最高行政法院(含改制前行政法院) - 102年度判字第483號（管理費） - 2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第483號上訴人　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師邱基峻　律師洪濬詠　律師被上訴人　國城建設股份有限公司代　表　人　蔡麗環訴訟代理人　湯金全　律師湯東穎　律師林嘉柏　律師上列當事人間管理費事件，上訴人對於中華民國101年11月15日高雄高等行政法院101年度訴更一字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人係從事「工業廠房開發租售業、特定專業區開發業」等業務之公司，並於高雄軟體科技園區（下稱高軟園區）內設有營業處所，經上訴人核認其為該區內營業設有營運場所之廠商，乃依加工出口區設置管理條例（下稱管理條例）第21條及行為時加工出口區管理費規費及服務費收費標準（下稱收費標準）第2條之1規定，核定其民國97年11月至98年8月之管理費為新臺幣（下同）3,231,121元，並以98年9 月4日經加新字第09801030070號函（下稱上訴人98年9月4日函）檢送管理費繳款聯單及相關法令條文計算式各1份，請被上訴人於98年9月25日前依限繳納；嗣被上訴人僅於98年9月25日繳納48,060元，上訴人遂以98年10月2日經加新字第09801035770號函（下稱上訴人98年10月2日函），核認被上訴人有未依前揭規定繳納管理費情事，爰依管理條例第25條規定處罰鍰6,000元。上訴人另依管理條例第21條及收費標準第2條之1等規定，核定被上訴人98年9月及10月之管理費各為246,984元及243,165元（此部分經被上訴人另以高雄高等行政法院99年度訴字第570號案提出救濟），分別於98年 10月及11月間檢送管理費繳款聯單，限期命被上訴人繳納（繳款期限分別為98年10月20日及同年11月20日），因被上訴人僅分別於98年10月20日及同年11月20日各繳納4,005元，上訴人遂以98年12月4日經加新字第09801044560號函（下稱上訴人98年12月4日函），核認被上訴人2次皆未依規定繳納管理費，爰依管理條例第25條規定各處罰鍰6,000元，共計12,000元之處分。被上訴人不服上訴人98年9月4日函、98年10月2日函、98年12月4日函，分別提起訴願，均遭駁回，遂合併提起本件行政訴訟，經原審99年度訴字第147號判決駁回後，復提起上訴，經本院以100年度判字第2220號判決廢棄原判決並發回原審更為審理，嗣經原審判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張略以：㈠無論自文義解釋、體系解釋抑或歷史解釋，行為時收費標準（亦即97年10月22日修正之收費標準，下稱行為時收費標準）第2條之1所稱「建築物樓地板面積」，當指高軟園區內事業之營業或聯絡處所樓地板面積，又該條之增訂係基於高軟園區之性質，而以科技軟體事業為規範對象，然對被上訴人之不動產開發及租售業而言，無論位處一般加工出口區或高軟園區，所從事之交易均為不動產商品而無差異，復觀100年1月26日修正之收費標準（下稱100年1月26日收費標準）第3條修法理由，足認高軟園區內營運場所與待銷售不動產商品之性質不同，不應做相同處理，於課徵管理費計算建築物樓地板面積時，應排除不動產商品之樓地板面積；況除高軟園區內經核准投資興建租售建築物之公民營事業外，其餘園區內廠商僅有營運場所，並無待銷售不動產商品，更足說明原收費標準第2條之1規定係指建築物樓地板面積，而不及待售不動產商品之樓地板面積，足徵97年增訂該規定時，立法者並未慮及園區內不動產開發及租售業有別於一般區內廠商之性質。㈡本件上訴人所徵收之管理費，性質屬於公法上之特別公課，依司法院釋字第426 號及第593號解釋意旨，特別公課之徵收應遵守法律保留原則，是高軟園區內事業之管理費計算，當按行為時收費標準第2條之1規定，指營業事業之營運場所建築物樓地板面積，詎上訴人逕以被上訴人園區內「所有建築物之樓地板總面積」為徵收計算標準，致將非屬營運場所建築物之樓地板面積，亦納入管理費之計算，增加法令所無之限制，有違法律保留原則；況被上訴人所投資興建、未銷售之廠房及停車場，性質屬「銷售產品」，該等建物既無營運行為，即難謂利用園區服務而受益，上訴人將之納入管理費計算，揆諸司法院釋字第515號解釋意旨，有違特別公課所依據之使用者付費原則。㈢鑑於高軟園區內之廠商性質有別於一般園區，於97年10月22日增訂收費標準第2條之1，然被上訴人係從事投資興建租售建築物之事業，本質顯與高軟園區內所設定之軟體廠商不同，蓋投資興建租售建築物之事業，在園區內擁有大量投資興建之建築物，於該商品未銷售或出租前，均處於無人利用之狀態，其讓售對象以在區內營業之事業為限，且非經上訴人審核同意進駐，無從作為其他用途，該等建築物未有租售所得前，亦難謂有何利用高軟園區資源而獲益情形，若遽將該事業之營運場所建築物總面積加計商品建築物總面積而據此計收管理費，勢必造成過重負擔。