最高行政法院(含改制前行政法院) - 103年度判字第707號（土壤及地下水污染整治法）

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第707號上訴人　臺灣塑膠工業股份有限公司代　表　人　李志村訴訟代理人　劉豐州　律師陳韋利　律師張嘉真　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　陳菊訴訟代理人　張訓嘉　律師高函岑　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年8月14日高雄高等行政法院101年度訴字第458號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所屬仁武廠區經被上訴人於民國99年2月25日以府環三字第0990001674A號公告為土壤及地下水污染控制場址，並經行政院環境保護署（下稱環保署）於99年4月28日環署土字第09900037397號公告為土壤及地下水污染整治場址。被上訴人為即時掌握系爭污染場址之地下水污染有無擴散情事，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第15條第1 項規定採取應變必要措施，請求環保署協助為該廠污染有無擴散至廠區外之調查。案經環保署委由瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）、財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行調查，並由土壤及地下水污染整治基金（下稱土污基金）先行墊付調查費用新臺幣（下同）5,193,600元。被上訴人乃於101年3月6日以高市府環土字第10131953800號函依土污法第43條第1項規定，命上訴人於101年3月31日前繳納上述採取應變必要措施之調查費用5,193,600元並匯入土壤及地下水整治基金帳戶（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審判決訴願決定及原處分關於超過新台幣3,250,950元部分均撤銷。上訴人其餘之訴駁回。（關於被上訴人敗訴部分，被上訴人並未提起上訴，該部分已告確定。）二、上訴人起訴主張：（一）依土污法第2條第15款及第16款規定，土污法所謂之污染行為人與潛在污染責任人，各有不同之行為態樣，應負之責任亦屬不同。又被上訴人未查明上訴人仁武廠廠外民井、西側下游土壤及地下水有無污染超過管制標準，徒以仁武廠廠區內遭公告為土壤及地下水污染整治場址為理由，影射上訴人即為仁武廠廠外民井、廠外西側下游土壤、底泥及地下水之污染行為人，顯有調查事證未盡及處分不備理由之違法。（二）依本院100年度判字第1655號判決、環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及土污法規範體系以觀，土污法第15條第8款之規定，解釋上限於指場址內之應變措施，且亦應具有針對污染減輕污染危害、避免污染擴大之效果，並經主管機關調查評估確認相關危害由該場址所造成者，始足當之。本件上訴人對於仁武廠區內土壤及地下水污染，向來遵循土污法相關規定，採取應變及整治措施；仁武廠廠外則非控制場址或整治場址，迺原處分誤將廠外調查措施，認定為土污法第15條第1項之整治場址應變必要措施，構成錯誤適用土污法第15條第1項規定之違法，應予撤銷。又依環保署編印之「土壤及地下水受比水重非水相液體污染場址之初步篩試調查、查證及驗證作業技術參考手冊」之記載，上訴人仁武廠區內檢測出之污染物具有比水重之特性，會沉積於地下水底部不再移動，惟被上訴人無據臆測廠區內之污染物會四處流散，殊不可採。另環保署實施之調查措施，乃主管機關是否發動要求污染行為人履行應變必要措施之前提要件，故調查評估是否造成污染本身，應屬土污法第12條第1項規定之查證，而非土污法第15 條第1項規定之應變必要措施。