徵收整治費，仍以可能造成土壤、地下水污染之風險為界線，如廢棄物之產生及輸入並無造成土壤、地下水污染風險之虞，自非整治費徵收之對象。

㈡被告依上開土污法第28條第2 項之授權，於100 年3 月7 日修正發布之整治費收費辦法第2 條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、繳費人：指中央主管機關公告應徵收土壤及地下水污染整治費物質之製造者及輸入者。…七、物質產生量：生產報表中所記載當季物質製造量之總和，若該物質徵收類別非為廢棄物且不適用免徵比例者，當其製造之原料已於當季繳納整治費，該物質之產生量得減扣其原料已繳納整治費之重量，其減扣量以該物質之產生量為上限。若該物質徵收類別為廢棄物，產生量需與該繳費人當季於事業廢棄物管制資訊網所申報廢棄物產出量總和相同。」第3 條第1 項規定：「依本法第28條第1 項應徵收土壤及地下水污染整治費之物質種類、收費費率及行業別，由中央主管機關會商有關機關後訂定如附表一及附表二。」第4 條規定：「（第1項）繳費人應於每年一月、四月、七月及十月之月底前，自行向中央主管機關指定金融機構代收專戶繳納前季整治費，並依中央主管機關規定之格式，填具土壤及地下水污染整治費申報書後，檢具繳費證明，連同物質產生量統計報表或物質進口報單，向中央主管機關辦理申報。（第2 項）前項申報，經中央主管機關審查，其結算不足者，應於次季補足其差額；溢繳者，充作其後應繳納費額之一部分。」第14條規定：「本辦法自中華民國100 年7 月1 日施行。」

㈢依整治費收費辦法第3 條附表2 應徵收整治費之廢棄物徵收費率及行業別表規定，物質徵收種類及收費費率，第1 列為：再生資源8 元／公噸、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）17元／公噸、一般事業廢棄物（採再利用者）8元／公噸、有害事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）165 元／公噸、有害事業廢棄物（採再利用者）83元／公噸；行業別名稱：金屬表面處理業等12類。第2 列為：固化物17元／公噸；行業別名稱：廢棄物處理業。於上開附表中，僅列載應徵收整治費之廢棄物，並未進一步說明無須申報整治費之廢棄物類型。然參見被告召開開徵前說明會所提出之「100 年7 月1 日起整治費徵收廢棄物相關說明」所載，不需申報整治費之廢棄物類型，包括：⑴依環署廢字第0940024891A 號公告，免於事廢網申報品目。⑵事業產生之廢（污）水：a.【D-1505】廢（污）水pH值小於6.0 ；b.【D-1506】廢（污）水pH值介於6.0-9.0 ；c.【D-1507】廢（污）水pH值大於9.0 ；以管線、溝渠輸送至廠外者無需至整治費申報及查詢系統申報，而以桶裝、槽車或其他非管線、溝渠方式者需申報繳費。⑶進口鋼胚不需繳納整治費（環署土字第1000042491號函）。⑷廢酸以管線跨廠輸送進行再利用不需繳納整治費（環署土字第1000044968號函）。⑸其他是否應申報案例，其中於廢棄物處理流向為「再利用」者，區分為「交其他機構再利用（含子廠）」及「廠（場）內再利用」，後者就是否應申報繳費，區分為「○」及「」兩類，關於「」類即無需申報繳費者，案例說明為：「某公司一廠及二廠相鄰，於一廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回製程並將廢酸冶煉成高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，無需於事廢網申報。二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠再利用，故廢酸登載為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢酸直接回製程作為原料，此部分之廢棄物免申報繳費。」另有註1 載稱：「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。」有上開說明會資料及簽到單在卷可稽（本院卷第50頁、第61至69頁），足認事業廢棄物採廠（場）內再利用者，如其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之物質本質上即非屬整治費收費辦法第3 條附表2 所列應徵收整治費之廢棄物，依首揭土污法第28條第1 項規範意旨，在定義上即非屬公告應徵收整治費之物質，自始無庸申報及繳納整治費。

