最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第575號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第575號上訴人　百力生物科技股份有限公司代　表　人　黃文團訴訟代理人　賴錫卿　律師被上訴人　臺北市政府環境保護局代　表　人　吳盛忠上列當事人間毒性化學物質管理法事件，上訴人對於中華民國103年5月29日臺北高等行政法院103年度訴字第267號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、上訴人領有被上訴人民國100年11月18日核可文件號碼：097-63-T0003之運作毒性化學物質核可文件，核可運作含量濃度5-15％W/W「吡啶」（第1類毒性化學物質，下稱系爭毒性化學物質）之Cap B封端劑。上訴人於100年12月30日申報毒性化學物質運作量明細，經被上訴人發現上訴人於核可前已於100年4月19日輸入運作內含濃度5-15%W/W「吡啶」之Cap B封端劑120公斤，超過「吡啶」管制濃度1％W/W及大量運作基準50公斤，違反毒性化學物質管理法第13條第1項規定，乃以101年8月14日第T002638號舉發通知書告發，依同法第 32條第2款規定，並考量上訴人主動申報、所生影響、所得利益及受責難程度應較故意違反為低等情，以101年8月21日毒字第34-101-080002號裁處書處上訴人新臺幣（下同）34 萬元罰鍰。上訴人不服，於101年9月19日第1次提起訴願，經訴願機關以被上訴人僅憑上訴人之申報內容作成處分，尚嫌速斷，作成101年12月11日府訴三字第10109198500號訴願決定：「原處分撤銷，由被上訴人於決定書送達之次日起60日內另為處分。」嗣被上訴人重新審查後，認上訴人違規事證明確，乃以102年1月28日第T002648號舉發通知書告發，復考量上訴人主動申報、所生影響、所得利益及受責難程度應較故意違反為低等情，乃依毒性化學物質管理法第32條第2款及行政罰法第18條規定，以102年1月29日毒字第34-102-010002號裁處書處上訴人34萬元罰鍰。上訴人仍不服，第2 次提起訴願，經訴願機關認被上訴人依行政罰法第18條規定衡酌減輕罰鍰為34萬元，顯屬不當，作成102年5月20日府訴三字第10209073700號訴願決定：「原處分撤銷，由被上訴人於決定書送達之次日起30日內另為處分。」案經被上訴人重為處分，認上訴人違規事證明確，並考量上訴人主動申報、所生影響、所得利益及受責難程度應較故意違反為低等情，以102年6月17日毒字第34-102-060003號裁處書處上訴人 34萬元罰鍰。上訴人仍不服，第3次提起訴願，訴願機關認被上訴人未依第2次訴願決定意旨，仍依行政罰法第18條規定衡酌減輕罰鍰為34萬元，難謂合法妥適，作成102年9月12日府訴三字第10209136200號訴願決定：「原處分撤銷，由被上訴人於決定書送達之次日起30日內另為處分。」嗣被上訴人依上開訴願決定撤銷意旨重新審查後，仍認上訴人違規事證明確，乃以102年9月26日毒字第34-102-090001號裁處書（即原處分）處上訴人100萬元罰鍰。上訴人猶不服，於 102年10月24日第4次提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於100年4月19日輸入110.4 公斤之Cap B封端劑當時，並不知毒性化學物質管理法第13 條第l項之相關規範，上訴人所為尚非出於故意或過失所致，故上訴人依法誠實申報前一年運作記錄而受罰，自得作為減輕處罰之理由。且上訴人輸入該Cap B封端劑僅自行作為助劑使用，並無再行販賣之牟利行為，故並無相當利益可言外，因上訴人無再行販賣該Cap B封端劑之行為，即無再行將該毒性物質加以擴散之可能，復以上訴人平時對該Cap B 封端劑之存放及使用，均有訂定相當安全程序，至今亦無發生污染環境或危害人體健康之情事，上訴人主張應屬有據。（二）所謂「不利益變更禁止原則」係指訴願人不得處於較原處分更不利之法律上地位，其中有利與否，在理論上固應就訴願決定之主文判斷之；揆諸訴願法第81條第1項之規定，不利益變更禁止原則之目的在於，避免使人民遭受更不利益之處分，致心生恐懼後不願意再提訴願，進而失去訴願制度之立法用意。從而被上訴人再為處分時，依法應受不利益變更禁止原則之拘束。又查臺北市政府就違反菸害防制法案件，也曾引用「不利益變更禁止原則」將原不合規定之處分予以維持，從而，本案應同有此原則之適用，被上訴人原101年8月21日裁罰上訴人34萬元之原處分應予維持，實不可再行變更處分為裁罰上訴人100萬元等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）查「列管毒性化學物質及其運作管理事項」中公告毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準一覽表，吡啶管制濃度為1％、大量運作基準為50公斤，本案上訴人於100年11月18日始領有「吡啶」核可文件（證號：097-63-T0003，核可事項為運作50公斤以下吡啶），卻於100年4月份輸入110.4公斤Cap B助劑（含吡啶濃度5-15％），已逾吡啶管制濃度（1％）及大量運作基準（50公斤），上訴人未經許可即擅自大量運作（輸入）該項毒性化學物質，被上訴人依法告發、處分，尚無違誤。