臺北高等行政法院判決

104 年3 月12日辯論終結

原告

竹霖園懷恩堂股份有限公司

代表人

羅天長

訴訟代理人

郭林勇 律師

複代理人

林心印 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁

訴訟代理人

許家瑋

上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國102年12月25日台內訴字第1020352690號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決後，原告上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

１、民國100 年3 月9 日，原告以「竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施」興辦事業計畫書申請設置骨灰（骸）存放設施，南投縣政府認該申請案基地即南投縣○○鎮○○段○○○○號土地（以下簡稱000 地號土地）是否屬山坡地範圍及擬具水土保持計畫有疑義，以100 年9 月29日府農管字第10001999820 號函復以：000 地號土地查定仍屬公告之山坡地範圍，為顧及案情特殊及時效需求，同意進行相關程序，俟行政院農業委員會（以下簡稱農委會）具體決議再行函復。嗣南投縣政府以100 年11月14日府民業字第1000309167號函（以下簡稱南投縣政府100 年11月14日函）復原告：「審查結果符合規定，原則同意設置……說明：……三、本案應辦事項如下：……水土保持計畫部分：本案基地是否屬山坡地範圍及是否需擬具水土保持計畫疑義案，前經本府100 年8 月9 日府農管字第10001326640 號函復略以『俟農委會水土保持局有決議後再行函復』在案。惟查本案目前因旨揭地號查定仍屬公告之山坡地範圍內，為顧及案情特殊及其時效需求，本府同意持續進行相關程序，惟請原告於取得建築執照前，依規擬具水土保持計畫送審。四、有關本案基地範圍至竹山都市計畫住宅區、商業區最近距離分別為85公尺、320 公尺，雖不影響都市發展……」案經農委會以101 年5月8 日農授水保字第1010107139號公告修正000 地號土地附近之山坡範圍界線，000 地號土地位置非屬山坡地範圍，南投縣政府並以10 1年5 月30日府農管字第1010111345號函通知原告，000 地號土地位置非屬山坡地範圍，毋須擬具水土保持計畫。

２、101 年10月26日，原告以竹林園（興）字第1011026 號函向南投縣政府申請變更興辦事業計畫（調整停車格及基地內道路配置－計畫書內基地配置圖之停車格編號9 、16、17及基地連接加正巷之通道），經南投縣政府以102 年3 月18日府民業字第1020048811號函（以下簡稱原處分）同意變更。第三人○○○、○○○、○○○、○○○、○○○及○○○等人不服，提起訴願，經被告以102 年12月25日台內訴字第1020352690號訴願決定書，將原處分撤銷，並發回原處分機關即南投縣政府另為適法之處理。原告不服該訴願決定，提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第252 號判決駁回原告之訴，原告上訴，最高行政法院以103 年度判字第430 號將原判決廢棄發回本院更為審理。

二、原告主張略以：

１、原處分是核定原告變更興辦事業計畫之授益行政處分，被告撤銷原處分，將使原告變更未來營運方向，損及原告權益。本案原告申辦建築執照，並未延宕，二次申請變更事業計畫均依南投縣政府之行政指導為必要變更，並無規避殯葬管理條例第7 條第3 項規定之不法意圖，與鈞院101 年度訴更一字第138 號判決所述情形不同，被告不應據此作為撤銷原處分之理由。又原告二送審之申請資料，除建築線成果圖外，其餘內容均相同，設置地點亦無社會變遷或自然環境之變動，原處分是獨立的行政處分，殯葬管理條例第7 條第3 項所定1 年施工期限，應自原處分送達時起算，故原處分並無違法。本件申請案自南投縣政府100 年11月14日函核准迄今，無事證足認原核准處分之考量要件變動，且自原處分送達迄今未滿1 年，在相同時空環境下，縱認100 年11月14日函與原處分係延續性之行政處分，撤銷原處分無助達成殯葬管理條例第7 條第3 項、第4 項之立法目的，有違比例原則，且嚴重影響原告未來經營方向，違反信賴保護原則。面對種種無法施工的阻礙，原告只能依各權責機關指導，積極信賴並努力配合解決問題，遲至今日尚未開工，實不可歸責於原告。

２、原告重新檢送興辦事業計畫是出於南投縣政府之行政指導，並無僥倖脫法或規避殯葬管理條例第7 條第3 項規定之意圖。南投縣政府100年11月14日函，可能違反水土保持法第12條第2 項規定，並無核准設置殯葬管理設施之效力，另南投縣政府101 年6 月5 日修正建築線函已撤銷100 年11月14日函，原告有以101 年10月26日函重新申請殯葬管理設施設置許可之必要，該次申請是重新申請案，原處分是原告第一次正式取得之核准許可，殯葬管理條例第7 條第3 項規定之1年施工期限，應以102 年3 月18日起算。