詎上訴人無視被上訴人未銷售不動產商品與其他園區廠商之區內營運場所之實質差異，就行為時收費標準第2條之1規定作成合於平等原則之解釋，對被上訴人構成實質差別待遇，顯有違平等原則；況依收費標準第12條規定，上訴人僅於建築物產品銷售當月，按營業額計收1次管理費，倘依上訴人見解則依未銷售土地總面積而按月計收管理費，益徵其不公平性，上訴人所為處分顯有違比例原則。關於被上訴人對所有建築坐落土地之使用利益及對區內相關公共設施，已另依加工出口區土地租用及費用計收標準，繳納「土地租金」及「公共設施建設費」，上訴人不應再將土地及公共設施使用之利益與管理費內涵混淆等語，為此請求判決將原處分及訴願決定均撤銷。三、上訴人則略以：㈠行為時收費標準第2條之1所規範「營運場所」，在於劃分該條所列計算方式之適用對象，而非計算方式，另觀諸管理條例第4條第1項、行為時收費標準第2條及第2條之1意旨，可知行政機關係按各園區及產業特性之差異，而設有不同之管理費徵收標準。再者，加工出口區係由行政機關劃定一定範圍土地供廠商使用，以扶植產業成長，而廠商對其名下建築物，除經出售外依法享有完整之支配、使用權限，以其名下建築物之樓地板面積為計算基礎，適可反應行政機關對特定廠商所提供協助之多寡，而得精確認定廠商受行政機關之協助。此外，自被上訴人名下全部樓地板面積大小，與上訴人所供協助之多寡相關等情觀之，以所有權狀所載面積為收費之參考標準，可切實反應被上訴人所受利益。又被上訴人前已同意管理費之計收按其名下所有權狀所載「建築物樓地板面積」為計算基礎，其於上訴人就行為時收費標準第2條之1規定之說明會未表示異議，嗣卻爭執收費標準不當，有違誠信原則。㈡不問究係被上訴人所言之銷售商品抑或營運場所，其繳納之管理費，已因上訴人對園區事前之設置、招攬等招商行為及事後持續、不間斷之維護，而增加該部分之價值並回饋予被上訴人名下建築物之全部樓層，使被上訴人分受因此所生之效益。上訴人於計算被上訴人應繳納之管理費時，係依被上訴人先前提供予上訴人之所有權狀內容，及被上訴人每月另行告知上訴人有關被上訴人名下樓地板面積變動之申請書進行計算，無可能對已出售部分再行收取管理費。㈢依管理條例第21條第2項規定，授權上訴人得以營運場所設置地或產業類別之不同，採取不同之收費標準，觀諸行為時收費標準第2條之1規定，其所稱「營運場所」係屬管理費之計算標準，而「建築物樓地板面積」則為管理費之計算基礎，二者分屬不同層次之問題；查被上訴人於高軟園區內設有營運場所並投資興建廠房、建築物，依行為時收費標準第2條之1規定，自應適用營運場所位於高軟園區管理費之計算標準，而以建築物樓地板面積為管理費之計算基礎。次查，前開條文所稱「建築物樓地板面積」，不應將未出租或銷售之建築物面積加以扣除，蓋被上訴人所興建之建築物縱未出租或銷售，但仍位於高軟園區內而享受上訴人所提供之服務，基於使用者付費原則，自應給付系爭管理費，方符公平原則。況被上訴人若將名下房屋出租或銷售，其應繳納之管理費則轉嫁由承租人或買受人負擔，進而減少被上訴人管理費之支出，亦有論理上之合理性。㈣本院100年度判字第2220號判決僅指出「被上訴人名下位於高軟園區內未出租或銷售之建築物面積，是否亦應計入管理費之計算範圍」及「被上訴人應適用建築物樓地板面積或營業額，作為管理費之計算標準」應再予詳查說明，並未否定上訴人對被上訴人尚未出租或銷售之建築物確有提供環境衛生、安全及公共設施等服務，亦未指稱上訴人對此不應收取任何管理費用。復按前揭審查及租售辦法第5條第1項規定，可知被上訴人所興建建築物租售對象縱以「區內營業之事業」為限，然該區內事業類別高達30餘種，殊難想像有被上訴人所稱出租或出售對象受限情事，另依加工出口區管理處及分處業務管理規則第16條及第17條規定，上訴人基於區內行政管制之低度目的，對被上訴人之出租或出售對象，僅要求報備或備查，並無支配使用之限制，自無被上訴人不能任意支配該未出租售之建築物情事。㈤參諸行為時收費標準之規範體系解釋，被上訴人既於高軟園區內設有營業聯絡處所，其管理費之核計當優先適用行為時收費標準第2條之1，以「建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎，而非適用第12條以「營業額」計收；考諸行為時收費標準第4條以下規定，並未如第2條之1將適用主體限於高軟園區內之事業，足證區內事業管理費之計收，應優先適用同法第2條之1規定，而上訴人所轄臺中、中港等其他加工出口區之管理費，則依同法第4 條以下核計。而行為時收費標準第2條之1所稱「建築物樓地板面積」，依使用者付費原則，當以被上訴人名下位於高軟園區內「所有權狀記載面積」為準，非僅限於「營運場所面積」，縱收費標準於100年1月26日修正，然並無得溯及適用之規範，且依管理條例第21條第2項，既明文授權上訴人得制定管理費之收費標準，則上訴人視營業事業產業類別、營運場所設置地等差異，而採取不同之收費標準，係屬上訴人之立法形成自由，不得僅因規範嗣後修正，而非難先前規定之不法等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠依管理條例第1條、第4條第1項、第13條、第15條至第19條、第21條及加工出口區作業基金收支保管及運用辦法（下稱作業基金保管及運用辦法）第3條至第5條等規定以觀，上訴人向區內事業收取管理費部分，係為塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予金錢負擔俾用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，屬特別公課性質。