（二）按行政罰法第8條規定，上訴人不得因不知法令規定而要求免除罰則。又系爭毒性化學物質一旦於製程中使用，即存在洩露、爆炸、火災等影響環境及安全健康之風險，故上訴人未經許可即擅自大量輸入該毒性化學物質在先，提出毒性化學物質運作許可申請在後，確已違反毒性化學物質管理法第13條第1項規定。（三）依訴願法第95條、法務部94年11月30日法律字第0940044078號函釋、98年2月23日法律字第0980004348號函釋、原審法院102年度簡上字第100號判決等意旨，上訴人並無行政罰法第18條第3項規定之適用，是被上訴人遵照訴願決定之意旨變更處分為罰鍰100萬元，於法未有不合等語，資為抗辯。四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）按所謂不利益變更禁止原則，係指受理行政救濟之機關，就行政救濟案件為變更原處分之決定或判決時，不得較原處分更不利於訴願人，揆其立論在於行政救濟如許為不利益之變更，則與行政救濟之本旨不符。至於變更或處分如非在行政救濟程序內所為，由於並未涉及行政救濟之問題，自非不得為更不利之變更或處分，而無行政救濟不利益變更禁止原則違反之可言。亦即訴願決定認訴願有理由，得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分；若訴願決定撤銷原處分逕為變更之決定，該訴願機關逕為變更之決定仍在行政救濟程序內所為，訴願機關於訴願人表示不服之範圍內自不得為更不利益之變更或處分；若訴願決定撤銷原行政處分，未逕為變更之決定，而由原處分機關另為處分，因原處分機關另為處分並非於行政救濟程序內所為，故不涉及行政救濟之問題而不得為更不利之變更或處分。本件原處分之作成，並非於行政救濟程序內所為，並未涉及行政救濟之問題，即無此一原則之適用。（二）依行政罰法第7條第1項、第8條、第18條第1、3項等規定，上訴人係運作毒性化學物質之專業營利公司，竟稱不知有毒性化學物質管理法之相關規定，縱然屬實，其過失情節亦屬嚴重。又依毒性化學物質管理法第3條、第8條等規定，誠實申報進口數量乃理所當然，上訴人依法申報主張為「主動申報」構成減輕裁罰事由，委不足採。另上訴人為經營毒性化學物質業者，依規定本應申請核發許可證，並依許可證內容運作進口，並注意查證進口化學物質是否含有毒性化學物質，其依法申報、所生影響、所得利益及受責難程度較故意為低等情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由。況行政罰法係對行為人過去違反行政法上義務之處罰，並不因上訴人事後有改善行為或損失，而得解免其處罰。再者裁罰金額是否影響經營亦難據此採認原處分有處罰過重之違法。則被上訴人審酌上開諸情，及上訴人按其情節並無前揭行政罰法得減輕或免除其罰鍰之事由，於法定裁量權範圍內，以原處分裁處上訴人最低罰鍰金額100萬元，核無違誤等詞，為其判斷之基礎。五、本院按：（一）「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法專用名詞定義如下：一、毒性化學物質：指人為有意產製或於產製過程中無意衍生之化學物質，經中央主管機關認定其毒性符合下列分類規定並公告者。其分類如下：㈠第一類毒性化學物質：化學物質在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康者。……二、運作：指對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為……。」「（第1項）化學物質之毒理特性符合本法第三條所定毒性化學物質之分類定義者，中央主管機關應公告為第一類、第二類、第三類或第四類毒性化學物質。（第2項）第一類、第二類及第三類毒性化學物質，中央主管機關得公告限制或禁止其有關之運作。」「（第1項）毒性化學物質之運作，除法律另有規定外，應依中央主管機關公告或審定之方法行之。（第2項）中央主管機關得依管理需要，公告毒性化學物質之管制濃度及大量運作基準。」「（第1項）製造、輸入、販賣第一類至第三類毒性化學物質者，應向主管機關申請核發許可證，並依許可證內容運作。（第4項）第1項及第2 項所定第一類至第三類毒性化學物質之運作，其運作總量低於依第11條第2項公告之大量運作基準者，得報經直轄市、縣（市）主管機關核可並取得核可文件，不受第1項、第2項、第10條、第18條及第19條規定之限制。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，……二、未依第13條第1項規定取得許可證而擅自運作。」毒性化學物質管理法第2條、第3條、第7條第1項、第2項、第11條、第 13條第1項、第4項、第32條第2款分別定有明文。又行為時行政院環境保護署（下稱環保署）99年12月24日環署毒字第0990115776B號公告：毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準一覽表，「吡啶」管制濃度為1%、大量運作基準為50公斤。（二）原判決以：上訴人於100年4月19日自德國輸入運作內含濃度5-15%W/W毒性化學物質「吡啶」之Cap B封端劑合計110.4公斤，依毒性化學物質管理法第13條第1項規定，應向主管機關申請核發許可證後始得輸入，上訴人未申請核發許可証即擅自輸入，違規事証明確。