（三）被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於99年5月26日召開「台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第3次會議中，明確提及廠外地下水補充調查費用金額為1,751,900元，上訴人信賴被上訴人所提金額，於99年6月15日同意以第三人之立場，支付該廠外地下水補充調查費用1,751,900元；然被上訴人卻於1年後以100年8月12日高市府四維環土字第1000089033號函，責命上訴人應繳納所謂廠外民井地下水污染調查及廠外地下水污染來源調查及釐清費用共計3,250,950元，復於100年9月29日以高市府四維環土字第1000108027號函，又通知上訴人應再繳納所謂廠外西側下游土壤、底泥及地下水污染調查費用1,942,650元，顯已違背誠實信用原則及上訴人對被上訴人公權力之信賴。（四）系爭調查措施為環保署委託工研院執行「底泥品質管理與管制調查計畫」之一部分，以及委託瑞昶公司執行「98-99年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（98年度）」之一部分，足證系爭調查措施確屬環保署基於土污法第7條第1項及第12條第1項規定職權之查證及調查措施，應由主管機關自行編列預算支應該等計畫執行費用。另從時序言之，被上訴人於99年5月26日召開專家小組第三次會議，惟環保署早已先於99年2月1日、99年4月8日、99年5月3日委託工研院及瑞昶公司執行仁武廠區外西側下游土壤、底泥及地下污染調查－經費1,942,650元，及仁武廠外106口民井之採樣分析調查－經費1,584,400元；嗣又於會議後，於 99年6月4日委託瑞昶公司執行仁武廠外地下水污染調查及監測計畫－經費1,666,550元，而觀諸被上訴人於其99年5月26日召開之專家小組第三次會議中，提案討論上訴人是否願意承諾提供經費1,751,900元等情，足見被上訴人一開始即不認為上訴人有繳納系爭廠外調查費用之公法上義務。又被上訴人僅提出工作回覆單之表格3份，而未提出該等工作回覆單之附件「9813案污染調查報告」、「9815案污染調查報告」，以及採樣點位、日期及檢測結果等等相關資料及數據，即泛言指稱上開費用全額為所謂之土污法第15條第1項第8款之整治場址之「其他應變必要措施」，其於事實上及法律上皆缺乏依據。且本件係因民眾反應仁武廠區外水質有異味，方針對廠外之區域啟動有無污染及其污染來源之職權查證，應屬依土污法第12條或第7條第1項規定執行而非屬土污法第15條第1項第8款之「其他應變必要措施」。（五）本院102 年度判字第406號確定判決業已確認，被上訴人以99年7月執行報告認定上訴人仁武廠廠外之民井有8口含有與仁武廠相關之有機污染物（其中6口民井之給水處分業已確認處分違法且確定在案），再依土污法第7條第5項準用第15條第1項第3款之規定，作成命上訴人提供上開民井必要之替代飲水及用水之處分，故該案針對被上訴人命上訴人就仁武廠外民井提供飲用水處分，並非認為係屬土污法第15條第1項規定之整治場址應變必要措施甚明。又99年7月執行報告中所引用檢測數據之資料來源之一，係來自於系爭3項調查計畫，是被上訴人針對廠外調查部分，乃依系爭3項調查計畫及99 年7月執行報告內容認定廠外民井之污染來源為何人後，始依土污法第7條第5項準用第15條第1項第3款之規定，作成命上訴人提供上開民井必要之替代飲水及用水之處分，足證系爭3項調查計畫確與土污法第15條第1項第8款之「其他應變必要措施」無涉等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）依環保署委由工研院及瑞昶公司執行調查，顯示上訴人所在之仁武廠檢驗出揮化性有機物濃度值已超出地下水管制標準，且研判上訴人仁武廠廠外地區之地下水污染來源為上訴人仁武廠，顯見上訴人乃係污染行為人無疑。（二）依本院101年度判字第613號判決、101年度判字第58號判決意旨，主管機關依土污法第7條第5項準用第15條第1項規定採取必要應變措施，支出之費用尚得由土污基金優先支用後，再依土污法第43條規定命污染行為人或責任人繳納處分。準此上訴人為系爭整治場址之污染行為人，系爭整治場址之污染物會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，故主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。另依環保署99年11月23日環署土字第0990105830號函之意旨，可見本件係屬土污法第15條第1項第8款其他應變必要措施規定範疇無疑。