特別公課課徵之正當性，於收入面係負擔平等原則，支出面則為專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費義務與負擔理由間具特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，於公課義務人間亦應因其負擔義務之水準而定其課徵標準，以符公平。㈡經濟部為執行管理條例第21條籌措財源之規定，依同條第2項之授權而訂定收費標準。觀諸97年10月22日修正前之收費標準（亦即94年11月29日訂定之收費標準，下稱94年11月29日收費標準），除第11條及第13條規定之事業外，園區內事業大多依所從事之業務性質，按營業額採累退費率或依營業額比例計收，並一體適用於各園區計收管理費，並將所收取之管理費納入作業基金，由上訴人統籌運用，而其中收費標準第2條第4款「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」，依同標準第12條規定按所興建之廠房、建築物之營業額計收；迨97年10月22日增訂（同年11月1日施行）第2條之1，針對高軟園區而訂定不同費率，即高軟園區內事業不問其業別屬性，均按其在園區內之建築物樓地板面積計徵管理費，迄100年1月26日復將94年11月29日修正收費標準第2條及97年10月22日增訂第2條之1整合修正為同標準第2條及第3條，亦即將高軟園區中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者之基準（即按營業額）計收管理費，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之標準（即按建築物樓地板面積）計算管理費，此乃考量高軟園區內營業之事業係從事軟體科技研發業務而有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，而有為高軟園區內此類廠商訂定不同計算管理費基準之必要，固屬有據，但被上訴人係經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，而類此於各園區投資興建租售建築物之事業，彼此性質並無差異，當無因所處園區之不同而異，況依上訴人所言，被上訴人興建之建築物除非出售而得將該部分管理費轉由買受建物之人承受外，其餘未出售部分，即便出租，該部分之管理費亦應由被上訴人按樓地板面積繳納管理費，承租人並無向上訴人繳納管理費之義務等語，若此，則承租高軟園區內建物從事事業者，已然為區內之受益者，卻毋庸負擔共同義務繳納管理費，顯有違公課義務人之公平負擔原則。又被上訴人事業有別於高軟園區內其他創新科技事業之性質，其管理費之收費計算標準如均同以「建築物樓地板面積計算」，就被上訴人而言，不但以其設有營業或聯絡處所之樓地板面積計算外，復就其未能任意支配使用之尚未出售（租）之待售（租）建築物之樓地板面積亦加入計算，似違事理之平，此亦經本院100年度判字第2220號判決發回意旨表明；因此，行為時收費標準第2條之1應作限縮解釋，即解釋上應認並不包括該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨，收費標準第3條修正理由亦同此旨，是被上訴人於系爭期間應繳之管理費，應採與其他園區從事同業務性質者相同，依行為時收費標準第12條規定，按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始為適法。至上訴人提出之「加工出口區（高軟園區）管理費收費標準修改草案說明會出席人員簽名冊」祇能證明被上訴人有出席該次會議，難謂其已同意；況上訴人向區內事業收取管理費部分，既係其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，則其徵收之正當性，即應以負擔平等為考量，不得以園區內之個別廠商意見為計徵核心原則。又100年1月26日收費標準，縱不能適用於系爭收費期間，惟該期間之行為時收費標準第2條之1因被上訴人與高軟園區內其他廠商業務性質之不同，應作限縮解釋，故對被上訴人而言，其不論修正前後，於適用收費標準第12條規定之結果，均係依其營業額為計費基準之結果並無不同，與高軟園區內其他廠商，尚難相提併論。㈢系爭收費期間之行為時收費標準第2條及第2條之1所稱「區內事業」及「在區內營業之事業」均為定義管理費之徵收對象，而與管理費之計算方式無涉，復從同標準第2條之1文義觀之，可知其係先以在高軟園區設有營業或聯絡處所之事業定性為課徵對象後，再以該事業於高軟園區內擁有之建築物樓地板面積定其計費標準；縱不論被上訴人應否適用行為時收費標準第2條之1規定，然該條既以「營運場所位於高軟園區」之事業為課徵對象，解釋上，於適用該條計算個別事業應計徵之費用時，當指該事業所有位於高軟園區內之建築物樓地板面積而言，並非僅侷限於該事業本身使用之場所始納入計費面積。