依毒性化學物質管理法之相關規定，毒性化學物質運作之許可及核可程序慎重且嚴謹，上訴人未申請許可即逕予運作而違規，其係運作毒性化學物質之專業營利公司，竟稱不知有上述規定，縱然屬實，其過失情節亦屬嚴重；且適用行政罰法第8條規定，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之，非謂法定審酌裁量罰鍰事項均得作為其減輕或免除處罰之正當理由。又上訴人誠實申報進口數量乃理所當然，自不得以其依法申報主張為「主動申報」而構成減輕裁罰事由；且其依法申報、所生影響、所得利益及受責難程度較故意為低等情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由等語，固非無見。（三）惟按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」其立法理由明載：「參酌行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第15條，明定受理訴願機關審酌事證後，認訴願為有理由者，受理訴願機關之處理方法有三：㈠以決定撤銷原行政處分之全部或一部。㈡逕為變更之決定。㈢發回原行政處分機關另為處分。受理訴願機關逕為變更之決定或原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分。」等語，亦即受理訴願機關決定發回原處分機關另為處分時，原處分機關不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分。惟原判決卻謂：訴願決定認訴願有理由，若訴願決定撤銷原行政處分，未逕為變更之決定，而由原處分機關另為處分，因原處分機關另為處分並非於行政救濟程序內所為，故不涉及行政救濟之問題而不得為更不利之變更或處分。查本件上訴人遭裁罰34萬元之處分，經訴願機關以訴願有理由而撤銷原處分由原處分機關另為處分，原處分機關依發回意旨重為處分，並非於行政救濟程序內所為，由於並未涉及行政救濟之問題，即無前開不利益變更禁止原則之適用餘地等語，顯已違反上開訴願法第81條第1項明載之立法理由，原判決即有適用法規不當之違法。（四）復按受不利處分之人提起行政救濟，旨在請求除去對其不利之處分，受理行政救濟之行政機關（包括作成原處分之機關）如就原處分加以變更，但其結果較原處分對其更為不利，則有失受處分人提起行政救濟之本意，因此應加以禁止，此即「不利益變更禁止原則」。本院31年判字第12號及35年判字第26號判例即揭示不得於訴願人所請求範圍之外，與以不利益之變更，致失行政救濟之本旨（本院62年判字第298號判例雖謂除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定等語，惟該判例僅言及稅務案件之復查程序，尚不及於其他案件）。又依訴願法第81條第1項後段及行政訴訟法第195條第2項之規定，均無類似刑事訴訟法第370條但書對於「適用法條不當而撤銷」，則無適用不利益變更禁止原則之規定。換言之，原行政處分係適用法規不當而予變更時，並無得排除適用「不利益變更禁止原則」之規定。查本件原處分依訴願決定意旨，改依行政罰法第18條第1項重為處分，將上訴人原裁處之34萬元罰鍰，變更為裁處100萬元罰鍰，顯已違反不利益變更禁止原則；又本件102年12月25日府訴三字第10209195000號訴願決定，認原裁處處分係考量上訴人主動申報、所生影響、所得利益及受責難程度應較故意違反為低等情，乃依行政罰法第18條規定，衡酌減輕罰鍰至法定最低額三分之一即34萬元，惟依法務部94年11月30日法律字第0940044078號、98年2月23日法律字第0980004348號函釋意旨，本件並無行政罰法第18條第3項之適用，業經前訴願決定將原裁處之34萬元罰鍰處分撤銷，乃將被上訴人重為之裁處100萬元罰鍰之原處分予以維持，駁回上訴人之訴願。是本件訴願決定係依法糾正原處分之適用法律錯誤，並維持原處分依訴願決定意旨所重為之處分，惟仍未予適用不利益變更禁止原則，揆之訴願法第81條第1項後段規定及以上說明，均有未洽。原判決未予糾正，仍認本件無不利益變更禁止原則之適用，而將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人之訴，揆之以上規定及說明，亦有判決不適用法規之違法。（五）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應由本院本於確定之事實將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，由原處分機關另為適法之處分。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　24　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　林　文　舟法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　24　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第575號

關鍵資訊