（三）依工研院於99年3月22日至3月31日辦理系爭整治場址外西側下游土壤、底泥及地下水污染等之第一階段調查作業，經費共1,942,650元；瑞昶公司於99年4月12日至20日及5月3日至4日依據第一階段調查結果，經費共 1,584,400元；瑞昶公司於99年5月31日至7月2日之續行調查，經費共1,666,550元，共已支出5,193,600元費用等情，可見環保署及被上訴人等因上訴人污染行為致須採取應變必要措施，並因而支出5,193,600元無疑，豈能以上訴人當時所稱基於「敦親睦鄰之善意，支付1,751,900元」，而謂上訴人不知會議當時須支出之調查費用尚未明確。（四）依環保署102年5月31日環署字第1020045784號函之意旨，環保署同意由被上訴人向污染行為人等（即上訴人）進行求償，命其限期繳納至土污基金。又依環保署99年6月14日環署土字第0990054112號、99年6月14日環署土字第0990054123號函及99年8月15日環署土字第1000069936號函，可知環保署與被上訴人間不論係基於權責事項上下監督關係或債權讓與之法律關係，被上訴人依法均得請求上訴人繳納本件費用等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）主管機關依土污法第7條第5項準用第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，得依土污法第43條規定命污染行為人或責任人繳納；且主管機關依土污法第7條第5項或第15條第1 項採取應變必要措施支出之費用，不論事實上是否由直轄市、縣（市）主管機關所支付，均由直轄市、縣（市）主管機關作為求償主體，向污染行為人或潛在污染責任人進行求償，此與被上訴人是否實際支付該等費用無涉。（二）依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議要旨，所在地主管機關依土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所實施之應變必要措施，本不限於控制場址或整治場址範圍內，惟所在地主管機關依土污法第15條第1項所採應變必要措施，自應調查評估確認相關危害是否由該場址所造成；又依同法第15條規定所支出之費用，須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性；且該等措施乃執行法律上之具體行為，應以達成該目的所必須者為限，方與行政程序法第7條所揭示之比例原則相符。再按土污法第7條第5項前段之規定，其於99年2月3日修訂時之修正理由表明為明確規定必要措施之內容，爰修正得準用第15條第1項相關規定，故所在地主管機關於執行一般「查證工作」後足以確認污染來源，且為防治污染之擴散，此際污染來源可得明確之址雖尚未經主管機關公告為控制場址或整治場址，但因危害防堵之急迫性，例外準用土污法第15條第1項即得逕行採取應變必要措施。又土污法第7條第5項既明定得準用同法第15條第1項規定，揆諸本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議決議，只要主管機關所執行之措施與防止損害擴大及消除危害之管制目的明確相關而符合比例原則，其依土污法第7條第5項規定所實施之應變必要措施，毋待污染來源明確之址是否經公告為控制場址或整治場址，亦得擴及污染來源明確之址之外；主管機關亦得就其實施應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。（三）環保署依土污法第7條第1項規定，因辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」所委託第三人瑞昶公司於98年12月間出具關於上訴人仁武廠調查及查證結果研商會議報告書，依其「查證結果總結」及「後續建議」之內容，可證上訴人仁武廠查證所得污染情形甚為嚴重，且其污染來源既屬明確，有必要儘速依土污法公告為控制場址或整治場址；但又因污染物濃度甚高，且地下水特性原本極易四處流動，故建請被上訴人應先依土污法第7條第5項規定命上訴人為必要之應變措施，其中即包含應調查廠區外圍地下水之情形。由是觀之，「調查上訴人仁武廠區外圍地下水之情狀」，已非屬土污法第7條第1項之一般查證工作，而是基於查證結果所為防範污染擴大及減輕污染危害之圍堵手段，自應屬土污法第7 條第5項所稱之應變必要措施。又依瑞昶公司於99年4月8日、5月3日交辦工作回覆單之內容，亦足見單純之現狀調查及說明，確有助於減輕污染所造成物理及精神層面之危害，故此等對上訴人廠區外圍地下水調查有無污染擴散情事之作為，亦應該當土污法第15條第1項第2款或第8款之「其他應變必要措施」。