最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第413號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第413號

上訴人

大台北加氣站股份有限公司

代表人

謝耀陞

上訴人

六通開發股份有限公司

代表人

李瓊淑

上訴人

瑞山液化石油氣汽車加氣站股份有限公司

代表人

何添財

上訴人

西歐加油站股份有限公司

代表人

周賢玲

上訴人

新安和加氣站股份有限公司

代表人

陳吉村

上訴人

莒光路加氣站股份有限公司

代表人

尤徹次

上訴人

大中和能源股份有限公司

代表人

謝耀陞

上訴人

鈉叡股份有限公司

代表人

郭豪

上訴人

金玉盟股份有限公司

代表人

游丁旺

共同訴訟代理人

吳永發 律師

共同訴訟代理人

黃廷維 律師

被上訴人

公平交易委員會

代表人

吳秀明

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國103年2月26日臺北高等行政法院102年度訴字第1072號、第1606號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人依檢舉調查結果，以上訴人等9家事業於民國（下同）100年3月22日合意於同年4月取消現金折扣之行為，足以影響大台北地區車用液化石油氣零售市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以102年1月31日公處字第102016號處分書（下稱原處分），命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止上開違法行為，並處上訴人六通開發股份有限公司（下稱六通公司）罰鍰新臺幣（下同）36萬元；大台北加氣站股份有限公司（下稱大台北公司）及瑞山液化石油氣汽車加氣站股份有限公司（下稱瑞山公司）罰鍰各32萬元；西歐加油站股份有限公司（下稱西歐公司）罰鍰26萬元；上訴人新安和加氣站股份有限公司（下稱新安和公司）與莒光路加氣站股份有限公司（下稱莒光路公司）及大中和能源股份有限公司（下稱大中和公司）罰鍰各20萬元；鈉叡股份有限公司（下稱鈉叡公司）及金玉盟股份有限公司（下稱金玉盟公司）罰鍰各10萬元。上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人六通公司、瑞山公司、西歐公司、新安和公司、莒光路公司、大中和公司、鈉叡公司、金玉盟公司（下稱上訴人六通公司等）主張：上訴人六通公司等皆為中國液化石油氣加氣站協會（下稱加氣站協會）成員，渠等並未於100年3月22日餐敘中，達成於100年4月2日同時取消現金折扣優惠之合意或共識。縱有業者於餐會中提及液化石油氣之價格問題，惟此僅係個別業者之意見，對與會同業並無拘束力，與會同業單純之保持沈默，與彼此達成共識之默示合意有別，而非明知且有意識下之約定，故難認有取消現金折扣聯合行為之合意。100年4月2日當有同業為追求更高之利潤而取消現金折扣時，上訴人六通公司等認為此舉有利於加氣站市場未來之發展及自身財務之健全而同起仿效，造成行為外觀之一致性結果，惟此係同業與競爭對手採取相同競爭策略之價格跟隨現象，非彼此合意之聯合行為。㈡上訴人大台北公司主張：大台北公司非屬加氣站協會會員，無參與該會於100年3月22日召開會務會議之權利義務，其僅係派加氣站站長前往領取政府公告書面資料，並無於會議後餐敘表達意見之權利，惟被上訴人僅以大台北公司參與上述會議及餐會，遽為原處分之認定依據，難令人甘服。另大台北公司所屬新北市○○區○○○街加氣站與聯華能源股份有限公司（下稱聯華公司）加氣站距離未及50公尺，具地域競爭關係，大台北公司有關營業之促銷條件有參考或比照該加氣站促銷內容之必要，即所謂之價格跟隨行為，並非聯合行為之結果等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：㈠100年3月22日加氣站協會曾就取消現金折扣改以非現金折扣代替之議題予以討論，與會者亦未積極加以反對，於餐聚中形成取消每公升1至2元之現金折扣之共識，且自100年4月初起有一致取消現金折扣之行為存在，在上訴人等未合理說明之情況下，僅能以渠等基於共同目標及計畫來解釋該一致性行為，故具有水平競爭關係之上訴人間，透過餐敘方式達成取消現金折扣優惠之合意，事後並配合協議共同遂行，足以扭曲大台北地區車用液化石油氣零售市場之正常運作，核已違反公平交易法第14條第1項有關聯合行為之禁制規定。㈡大台北公司既已參與餐敘，並於100年4月2日起取消1元之氣價優惠折扣，其是否為加氣站協會會員及是否有參加會議之權利義務，並不影響其合致聯合行為之要件。聯華公司經被上訴人調查後，尚無證據可據以認定其有合意參與聯合行為，是其取消現金折扣與本件無涉，並不影響上訴人違法事實之認定。