最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第524號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第524號

上訴人

竹霖園懷恩堂股份有限公司

代表人

羅天長

訴訟代理人

郭林勇 律師

複代理人

林心印 律師

被上訴人

內政部

代表人

陳威仁

上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國104年4月9日臺北高等行政法院103年度訴更一字第100號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣民國100年3月9日上訴人以「竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施」興辦事業計畫書向南投縣政府申請設置骨灰（骸）存放設施，申請案基地為南投縣○○鎮○○段785地號土地（下稱785地號土地）。南投縣政府以100年11月14日府民業字第1000309167號函（以下簡稱南投縣政府100年11月14日函）復上訴人：「審查結果符合規定，原則同意設置……說明：……三、本案應辦事項如下：……水土保持計畫部分：本案基地是否屬山坡地範圍及是否需擬具水土保持計畫疑義案，前經本府100年8月9日府農管字第10001326640號函復略以『俟農委會水土保持局有決議後再行函復』在案。惟查本案目前因旨揭地號查定仍屬公告之山坡地範圍內，為顧及案情特殊及其時效需求，本府同意持續進行相關程序，惟請上訴人於取得建築執照前，依規擬具水土保持計畫送審。……。」嗣經行政院農業委員會（下稱農委會）以101年5月8日農授水保字第1010107139號公告修正785地號土地附近之山坡範圍界線，785地號土地位置非屬山坡地範圍，南投縣政府即以101年5月30日府農管字第1010111345號函通知上訴人，785地號土地位置非屬山坡地範圍，毋須擬具水土保持計畫。101年10月26日，上訴人以竹霖園（興）字第1011026號函向南投縣政府申請變更興辦事業計畫（調整停車格及基地內道路配置－計畫書內基地配置圖之停車格編號9、16、17及基地連接加正巷之通道），南投縣政府以102年3月18日府民業字第1020048811號函（下稱原處分）同意變更。惟第三人林賜學、邱益財、陳世山、陳友山、蔣美卿及林子豐等人不服，提起訴願，經被上訴人以102年12月25日台內訴字第1020352690號訴願決定書，將原處分撤銷，並發回原處分機關即南投縣政府另為適法之處理。上訴人不服該訴願決定，提起行政訴訟，為原審以103年度訴字第252號判決駁回上訴人之訴，經本院以103年度判字第430號將該原審判決廢棄發回，復經原審法院以103年度訴更一字第100號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人送審之申請資料，除建築線成果圖外，其餘內容均相同，設置地點亦無社會變遷或自然環境之變動，原處分是獨立的行政處分，殯葬管理條例第7條第3項所定1年施工期限，應自原處分送達時起算，故原處分並無違法。且自原處分送達迄今未滿1年，在相同時空環境下，縱認南投縣政府100年11月14日函與原處分係延續性之行政處分，撤銷原處分無助達成殯葬管理條例第7條第3項、第4項之立法目的，有違比例原則及信賴保護原則。（二）南投縣政府100年11月14日函，可能違反水土保持法第12條第2項規定，並無核准設置殯葬管理設施之效力，另南投縣政府101年6月5日修正建築線函已撤銷100年11月14日函，上訴人有以101年10月26日函重新申請殯葬管理設施設置許可之必要，該次申請是重新申請案，原處分是上訴人第一次正式取得之核准許可，殯葬管理條例第7條第3項規定之1年施工期限，應以102年3月18日起算等語，求為判決撤銷訴願決定。

三、被上訴人則以：（一）上訴人應於南投縣政府100年11月14日核准申請設置骨灰（骸）存放設施後之1年內施工。雖上訴人因申請基地是否屬山坡地而須擬具水土保持計畫疑義及興辦事業計畫配置圖之變更涉及建築執照申請准駁依據之情事而未施工，惟經核准設置申請後，如有特殊情事，應依規定報經主管機關延長，非藉由申請變更原計畫內容延後計畫施工期限，否則該法定期限形同具文。是南投縣政府就100年11月14日之原核准處分應予廢止，卻另以原處分同意上訴人「竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施」興辦事業計畫變更案，即有違誤。（二）南投縣政府100年11月14日核准函為行政處分，101年6月5日函是通知辦理修正建築線，並無宣示100年11月14日函無效之效果。因此，南投縣政府有依法廢止前核准處分之義務，已無核准變更之裁量權限，而上訴人既經南投縣政府100年11月14日核准設置殯葬設施，本應於100年11月14日起算1年內開始施工，上訴人以101年10月26日函申請變更，南投縣政府係102年3月18日核准，仍不改上訴人已逾越1年施工期限之事實，南投縣政府之核准變更處分，即有違誤，被上訴人之撤銷原處分決定，並無違誤。