（四）被上訴人及環保署依據瑞昶公司98年12月、99年4月8日、5月3日、6月4日等調查計劃，性質上均屬土污法第7條第5項及第15條第1項第2款或第8款所指之應變必要措施，被上訴人及環保署自均得依土污法第43條第1項及第6項規定，限期命污染行為人即上訴人繳納前揭措施所支出之費用。又被上訴人係以上訴人為瑞昶公司98年12月查證報告、被上訴人99年2月25日控制場址公告及環保署99年4月28日整治場址公告所指之污染行為人，而命上訴人繳納應變必要措施所支出之費用，與上訴人究否屬其仁武廠外遭受含氯有機溶劑民井之污染行為人無涉。（五）關於委請瑞昶公司所支應如原判決（下同）附表二所示費用1,584,400元部分、及委請瑞昶公司所支應如附表三所示費用1,666,550 元部分，均屬土污法第15條第1項第8款之其他應變必要措施，故被上訴人依同法第43條第1項規定限期命控制場址、整治場址之污染行為人即上訴人繳納本項調查所支出之費用，自屬於法有據。（六）99年5月26日「台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第三次會議中，被上訴人與上訴人協商請求上訴人支付之費用，係包含被上訴人環保局即將在該次會議後執行之上訴人仁武廠內、外及後勁溪監測計畫費用、仁武廠內補充調查計畫費用、後勁溪VOC監測及管制費用，該等費用顯難遽與前揭三項調查工作及費用劃上等號；況環保署遲至99年10月及12月間始與瑞昶公司及工研院確認如附表所示工作經費，並先後於99年10月27日、12月31日給付如附表所示經費予瑞昶公司及工研院，而環保署亦係遲至99年11月23日以環署土字第0990105830號函通知被上訴人表示已依土污法第28條第3項第1款規定協助被上訴人執行前揭三項調查計畫，並請被上訴人依據土污法第15條第1項第8款及第43條規定限期命污染行為人即上訴人繳納附表所示三項經費等情，益證非交辦單位之被上訴人於99年5月26日召開專家小組會議擬協商請求上訴人先行支付之費用，實與附表所示之工作經費無涉等語，因將訴願決定及原處分關於超過新台幣3,250,950元部分均撤銷；上訴人其餘之訴駁回。五、上訴意旨略謂：（一）依本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議決議㈡、本院102年度判字第551號判決等意旨，主管機關如欲在整治或控制場址以外發動土污法第15條第1項各款之應變必要措施，仍必須查證場址之外有無污染，並「調查確認相關危害是否由該場址所造成」，始有判斷應採取何種必要措施之必要性及合理性，而系爭附表2、附表3之仁武廠外首次調查工作本身，只為查證確認仁武廠外有無污染及是否與上訴人有關，實不應強指為第15條第1項各款之應變必要措施。惟原判決竟將此等環保署於仁武廠外之首次職權調查工作本身，充作得為減輕汙染危害或避免污染擴大之「其他應變措施」，未明辨「第2款」及「第8款」於法律適用上有其先後順序及互斥之關係，逕自認定附表2、附表3調查措施該當於土污法第15條第1項「第2款或第8款」之應變必要措施，亦無說明構成第2款之理由，顯非妥適。（二）原判決對於附表2之調查措施，係認為因應突發之民怨變故所執行，其目的主要仍為有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，有助於安定人心及穩定社會秩序，認定單純之現狀調查及說明，有助於減輕污染所造成物理及精神層面之危害等語，顯與土污法第15條第1項第8款之構成要件不符。又依土污法草案於立法審議之討論事項中，土污法第15條第1項第2款之適用，係針對「已發現地下水污染問題，但尚未找出汙染來源」時，所採取之追查污染責任措施，惟本件於進行附表2、附表3調查措施時，尚未發現上訴人仁武廠廠外有何地下水污染情事，應無第2款之適用，惟原判決未附理由即認定本件應有第2款之適用等情，顯有不適用土污法第15 條第1項第2款、第8款及理由不備、理由矛盾等違法。（三）原判決以瑞昶公司98年12月仁武廠「廠內」查證報告之記載及建議，而未對仁武廠「廠外」進行調查，即逕認「調查仁武廠區外圍地下水之情狀」屬於土污法所規範之應變必要措施；且瑞昶公司之調查報告並未述及「地下水特性原本即易四處流動」，並經上訴人提出環保署編印「土壤及地下水受比水重非水相液體污染場址之初步篩試調查、查證及驗證作業技術參考手冊」證明污染源於水層底部即不再移動，惟原判決均未採納，亦未提出之所以不採納之理由，顯有不備理由之違誤。