莒光路公司於餐敘中對於形成共識有所認識，且於事後與其他上訴人一致取消現金折扣措施；六通公司提出之100年2月及3月公告，僅能證明其3月份之促銷方式，無法導出4月份是否續行相同促銷手段，堪認該公司取消現金折扣之行為係與同業合意所致，並非依其預定計畫，是原處分認定莒光路公司及六通公司有聯合行為之事實亦非無據。㈢由於大台北地區加氣站同業競爭激烈，當有加氣站業者取消折扣優惠時，依一般經驗法則及現今經濟不景氣時代下，其客戶應會流向仍保有現金折扣之加氣站業者，此時上訴人等理應藉機搶奪客戶，擴大市場占有率，惟實際上卻跟進同步取消現金折扣優惠，明顯不符一般經濟理性，與價格跟隨行為亦屬有間；又餐敘協商時間與一致性取消現金折扣優惠緊密配合，上訴人等9家加氣站業者之餐敘，顯有聯合行為之合意等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人等9家業者同為大台北地區車用液化石油氣加氣站業者，彼此間具有水平競爭關係，渠等於100年3月22日參與加氣站協會所舉辦之加氣站會員暨加氣站同業100年度新春聯誼餐會，於會議後之餐敘中，乃合意於同年4月2日取消現金折扣，因100年大台北地區加氣站業者之供氣量總計4萬0,333公噸，上訴人等9家業者之供氣量合計2萬6,112公噸，占全體大台北地區業者之供氣量比例高達64.7％，其合意取消現金折扣之行為，已足以影響供需之市場功能，故上訴人等9家加氣站業者有違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁制規定。從而，被上訴人依同法第41條第1項前段規定，命上訴人等9家加氣站業者自原處分送達之次日起，應立即停止上開違法行為，並審酌上訴人等違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；應受責難程度及資力等情，分別處六通公司罰鍰36萬元、大台北公司及瑞山公司罰鍰各32萬元、西歐公司罰鍰26萬元、新安和公司與莒光路公司及大中和公司罰鍰各20萬元、鈉叡公司及金玉盟公司罰鍰各10萬元，於法並無不合。㈡依加氣站協會秘書李正雄於101年1月2日、瑞山公司陸海加氣站站長蘇榮民於101年3月12日、六通公司站長吳幸霖於101年3月12日、莒光路公司站長黃宗民於101年3月13日到被上訴人處之陳述（均係出於其自由意志下所為，亦經原審通知渠等到庭結證屬實），足見上訴人等於前揭會議後所舉辦之餐敘中，確有形成取消現金折扣之共識。再依卷內所附之統一發票觀之，上訴人等於100年4月初起確實有一致取消現金折扣之行為存在，衡諸市場機制之正常運作，上訴人等未能合理說明其一致性取消現金折扣之緣由，足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋。是具有水平競爭關係之上訴人間，透過餐敘方式達成取消現金折扣優惠之合意，事後並配合協議共同遂行，足以扭曲大台北地區車用液化石油氣零售市場之正常運作，即可認定上訴人等有聯合行為。㈢依加氣站協會秘書李正雄之陳述，加氣站協會於100年3月22日於錦華樓所召開會議及餐聚，與會的業者包含協會會員及非會員，況大台北公司代表人亦承認曾派站長謝榮坤參加會議，是上訴人大台北加氣站縱非加氣站協會之成員，並非不能參與該協會所舉辦之會議及餐敘；參以莒光路公司站長黃宗民至被上訴人處之陳述，足證大台北加氣站是否為加氣站協會會員及是否有參加會議之權利義務，並不影響渠等合致聯合行為之要件。再依六通公司所提出之100年2月24日及同年3月14日公告內容，僅能證明六通公司3月份之促銷方式，核與本案認定上訴人間於同年4月間之聯合行為無涉；復依六通公司站長吳幸霖之證詞，可認上訴人取消現金折扣之行為係與同業合意所致，並非依其預定計畫。至大台北加氣站另指稱聯華加氣站未參與會議及餐敘卻有取消現金折扣優惠一節，被上訴人以聯華加氣站經調查後，尚無證據可據以認定渠有合意參與聯合行為，是聯華加氣站取消現金折扣與本案之案情無涉，並不影響上訴人等違法事實之認定等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：依證人李正雄、蘇榮民、黃宗民於原審102年11月19日準備程序期日之證詞可知，上訴人並未於100年3月22日錦華樓之餐敘中達成於100年4月2日同時取消現金折扣優惠之合意或共識；又依證人李正雄、蘇榮民、吳幸霖、黃宗民、游惠微於原審前揭期日之證言可知，上訴人於100年4月2日取消現金折扣，係緣於市場機制，並基於自身經營之考量，而非基於上訴人彼此間聯合行為之合意；且前開證人亦證稱渠等僅是上訴人之幹部，並非負責人，實無決定車用液化石油氣價格之權力。惟原審對於前開有利於上訴人之重要證據資料未予採納，亦未於判決理由項下說明不予採納之理由，依本院99年度判字第1000號、97年度判字第682號、96年度判字第2100號判決意旨，原判決應有判決不備理由之違法等語。