至管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，則係因欲在加工出口區從事事業者，依管理條例第3條規定，以在區內設置營業或聯絡處所為必要，從而當應有配套之申請、審核及核定等措施俾利廠商遵循，故其為廠商進駐時應具備之要件及相關申請程序規定，要與費用之計算無關。再者，上訴人依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費為特別公課，而特別公課義務人所以負擔金錢給付義務之原因，在於其對國家特殊政策目的之實現，具特殊責任而由國家藉此特別公課之課徵，以達成特殊政策之實現，是特別公課之群體用益性，係指對該被課徵之群體有利，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，特定群體負擔此金錢給付義務時，國家無需為對待給付，其與規費之徵收是針對課徵義務人個別有利之對待給付，建立在「對等報償原則」之性質不同；上訴人收取之管理費既在實現前述有關對園區事業共同利益之任務，則行為時收費標準第2條之1所稱之樓地板面積，即與公課義務人實際使用之面積無必要關聯。㈣從而，觀諸系爭收費期間行為時收費標準第2條之1規定，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於被上訴人，上訴人未按同類業務所應適用之該收費標準第12條計算被上訴人應納之管理費，認事用法即有錯誤，因認上訴人對被上訴人作成系爭管理費及罰鍰處分，即有違誤；訴願決定未予糾正亦有未洽，均應撤銷，而由上訴人另為適法之處分。五、上訴意旨略以：㈠原審既認依行為時收費標準第2條之1規定，高軟園區內之事業不問其事業類別屬性，均應一體適用「建築物樓地板面積」而計徵管理費，然嗣又認該規定應限縮解釋而不含被上訴人，被上訴人應按營業額計收管理費，且原判決復對於將「未銷售建築物樓地板面積」一併納入管理費之計算標準是否有違事理之平，遽認應按營業額為計算依據，自有判決不備理由及理由矛盾之違法。又本件管理費課徵事件主要係爭執行為時收費標準第2條之1「建築物樓地板面積」之解釋範圍，兩造並未對應否適用該收費標準第12條之「營業額」為管理費計徵標準加以論究，然原審逕認本件應適用該條之「營業額」為管理費計徵標準，其判決即有疑義；況原判決理由既認定行為時收費標準第2條之1係針對高軟園區之特別屬性而修訂，自當優先適用為管理費計收標準，卻於理由中排除被上訴人適用該特別規定，逕認應依該收費標準第12條之一般規定，益證原判決有不備理由之違誤。㈡復觀行政訴訟法第260條第3項規定，本件需以被上訴人之主張可採，原判決方受本院100年度判字第2220號判決之拘束，況前開本院判決僅指摘原審需再於判決理由中論述被上訴人之主張是否可採，並未指明行為時收費標準第2條之1有違平等原則而不予適用，且上訴人就上開本院判決指摘部分論述甚詳，故被上訴人之主張既屬無理由，原審即無受上開本院判決所揭法律見解之拘束。㈢又上訴人對高軟園區內事業之所以按建築物樓地板面積作為管理費計收標準，係基於該園區屬創新科技性質，且園區內事業之營運方向及設計技術不同，可避免形成懲罰營業額較高之假象，就被上訴人而言，亦可使其儘速售出其名下建物而將管理費轉嫁，倘若以營業額為計算標準，則特定出售期間內，反因1次產生高額營業額而使管理費大增，上訴人鑑於高軟園區之設立有別於一般傳統勞力密集園區之設立性質，遂將被上訴人與其他從事投資興建租售建築物事業各按建築物樓地板面積與營業額之不同而計算管理費，誠有差別待遇之正當理由，無違憲法或行政程序法上平等原則之精神，詎原審無視上訴人之主張並敍明不採之理由，顯有判決不備理由之違法。㈣再者，本件收費標準所稱「管理費」為特別公課，而菸害防制法所徵「煙品健康福利捐」性質上亦同屬特別公課，特別公課本身具有因社會經濟變遷環境變化，而需適時修正之特性與必要，自不得以特別公課修正為由，而非難先前規範存有不法，否則無異造成特別公課修法動輒得咎之謬論等語。六、本院查： (一)按「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」「本條例所稱在區內營業之事業，指區內事業及其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業。」「……（第3項）社區內之建築物，得由在區內營業之事業請准自建或由管理處興建出租；必要時，得開放民間投資興建出租。（第4項）前項建築物以租與加工出口區從業人員為限；其租金標準，由投資興建人擬訂，報請管理處核定，不受土地法第97條規定之限制。（第5項）在區內營業之事業或民間事業投資興建社區內之建築物有下列情形之一者得讓售，其讓售對象以在區內營業之事業為限。讓售時，應先報經管理處同意。」「管理處或分處為維護加工出口區之環境衛生、安全及辦理公共設施，得向在區內營業之事業收取管理費；為辦理第5條規定掌理之事項，得收取規費或服務費。