３、南投縣政府100 年11月14日函與原處分，所核准者是不同興辦事業計畫，分別為獨立之行政處分。而100 年11月14日函既經101 年6 月5 日函撤銷，南投縣政府即無廢止其100 年11月14日函之義務。

４、聲明求為判決：1 訴願決定撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

三、被告主張略以：

１、原告應於南投縣政府100 年11月14日核准申請設置骨灰（骸）存放設施後之1 年內施工。雖原告因申請基地是否屬山坡地而須擬具水土保持計畫疑義及興辦事業計畫配置圖之變更涉及建築執照申請准駁依據之情事而未施工，惟經核准設置申請後，如有特殊情事，應依規定報經主管機關延長，非藉由申請變更原計畫內容延後計畫施工期限，否則該法定期限形同具文。是南投縣政府就100 年11月14日之原核准處分應予廢止，卻另以原處分同意原告「竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施」興辦事業計畫變更案，即有違誤。

２、南投縣政府100 年11月14日核准函為行政處分，101 年6 月5 日函是通知辦理修正建築線，並無宣示100 年11月14日函無效之效果，原處分是附麗於前核准處分之行政處分，原告101 年10月26日函，僅申請變更停車格及基地內道路配置，並未變更前核准處分所核准之殯葬設施，依殯葬管理條例第7 條第3 項規定均係為確保原申請案得在原考量條件下施工之立法目的，申請人如係因其他特殊情形延宕施工，應申請延長施工期限。系爭申請案自南投縣政府100 年11月14日核准後，尚無事證足認原核准處分之考量條件有所變動，原告如因故無法如期施工，應申請延長施工期限，然原告未申請延長施工期限，卻於施工期限屆至前申請核准變更，難謂適法。因此，南投縣政府有依法廢止前核准處分之義務，已無核准變更之裁量權限，而原告既經南投縣政府100 年11月14日核准設置殯葬設施，本應於100 年11月14日起算1 年內開始施工，原告以101 年10月26日函申請變更，南投縣政府係102 年3 月18日核准，仍不改原告已逾越1 年施工期限之事實，南投縣政府之核准變更處分，即有違誤，被告之撤銷原處分決定，並無違誤。

３、原告101 年10月26日申請案是申請變更興辦事業計畫，該申請案內容，與南投縣政府100 年11月14日函核定之原興辦事業計畫內容相較，除圖4 －2 基地配置圖內之停車格、通道有所變動之外，其餘計畫內容均不變。原告102年11月22日訴願答辯書亦載明送請變更興辦事業計畫之內容，難謂是新申請案。退步言，縱認原告101 年10月26日係另一新申請案，依殯葬管理條例第7 條規定，除有但書所定因環境影響評估扣除所需期間者外，南投縣政府應於受理申請後6 個月內為准駁之決定，而非依同條例第6 條第3 項規定，以原處分核准變更原興辦事業計畫，原處分適用法令亦有違誤，應予撤銷。

４、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

四、本院的判斷：

１、按殯葬管理條例第1 條規定：「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」其立法理由乃為配合倡導建設臺灣為綠色矽島之願景，擷取以人文為中心，環境保護及生態保育為上層，知識經濟發展及社會公義為支撐之架構理念，以期規範殯葬設施、殯葬服務及殯葬行為。由此可知，殯葬管理條例是針對殯葬設施及殯葬行為所為的管制規定。

２、次按，殯葬管理條例第2 條規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……」為利於行政管理，該條例第6 條第1 項、第3項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、申請人之相關證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書。」、「殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，應報請中央主管機關備查。」可見，殯葬設施的設置、擴充、增建及改建都應依規定報請主管機關核准，而管制的範圍，包括殯葬設施的地點、配置圖說、營運計畫、管理方式及收費標準等事項，有其一變更者，即應報請核准。此時，主管機關就變更事項的核准，只是針對該特定事項，發生內容變更的規制效力，並不是對原已核准設置、擴充、增建或改建殯葬設施之決定，重新為另一個新的同意處分。