（四）瑞昶公司執行附表2調查措施後，其調查報告即「99年6月高雄縣仁武鄉台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠廠外民井地下水污染報告（9813）」已明確記載：「依交辦單位指示，本工作為『底泥品質管理與管制調查計劃-高雄縣仁武鄉台塑仁武廠西側土壤、底泥及地下水污染調查』之後續調查作業」，足證附表2調查措施確實為工研院調查計畫之後續調查作業，惟原判決為相反之認定，進而為不利上訴人之認定，顯有證據上理由矛盾之違法。（五）原處分作成時，未依土污法第43條第1項之規定要件，調查仁武廠廠外民井、西側下游土壤及地下水究有無污染超過管制標準，亦未敘明仁武廠廠外區域之污染行為人或潛在污染行為人為何人，即籠統按土污法第43條第1項規定，命上訴人負擔廠外區域之「污染行為人」責任，繳納系爭廠外調查費用之全部。且原判決認3次調查費用均為土污法第15條第1項第8款所規定之「其他應變必要措施」，顯有違反明確性原則、不備理由之違法。（六）原判決片面摘錄99年5月26 日「台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第三次會議之會議紀錄，並認其中所討論協商之經費1,751,900元，顯難與本件三項調查工作及費用劃上等號云云，顯有違反行政程序法第8條誠信原則、信賴保護原則及理由矛盾等違法等語。六、本院按：（一）「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3 款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。……八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。（第6 項）依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」分別為土污法第3條、第7條第1項、第5項、第15條、第43條第1項及第6項所明定。又「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定（即現行法第15條第1項、第43條第1項等規定），所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。（二）依土污法第15 條第1項規定之意旨，只要被公告為控制場址或整治場址，即可採取該條第1款至第8款之應變必要措施。所謂「控制或整治場址」，依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，並不以該場址範圍內為限，尚包括場址週邊及鄰近地區。所謂「採取應變必要措施」，並不以該場址範圍內外均經確認為污染來源為前提要件（惟場址範圍內須經確認為污染來源始得公告為控制或整治場址），此從土污法第15條第1項第2款規定應變必要措施包括「依水污染防治法調查地下水污染情形」，及土污法第7條第5項規定「各級主管機關為查証工作時，得準用土污法第15條第1項規定採取應變必要措施」，即可自明。又土污法第15條第1項之8款規定，依其文義及法條之排列，並無先後順序或互相排斥之關係，可以同時適用或併存。其中第2款所謂「依水污染防治法調查地下水污染情形」，並不以「已發現地下水污染問題，但尚未找出汙染來源」為限，包括尚未發現地下水污染而正在調查中者在內。而第8款所謂「其他應變必要措施」，並不以直接減輕污染危害或避免污染擴大之應變措施為限，尚包括因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施在內。上訴意旨主張主管機關如欲在整治或控制場址以外發動土污法第15條第1項各款之應變必要措施，仍必須查證場址之外有無污染，並調查確認相關危害是否由該場址所造成，始有判斷應採取何種必要措施之必要性及合理性；惟原判決竟將環保署於仁武廠外之首次調查工作，充作得為減輕汙染危害或避免污染擴大之其他應變措施，未明辨「第2款」及「第8款」於法律適用上有其先後順序及互斥之關係云云，並將土污法第15條第1項第2款及第8款作法律所無之限縮性解釋，核屬其一己主觀之見解，尚無足採。