在區內營業之事業並應於期限內繳納。前項收取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準，由經濟部定之。」「（第1項）加工出口區應設置作業基金，為左列各款之運用：加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導事項。各項作業服務事項。其他經行政院專案核准者。（第2項）前項作業基金之收支保管及運用辦法，由行政院定之。」「在區內營業之事業不依第21條規定繳納管理費、規費或服務費者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並通知限期繳納，屆期仍不繳納者，並得停止其1個月以上1年以下貨品之輸出入。」管理條例第1條、第3條第2項、第11之1條第3、4、5項、第21條、第22條、第25條定有明文。次按「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，隸屬於經濟作業基金項下，編製附屬單位預算之分預算，以經濟部(以下簡稱本部)為主管機關，並以本部加工出口區管理處為管理機關。」「本基金之來源如下：由政府循預算程序之撥款。加工出口區開發管理及相關事業之投資收益。加工出口區公共設施建設費收入。土地及廠房租金收入。加工出口區管理費收入。各項作業服務收入。本基金之孳息收入。加工出口區開發貸款利息收入。其他有關收入。」「本基金之用途如下：加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導經費。各項作業服務支出。行政院專案核准之支出。其他有關支出。」作業基金保管及運用辦法第3條、第4條、第5條亦定有明文。準此可知，上訴人依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔俾用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，屬特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，在收入面方面為負擔平等原則；在支出面為專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具有特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準定其課徵標準，以符公平。 (二)又按「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬商業者( 製造輸出業除外)，以貿易業費率計收；歸屬運輸、倉儲及通信業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收，其中歸屬顧問服務業者，以顧問服務業費率計收。在區內設有分支機構之金融機構。經經濟部加工出口區管理處(以下簡稱管理處)認可之運送人。經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業。除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」「本條例第11條第5項核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業，管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1 點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」「本標準中華民國97年10月22日修正條文，自97年11月1日施行」行為時收費標準第2條、第2條之1、第12條、第24條第2項亦定有明文。（嗣100年1月26日收費標準第2條修正為「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬批發及零售業者，以貿易業費率計收；歸屬運輸及倉儲業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收；歸屬金融及保險業者，以金融及保險業費率計收。經經濟部加工出口區管理處《以下簡稱管理處》認可之運送人。經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業。除運送人及經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」；第3條修正為「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，除前條第3款規定之事業外，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收：2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。