（三）上訴人101年10月26日申請案是申請變更興辦事業計畫，難謂是新申請案。退步言，縱認上訴人101年10月26日係另一新申請案，依殯葬管理條例第7條規定，除有但書所定因環境影響評估扣除所需期間者外，南投縣政府應於受理申請後6個月內為准駁之決定，而非依同條例第6條第3項規定，以原處分核准變更原興辦事業計畫，原處分適用法令亦有違誤，應予撤銷等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按殯葬管理條例第2條及第6條第1項、第3項規定可見，殯葬設施的設置、擴充、增建及改建都應依規定報請主管機關核准，而管制的範圍，包括殯葬設施的地點、配置圖說、營運計畫、管理方式及收費標準等事項，有其一變更者，即應報請核准。此時，主管機關就變更事項的核准，只是針對該特定事項，發生內容變更的規制效力，並不是對原已核准設置、擴充、增建或改建殯葬設施之決定，重新為另一個新的同意處分。再者，殯葬設施設置、擴充、增建或改建經核准後，核准範圍中特定事項內容變更之申請核准變更，與原先之申請核准設置、擴充、增建或改建有別，依同條例第7條第3項、第4項規定，就殯葬設施施工期限之管制目的，所稱核准之日，當係指主管機關同意設置擴充、增建或改建殯葬設施之日，而非指主管機關就核准範圍中特定事項內容，同意變更之日。（二）經查，上訴人為在785地號土地設置骨灰（骸）存放設施，於100年間向南投縣政府申請核准，經該府以100年11月14日函同意設置。嗣以停車格及基地內道路配置變更，於101年10月26日檢送變更興辦事業計畫（第1次），函請南投縣政府核示，經該府以102年3月18日函同意變更。觀察上訴人前後申請備具之文件內容，除停車格及基地內道路配置變更－計畫書內基地配置圖之停車格編號9、16、17及基地連接加正巷之通道外，其餘文件內容均相同（參原審卷第47頁以下設置申請書及所附資料、原處分卷所附變更計畫核定本），可知後者實質上只是於主管機關同意設置殯葬設施後，因為核准範圍的特定事項內容發生變更，所作的變更申請，上訴人主張內容變更就是新的申請案，並不可取。且上訴人100年與101年10月26日之申請，均備具相同之經營者證明文件。可見，101年10月26日上訴人主觀上是基於核准事項變更，所作的變更申請，其主張重新申請，應是臨訟飾詞，而非事實。（三）從而，南投縣政府既於100年11月14日同意上訴人設置殯葬設施，依殯葬管理條例第7條第3項規定，上訴人應自100年11月14日起1年內施工。查102年3月18日之際，上訴人既未施工，亦未依規定報准延長期限，南投縣政府就其100年11月14日對上訴人之同意設置殯葬設施的決定，依殯葬管理條例第7條第3項規定，本應廢止，該府就上訴人之本件變更申請案，裁量權已限縮至零，僅能作成否准處分，卻仍為同意變更之決定，即屬裁量權之濫用。被上訴人以南投縣政府102年3月18日函同意變更處分，於法有違，撤銷該處分，即無違誤。至上訴人如有特殊情事，本可依殯葬管理條例第7條第3項規定申請延長施工期限，其所稱未能施工是不可歸責上訴人之情節，縱然為真，亦不足為有利上訴人之認定。綜上，上訴人所訴各節，均無可採。被上訴人所為撤銷原處分，並命南投縣政府另為適法處理之訴願決定，並無違誤，上訴人訴請判決撤銷，為無理由，應予駁回等由，資為其判斷之論據。