六、本院查：

（一）按：

１、公平交易法（104年2月4日修正前條文-即本件行為時法）第1條、第2條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本法所稱事業如下：公司。獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」其立法理由載稱：「．．．競爭係指二以上事業在市場上爭取交易機會之行為。原為經濟學上之名詞，因本法之規定係以公平競爭為基礎，故有明定其定義之必要。」第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。（第3項）第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。」本條立法理由載明：「明定聯合行為之定義。事業以契約、協議或其他方式之合意與有競爭關係之他事業為共同行為時，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場關係，實務上最為常見者，如統一價格、限制產量、交易對象或劃分營業範圍．．．等，．．．亦即一般所謂之『聯合壟斷』。其對於競爭所加之限制，將妨害市場及價格之功能，暨消費者之利益。按所謂聯合，在學理上可分『水平聯合』與『垂直聯合』兩種，目前各國趨勢對於垂直聯合係採放寬之立法，本法初創，亦不宜過於嚴苛，除第18條（又稱轉售價格維持契約之禁止）係就垂直聯合為規範外，本條則僅就『水平聯合』加以規定。」第14條第1項前段規定：「事業不得為聯合行為。．．．。」其立法理由明載：「事業間之聯合行為，限制競爭，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，故應加以禁止。．．．。」第41條第1項（100年11月23日新增本條第2項、第3項條文，第1項未修正）規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

２、公平交易法施行細則第2條規定：「本法第二條第三款所稱同業公會如下：依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

３、依據上開規定，可知：

（１）公平交易法（下稱本法）係「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」而設。本法所稱事業，指「公司。獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」謂「同業公會」，係指「依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」又所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」；稱「市場」，指「事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（本法第5條第3項參照）。

（２）事業間之「聯合行為」，足以影響生產、商品交易或服務供需，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，故本法明文限制之。所稱「聯合行為」，指「具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之『合意』，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為（水平聯合），而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」；所謂「其他方式之『合意』」，係指「契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，『事實上』可導致共同行為者」。另同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為前開所指之「聯合行為（水平聯合）」。準此，為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，本法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於「具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水平競爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律效力之「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律拘束力，苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者」，均屬之，此由前揭本法立法目的及聯合行為的法律定義觀之甚明。

（二）次按，行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。簡言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。另所謂判決不備理由，凡判決未載理由，或所載理由不完備、不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。

（三）本件被上訴人依檢舉調查結果，以上訴人等9家事業於100年3月22日合意於同年4月取消現金折扣之行為，足以影響大台北地區車用液化石油氣零售市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以原處分-即被上訴人102年1月31日公處字第102016號處分書，命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並分處上訴人六通公司罰鍰36萬元；大台北公司及瑞山公司罰鍰各32萬元；西歐公司罰鍰26萬元；上訴人新安和公司與莒光路公司及大中和公司罰鍰各20萬元；鈉叡公司暨金玉盟公司罰鍰各10萬元。上訴人等不服，循序提起提起行政訴訟。原審適用行為時公平交易法法第7條、第14條第1項、第41條第1項及其施行細則第36條規定，首論述：「公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。聯合行為的構成要件包括：1.聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；2.聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；3.聯合行為的內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；4.聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。又公平交易法第5條第3項規定所謂特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。換言之，特定市場至少包括二個面向，一為相關產品或服務市場，一為相關地理市場。」次斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷系爭事實之真偽，載明：「上訴人等9家業者同為大台北地區車用液化石油氣加氣站業者，彼此間具有水平競爭關係，渠等於100年3月22日在臺北市○○○路錦華樓，參與加氣站協會所舉辦之加氣站會員暨加氣站同業100年度新春聯誼餐會，於會議後之餐敘中，有業者提及現金折扣造成同業競爭壓力，渠等乃合意於同年4月2日取消現金折扣，因100年大台北地區加氣站業者之供氣量總計4萬0,333公噸，上訴人等9家業者之供氣量合計2萬6,112公噸，占全體大台北地區業者之供氣量比例高達64.7％，其合意取消現金折扣之行為，已足以影響供需之市場功能之事實。．．．上訴人等9家加氣站業者有違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁制規定，要可認定。被上訴人依同法第41條第1項前段規定，命上訴人等9家加氣站業者自原處分送達之次日起，應立即停止上開違法行為，並審酌上訴人等違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；應受責難程度及資力等情，分處上訴人等如上所列罰鍰，於法並無不合」等語。復依調查證據所得，逐一論明、指駁上訴人等主張各節如何不可採得心證之理由於判決甚詳。揆諸上開規定與說明，原判決所適用之法規，與本案應適用之法規並無違背；所為事實之認定，亦無違上舉證據法則、經驗法則暨論理法則；更無上訴意旨所指判決不備理由之情形。

（四）綜上所述，原判決將訴願決定及被上訴人原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨，執持前詞，指摘原判決不備理由，求予廢棄，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並據此以其歧異之法律見解泛指原判決違法，自難謂可採。其上訴非有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異