超過2千5 百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」；第12條修正為「依本條例核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業，管理費按所興建租售建築物之營業額千分之1點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」第25條規定為「本標準自中華民國100年2月1日施行。」） (三)再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在法律上一律平等。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7條及行政程序法第6條分別定有明文。有關憲法第7條揭櫫之平等原則，司法院大法官於多號解釋強調，內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第565、596號等解釋意旨參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。 (四)查本件被上訴人係經核准於高軟園區從事「投資興建廠房、建築物」民營事業；又經濟部為統籌管理各加工出口區，設置加工出口管理處（即上訴人）及隸屬於上訴人之4個分處，分別為高雄分處、臺中分處、中港分處及屏東分處，並劃定數個加工出口區，分別為楠梓及第二園區、高雄園區、高軟園區、臺中園區、中港園區、臺中軟體園區、臨廣園區、屏東園區、成功園區。經濟部為執行管理條例第21條籌措財源之規定，依據同條第2項之授權，訂定收費標準等情，為兩造所不爭，為原審確定之事實。本件主要爭執點在於上訴人適用行為時收費標準第2條之1之規定，以被上訴人在高軟園區名下所有之建築物樓地板面積核定被上訴人97年11月至98年8月之管理費，其計算方式是否正確？又上訴人以被上訴人未依限繳納上訴人所核定之管理費，依管理條例第25條規定，處被上訴人罰鍰處分，有無違誤等問題。 (五)原判決詳述收費標準歷次修正之情形，即以本件行為前之94年11月29日收費標準、本件行為時即97年10月22日收費標準及本件行為後亦即100年1月26日修正之現行收費標準等相關規定，說明94年11月29日收費標準，原係以事業為分類，亦即以各園區區內事業從事業務之性質為分類，設計各業別之收費基準，一體適用於各園區，計收管理費。迨97年10月22日之行為時收費標準第2條之1，另針對高軟園區訂定不同計費基準，直到100年1月26日收費標準又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至94年11月29日收費標準按從事同樣業務者之基準計收管理費（即按營業額），至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之收費標準（即行為時收費標準）計算管理費（即按樓地板面積）等情；並敍明收費標準之所以於97年10月22日特為高軟園區增訂第2條之1之收費基準緣由，乃考量該園區內定位為創新科技園區，並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓板面積」計算管理費。則以上開行為時收費標準第2條之1既係因考量高軟園區進駐之廠商從事軟體科技研發業務有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，因而有為高軟園區內此類廠商訂定有別於其他園區管理費計徵基準之必要，固屬有據。但以被上訴人為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，其事業性質核與經核准於其他園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質並無不同，殊難想像僅因業者投資興建租售建築物之地點位於高軟園區，就會使其變成相當於高軟園區內創新科技性質之事業，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異；且參諸等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵，法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範目的之為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定。條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。是以，行為時收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然設於高軟園區內之事業，至少在被上訴人所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業之性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，而認行為時收費標準第2條之1應作限縮解釋，應認不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨等語，並無不合。