五、上訴意旨略以：（一）南投縣政府102年3月18日函（即原處分）是否為上訴人於101年10月26日重新申請後所作成之獨立核准處分，取決於100年11月14日函是否被廢止或撤銷，及南投縣政府作成102年3月18日函處分之主觀意思及客觀程序事實，又該建築線成果圖是否係殯葬管理設施興辦事業計畫中核心不可或缺之部分，上訴人101年10月26日申請內容是否足以認定為一重新申請之意思表示，以及102年3月18日函是否踐行所有殯葬管理條例所定審查事項而為一獨立核准處分？非無疑義。原判決逕論102年3月18日函僅為變更申請而未調查上述事項，有法規適用不當之違背法令情事。（二）100年11月14日函於確定本申請案基地非屬山坡地範圍前即已作成，有違反水土保持法第12條第2項之重大明顯瑕疵，原判決未審查100年11月14日函是否因違反水土保持法第12條第2項之規定而自始無效，逕論102年3月18日函係附麗於100年11月14日函之同意變更核准處分，有法規適用不當之違背法令情事。（三）另原審法院對於下列爭點：102年3月18日函是否為上訴人於101年10月26日重新申請後所作成之獨立核准處分？100年11月14日函是否自始無效或被廢止或撤銷？南投縣政府作成102年3月18日函處分之主觀意思及客觀程序事實？南投縣政府100年3月24日、同年8月12日及102年3月18日前審查上訴人興辦事業計畫書時之內部各機關或單位審查紀錄表等客觀證據，是否足以佐證南投縣政府作成102年3月18日函真正法效意思？101年6月5日函所課負擔是否有實質上廢止或撤銷100年11月14日函中建築線成果圖之效力？該建築線成果圖之於100年11月14日函效力上是否可分（除去該建築線成果圖之後，100年11月14日函能否成立）？100年11月14日函有違反水土保持法第12條第2項之重大明顯瑕疵，是否自始無效？上訴人分別於103年10月21日行政訴訟準備狀、103年11月25日行政訴訟準備⑴狀及104年3月26日行政訴訟準備⑵狀詳為論述，原判決未交代為何不予採信之理由，顯有判決不備理由之判決違背法令等語，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定。

六、本院查：

（一）按「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……」為殯葬管理條例第1條及第2條所明定。又為利於行政管理，同條例第6條第1項、第3項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、申請人之相關證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書。」、「殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，應報請中央主管機關備查。」由上開規定可知，殯葬設施的設置、擴充、增建及改建都應依規定報請主管機關核准，而管制的範圍，包括殯葬設施的地點、配置圖說、營運計畫、管理方式及收費標準等事項，有其一變更者，即應報請核准。此時，主管機關就變更事項的核准，只是針對該特定事項，發生內容變更的規制效力，並不是對原已核准設置、擴充、增建或改建殯葬設施之決定，重新為另一個新的同意處分。另殯葬設施涉及環境保護與生態保育，管制的密度可能因時空不同而改變。為避免殯葬設施經設置、擴充、增建及改建之核准後，延宕過久未施工，導致核准考量的條件已變動，卻仍按舊條件施工，有損公共利益之情事發生，同條例第7條第3項、第4項規定：「殯葬設施經核准設置、擴充、增建或改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起1年內施工，並應於開工後5年內完工。逾期未施工者，應廢止其核准。」、「前項延長期限最長以6個月為限。」。

（二）查上訴人為在785地號土地設置骨灰（骸）存放設施，於100年間向南投縣政府申請核准，經該府以100年11月14日函同意設置。嗣以停車格及基地內道路配置變更，於101年10月26日檢送變更興辦事業計畫（第1次），函請南投縣政府核示，經該府以102年3月18日函同意變更。觀上訴人前後申請備具之文件內容，除停車格及基地內道路配置變更－計畫書內基地配置圖之停車格編號9、16、17及基地連接加正巷之通道外，其餘文件內容均相同，可知後者實質上只是於主管機關同意設置殯葬設施後，因為核准範圍的特定事項內容發生變更，所作的變更申請，上訴人主張內容變更就是新的申請案，並不可取等由，業經原判決詳述其得心證理由在案，核無不合。且上訴人僅將原已申請核准在案之許可，申請一小部分變更，其餘大部分均無變更，原處分亦僅就申請變更部分核准，並非為重新全部審查而重為許可，足認原處分並非以准許小部分變更而廢止或撤銷原申請之許可，已屬甚明。至於南投縣政府所為原處分之主觀意思及該建築線成果圖是否係殯葬管理設施興辦事業計畫中核心不可或缺之部分，均不影響上述認定。是以上訴意旨以：南投縣政府所為原處分是否出於廢止或撤銷100年11月14日函，取決於南投縣政府作成102年3月18日函處分之主觀意思及客觀程序事實，又該建築線成果圖是否係殯葬管理設施興辦事業計畫中核心不可或缺之部分，上訴人101年10月26日申請內容是否足以認定為一重新申請之意思表示，以及102年3月18日函是否踐行所有殯葬管理條例所定審查事項而為一獨立核准處分？原判決逕論102年3月18日函僅為變更申請而未調查上述事項，有法規適用不當之違背法令情事乙節，依上開說明，核無足取。