３、再者，殯葬設施涉及環境保護與生態保育，管制的密度可能因時空不同而改變。為避免殯葬設施經設置、擴充、增建及改建之核准後，延宕過久未施工，導致核准考量的條件已變動，卻仍按舊條件施工，有損公共利益之情事發生，殯葬管理條例第7 條第3 項、第4 項規定：「殯葬設施經核准設置、擴充、增建或改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起1 年內施工，並應於開工後5 年內完工。逾期未施工者，應廢止其核准。」、「前項延長期限最長以6 個月為限。」又殯葬設施設置、擴充、增建或改建經核准後，核准範圍中特定事項內容變更之申請核准變更，與原先之申請核准設置、擴充、增建或改建有別，依前揭法條就殯葬設施施工期限之管制目的，所稱核准之日，當係指主管機關同意設置擴充、增建或改建殯葬設施之日，而非指主管機關就核准範圍中特定事項內容，同意變更之日，自甚明確。

４、本件如事實概要欄所載之事實，有原告101 年10月26日竹林園（興）字第1011026 號函、殯葬設施設置許可申請書變更興辦事業計畫（第一次）、南投縣政府102 年3 月18日府民業字第1020048811號函、100 年11月14日函、101 年5 月30日府農管字第1010111345號函、農委會水土保持局101 年5月17日水保監字第1011861911號函等附於原處分卷，及南投縣政府100 年9 月29日府農管字第10001999820 號函、農委會101 年5 月11日農授水保字第1011861852號函及山坡地範圍界線圖、林賜學等人之訴願書附於訴願決定卷可佐，為可確認之事實。經查：

⑴、原告為在785地號土地設置骨灰（骸）存放設施，於100 年間向南投縣政府申請核准，經該府以100 年11月14日函同意設置。嗣以停車格及基地內道路配置變更，於101 年10月26日檢送變更興辦事業計畫（第1 次），函請南投縣政府核示，經該府以102 年3 月18日函同意變更，已如前述。觀察原告前後申請備具之文件內容，除停車格及基地內道路配置變更－計畫書內基地配置圖之停車格編號9 、16、17及基地連接加正巷之通道外，其餘文件內容均相同（參本院卷第47頁以下設置申請書及所附資料、原處分卷所附變更計畫核定本），可知後者實質上只是於主管機關同意設置殯葬設施後，因為核准範圍的特定事項內容發生變更，所作的變更申請，原告主張內容變更就是新的申請案，並不可取。

⑵、又原告100年申請設置許可備具之文件，明載「殯葬設施設置許可申請書」並檢附經營者之證明文件，而其101 年10月26日檢送變更興辦事業計畫（第1 次）函請核示備具之文件，則記載「殯葬設施設置許可申請書變更興辦事業計畫（第1 次）」亦檢附相同之經營者證明文件。參以殯葬管理條例於101 年1 月11日修正公布，關於殯葬設施設置之申請，應備具之文件規定，由第7 條移列為第6 條，基於申請殯葬設施之設置時，尚無須指明經營者為何，已將原應提出之「經營者之證明文件」修正為「申請人之相關證明文件」，而原告100 年與101 年10月26日之申請，均備具相同之經營者證明文件。可見，101 年10月26日原告主觀上是基於核准事項變更，所作的變更申請，其主張重新申請，應是臨訟飾詞，而非事實。

⑶、從而，南投縣政府既於100 年11月14日同意原告設置殯葬設施，依殯葬管理條例第7 條第3 項規定，原告應自100 年11月14日起1 年內施工。查102 年3 月18日之際，原告既未施工，亦未依規定報准延長期限，南投縣政府就其100 年11月14日對原告之同意設置殯葬設施的決定，依殯葬管理條例第7 條第3 項規定，本應廢止，該府就原告之本件變更申請案，裁量權已限縮至零，僅能作成否准處分，卻仍為同意變更之決定，即屬裁量權之濫用。被告以南投縣政府102 年3 月18日函同意變更處分，於法有違，撤銷該處分，即無違誤。至原告如有特殊情事，本可依殯葬管理條例第7 條第3 項規定申請延長施工期限，其所稱未能施工是不可歸責原告之情節，縱然為真，亦不足為有利原告之認定。

五、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告所為撤銷原處分，並命南投縣政府另為適法處理之訴願決定，並無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。至原告聲請調取南投縣政府100 年3 月24日、100 年8 月12日及102 年3 月18日前，審查原告興辦事業計畫書時之內部審查記錄，以證明該府101 年6 月5 日函，已生撤銷100 年11月14日函之效力、原處分是獨立的核准行政處分；聲請訊問證人即南投縣政府101 年6 月5 日函承辦人○○○，及審查記錄表上負責審查建築圖說之承辦人、科長、副處長及處長，以證明若原告無論是否依南投縣政府101 年6 月5 日函補正建築線，均無法逕以100 年11月14日函申請建築執照，101 年6 月5 日函實已撤銷100 年11月14日函全部效力等情，均核無調查之必要，附此說明。

七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