㈣經查：

1.本件原告為金屬表面處理業者，屬整治費收費辦法第3 條附表2 應徵收整治費之行業別；亦為金屬製品製造業，屬廢棄物清理法第31條第1 項第1 款應檢具廢棄物清理計畫書予主管機關核准之事業。依原告岡山二廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第18項、岡山三廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第5 項之記載，均有廢酸洗液之產出，其貯存方式為地上貯槽，貯存地點為廠內，貯存設施密閉，清除方式為以管線、溝渠廠內輸送，再利用管理方式為廠內再利用，有原告於被告事廢網申報之事業廢棄物清理計畫書在卷可稽（本院卷第51至60頁）。原告主張其產出之廢酸洗液業於廠內再利用，並非廢棄物，其於100 年10月申報同年7-9 月之整治費前，曾向中興公司詢問應如何辦理免徵廢酸洗液整治費，經中興公司指導將該項廢酸洗液數量填報為0 即可等情，固為被告所否認，惟查，原告產出之廢酸洗液係以管線、溝渠廠內輸送，並於廠內再利用，業如前述，即符合被告於開徵前說明會提出之「100 年7 月1 日起整治費徵收廢棄物相關說明」（本院卷第50頁、第61至69頁）所載「廢酸以管線跨廠輸送進行再利用不需繳納整治費（環署土字第1000044968號函）」及「某公司一廠及二廠相鄰，於一廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回製程並將廢酸冶煉成高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，無需於事廢網申報。二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠再利用，故廢酸登載為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢酸直接回製程作為原料，此部分之廢棄物免申報繳費。」無須申報及繳納整治費之情形。嗣經中興公司於101 年5 月8 日以電子郵件通知原告得向被告申請免徵整治費，原告隨於101 年5 月9 日提出申請，並經被告101 年6 月8 日函復原告，其同意即日起停止徵收原告岡山二、三廠廢酸洗液之整治費，說明欄第2 項謂：「依據貴公司（即原告）岡山二廠及岡山三廠事業廢棄物清理計畫書，製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸洗液項目為主要原料，非屬廢棄物，依土壤及地下水污染整治費收費辦法立法意旨，廢棄物自行處理回廠內製程再利用部分得免申報及繳納整治費……」等語，有被告101 年6 月8 日函（本院卷第23頁）、中興公司101 年5 月8 日電子郵件（訴願卷）及101 年9 月28日環一字第1010036574號函（原處分卷第11至17頁）在卷可稽。足認原告產出之廢酸洗液，以管線、溝渠於廠內輸送，業作為廠內再利用，本質上係原料，非屬土污法第28條第1 項所規定公告物質中之廢棄物，並無污染環境風險之虞，因而被告以101 年6 月8 日函復原告，亦確認上開事實，因而同意免徵整治費。應認原告之主張，尚非無據。

2.被告主張整治費課徵對象不限於已對環境造成污染，對有造成污染風險之虞者，皆屬整治費徵收對象，原告製程產出之廢酸洗液已對環境造成污染風險，確屬整治費應徵收對象，原告應向被告申請免徵整治費，經核准後始得免徵，在被告同意免徵前仍應繳納云云。惟查，遍查土污法及整治費收費辦法相關規定，均無被告得准予免報及免徵整治費之條文，質之被告有關其101 年6 月8 日函准予免報免徵之法律依據，其亦僅稱係依整治費收費辦法之立法意旨，且不違反法律保留原則云云，實則，若認凡是廢酸洗液一經製造產生即具污染風險，不限於已對環境造成污染者，均應徵收整治費，豈有由被告另行核准已產生之廢酸洗液得免報免繳整治費之空間？自土污法第28條第1 項徵收整治費之目的以觀，原即非以廢棄物之產生即應徵收整治費，仍以可能造成土壤、地下水污染之風險為界線，其基於「集體負擔原則」，借用廢棄物之產出量為整治費徵收之計算基準，對於無污染風險之虞者，在定義上自應從「應徵收整治費之廢棄物」中剔除，本質上即無須申報及徵收整治費，均如前述，並非由被告以行政處分所形成之規制效力。故被告101 年6 月8 日函同意原告產出之廢酸洗液免報免徵整治費，僅係被告亦確認其非屬「應徵收整治費之廢棄物」之事實，該事實於被告作成101 年6 月8日函前後，並無改變，是被告主張須經其核准後始得免徵整治費，原告仍應補繳其101 年6 月8 日函同意前之整治費云云，並非可採。

六、從而，原處分命原告補繳整治費999,860 元，於法有違，訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