（三）次查南投縣政府以100年11月14日函內容略為：「審查結果符合規定，原則同意設置……說明：……三、本案應辦事項如下：……水土保持計畫部分：本案基地是否屬山坡地範圍及是否需擬具水土保持計畫疑義案，前經本府100年8月9日府農管字第10001326640號函復略以『俟農委會水土保持局有決議後再行函復』在案。惟查本案目前因旨揭地號查定仍屬公告之山坡地範圍內，為顧及案情特殊及其時效需求，本府同意持續進行相關程序，惟請上訴人於取得建築執照前，依規擬具水土保持計畫送審。……。」，由此函內容可知，該函暫以申請案基地為山坡地範圍內土地，必須擬具水土保持計畫送審，作為核准之要件，並非以勿庸擬具水土保持計畫送審，作為核准之要件，並於函中已說明『俟農委會水土保持局有決議後再行函復』在案。嗣經農委會以101年5月8日農授水保字第1010107139號公告修正785地號土地附近之山坡範圍界線，785地號土地位置非屬山坡地範圍，南投縣政府即以101年5月30日府農管字第1010111345號函通知上訴人，由上情形，南投縣政府100年11月14日函顯無違反水土保持法第12條第2項規定而為無效之情形。上訴意旨復以：100年11月14日函於確定本申請案基地非屬山坡地範圍前即已作成，有違反水土保持法第12條第2項之重大明顯瑕疵，原判決未審查100年11月14日函是否因違反水土保持法第12條第2項之規定而自始無效，逕論102年3月18日函係附麗於100年11月14日函之同意變更核准處分，有法規適用不當之違背法令情事云云，尚屬誤解而不足採。

（四）末查上訴人僅將原已申請核准在案之許可，申請一小部分變更，其餘大部分均無變更，原處分亦僅就申請變更部分核准，並非為重新全部審查而重為許可，足認原處分並非以准許小部分變更而廢止或撤銷原申請之許可，已屬甚明。至於南投縣政府所為原處分之主觀意思及該建築線成果圖是否係殯葬管理設施興辦事業計畫中核心不可或缺之部分，均不影響上述認定。已詳如上述，故原判決敘明：上訴人聲請調取南投縣政府100年3月24日、100年8月12日及102年3月18日前，審查上訴人興辦事業計畫書時之內部審查紀錄，以證明該府101年6月5日函，已生撤銷100年11月14日函之效力、原處分是獨立的核准行政處分；聲請訊問證人即南投縣政府101年6月5日函承辦人王偉恩，及審查紀錄表上負責審查建築圖說之承辦人、科長、副處長及處長，以證明若上訴人無論是否依南投縣政府101年6月5日函補正建築線，均無法逕以100年11月14日函申請建築執照，101年6月5日函實已撤銷100年11月14日函全部效力等情，均核無調查之必要等由，核無不合。上訴意旨仍以此謂原判決有判決不備理由之判決違背法令乙節，亦不足取。

（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：南投縣政府既於100年11月14日同意上訴人設置殯葬設施，依殯葬管理條例第7條第3項規定，上訴人應自100年11月14日起1年內施工。查102年3月18日之際，上訴人既未施工，亦未依規定報准延長期限，南投縣政府就其100年11月14日對上訴人之同意設置殯葬設施的決定，依殯葬管理條例第7條第3項規定，本應廢止，該府就上訴人之本件變更申請案，裁量權已限縮至零，僅能作成否准處分，卻仍為同意變更之決定，即屬裁量權之濫用。被上訴人以南投縣政府102年3月18日函同意變更處分，於法有違，撤銷該處分，即無違誤。至上訴人如有特殊情事，本可依殯葬管理條例第7條第3項規定申請延長施工期限，其所稱未能施工是不可歸責上訴人之情節，縱然為真，亦不足為有利上訴人之認定。被上訴人所為撤銷原處分，並命南投縣政府另為適法處理之訴願決定，並無違誤，上訴人訴請判決撤銷，為無理由，而駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異