（三）查環保署委託瑞昶公司辦理之「上訴人仁武廠廠外民井地下水污染調查報告」、「上訴人仁武廠廠外地下水污染來源調查與釐清計畫執行報告」，均有進行廠外地下水污染源之調查，瑞昶公司在中華、竹後、後安、八卦、五和及仁武等6村進行地下水及底泥採樣分析，並在廠外設置民井、簡易井及標準監測井進行地下水及底泥之分析及監測，雖屬調查工作，但因確有助於減輕污染所造成物理及精神層面之危害，原判決因認該等調查工作係屬土污法第15條第1項第2款、第8款之應變必要措施，尚無違誤；上訴意旨主張原判決僅憑瑞昶公司98年12月仁武廠「廠內」查證報告之記載及建議，而未對仁武廠「廠外」進行調查，即逕認上開工研院及瑞昶公司之調查屬於土污法所規範之應變必要措施，有判決不備理由之違法云云，核無足採。又依上訴人所提環保署編印「土壤及地下水受比水重非水相液體污染場址之初步篩試調查、查證及驗證作業技術參考手冊」，其上明載：「比水重非水相液體（DNAPL），為密度比水重之有機污染物，微溶於水，當其進入地表下時，由於密度大於水，因此會迅速向下移動直至不透水層，並於底部累積形成DNAPL池，DNAPL會緩慢溶解至地下水中，是為溶解相污染，因而形成長期而持續的污染狀態」等語，至於含氯類溶劑僅為比水重非水相液體中之一種，且並非永久不再移動，上訴人意旨主張上開參考手冊證明污染源於水層底部即不再移動云云，核屬誤會。（四）查瑞昶公司所製作之「上訴人仁武廠廠外民井地下水污染調查報告（9813）」，雖記載：「依交辦單位指示，本工作為工研院底泥品質管理與管制調查計劃之後續調查作業」等語，係僅就技術面而言，工研院之調查報告完成在先，瑞昶公司之調查報告必然會援用到工研院既有之研究報告，因此始有上開係屬後續調查作業之記載；惟就整體社會環境而言，兩者調查時之背景已有重大不同，工研院調查時，系爭場址尚未經公告為控制或整治場址，惟瑞昶公司調查時，則已公告為控制或整治場址，兩者採取應變必要措施之法律依據已有不同；且就當地居民之反應及被上訴人之行政目的而言，亦已發生重大之變遷，工研院調查時尚未引發民怨，其調查之行政目的係單純為防範污染擴大及減輕污染危害，並作為公告控制整治場址之依據，惟瑞昶公司調查時，因控制場址之公告，引發民眾恐慌沸騰，當地居民認已構成對自身健康及飲用水安全之威脅，而不時抗爭及表達要求上訴人停工、遷廠之訴求，故調查之行政目的乃在於民生用水之物理及精神上危害之減輕，原判決因認瑞昶公司調查時，係基於控制場址公告後，為因應突發之民怨變故所執行之調查措施，有其獨立於工研院所執行調查工作之外之行政目的，尚非屬前揭工研院調查計畫之續行，而得逕自歸類為另一之應變必要措施等語，經核尚無違論理及經驗法則，上訴意旨以此指摘原判決理由矛盾，核無足採。（五）原判決已敘明：被上訴人命上訴人繳納應變必要措施所支出之費用，與上訴人究否屬其仁武廠外遭受含氯有機溶劑民井之污染行為人無涉，上訴人主張其非屬上訴人仁武廠區外民井之污染行為人或潛在污染責任人，故無義務繳納如原判決附表所示之調查費用云云，要屬無據。又99年5月26日「上訴人仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第三次會議之內容，係被上訴人協商請求上訴人支付之費用，該費用係指被上訴人環保局即將在該次會議後執行之上訴人仁武廠內、外及後勁溪監測計畫費用、仁武廠內補充調查計畫費用、後勁溪VOC監測及管制費用，而該等費用不僅係指未來將發生之調查工作經費，且指該項調查工作將由被上訴人環保局負責執行者，則該次會議所討論協商上訴人支付之經費，顯難遽與前揭三項調查工作及費用（即原判決附表所示之費用）劃上等號（蓋被上訴人並非前揭三項調查工作之交辦單位，且會議召開時，第三項調查工作根本尚未交辦，更無可能預先得知交辦工作所需經費）等語，經核並無違誤，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違反行政行為明確性原則、誠信原則，並有理由不備之違法云云，亦無足採。（六）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　26　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　廖宏明法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　26　　日書記官　葛雅慎

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第707號

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