原判決復以依嗣新修正之100年1月26日收費標準之修正理由觀之，益徵系爭徵收期間之行為時收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業有差異，如以同一標準計收，顯非合理，故而有凡在各園區內從事「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」者，均按收費標準第12條規定之收費標準計收管理費，始屬一致之結論。又以100年1月26日修正之收費標準，縱不能適用系爭收費期間，惟系爭收費期間行為時收費標準第2條之1規定，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於被上訴人，上訴人未按同類業務所應適用之該收費標準第12條計算被上訴人應納之管理費，認事用法即有錯誤，因認上訴人對被上訴人作成系爭管理費及罰鍰處分為有違誤，應予撤銷，而由上訴人另為適法之處分等語，核屬有據。是原判決基於上揭理由，核認被上訴人於系爭期間應繳之管理費，應採與其他園區從事同業務性質者相同，依行為時收費標準第12條規定，按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始為適法之判斷，業已說明其認定依據及理由，經核並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則，難認有何違法。 (六)復查原判決表明依行政訴訟法第260條第3項規定，受本院發回意旨拘束之訴訟法原則，於法並無違誤；又原判決對於原處分之計算管理費不符平等原則，乃以原處分未辨明被上訴人業別特性為興建及租售辦公室，與該園區內以資訊軟體及研發設計等服務產業為主之廠商性質不相同，故就行為時收費標準第2條之1之適用範圍，應基於平等原則予以限縮，排除被上訴人適用乙節，業已詳述其認定依據及理由，核無上訴人所指適用法規不當或判決不備理由或理由矛盾之違法，上訴意旨以主觀歧異法律見解，據此指摘原判決違背法令，核係難認可採。另原判決援引100年1月26日修正行為時收費標準第2條之1，分別整併於同標準第2條及第3條之修正理由，乃係為說明行為時收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區其他事業顯有差異，如強以同一標準計收，顯非合理亦不符平等原則，故於本件對被上訴人之收費，基於平等原則應限縮適用行為時收費標準第2條之1，而應適用與被上訴人業務性質相類之行為時收費標準第12條之理由，並非認本件應適用100年1月26日始修正之收費標準計收管理費，亦非以嗣後之修正理由，予以非難先前規範存有不法，而拒予適用。此核與上訴人所舉菸害防制法所徵「煙品健康福利捐」嗣因社會經濟變遷環境變化，而需適時修正之特性與必要之情形，自有不同，上訴人據此指摘原判決違背法令，亦屬誤解，核不足採。 (七)再者，原判決業已論述本件應依行為時收費標準第12條規定對被上訴人計收管理費，方屬適法，上訴人適用行為時收費標準第2條之1對被上訴人計收管理費，核有違誤等情，已如上述，是本件就系爭管理費究應如何計徵之問題，即與行為時收費標準第2條之1之規定無涉，原判決猶就行為時收費標準第2條之1所稱「樓地板面積」究應解為區內事業於申請進駐園區內所登記之事業或聯絡處所所在處所之建築物樓地板面積？抑或應指該事業於園區內所有建築物之樓地板面積之爭點再為論述，自屬贅論，惟此並不影響本件判決結論，自不得據以請求廢棄原判決。從而，上訴意旨以此指摘原判決違法，求予廢棄原判決，亦無理由。 (八)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決已就撤銷原處分及訴願決定所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如前述，並無上訴人所指判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。 (九)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，並無上訴人所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。此外，本件之情形，尚難認有行政訴訟法第253條第1項但書規定之情形，上訴人聲請行言詞辯論，核無必要，併予敍明。七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　7　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　7　　月　　31　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第483號

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