104年度判字第696號｜行政：水土保持法｜裁判日期：104 年 11 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第696號上訴人　天工開發股份有限公司代　表　人　蘇怡訴訟代理人　張建鳴　律師被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國104年8月13日臺北高等行政法院104年度訴字第530號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人以改制前臺北縣萬里鄉○○里○○段○○○段○○○號等及下萬里加投段七甲尾小段75地號等土地，申請「翡翠嶺度假休憩別墅區整體開發計畫」（下稱系爭開發計畫案）山坡地開發建築許可案，案經被上訴人（原為臺北縣政府，民國99年12月25日改制為新北市政府，下同）以88年9月9日八八北府工建字第267169號函（下稱被上訴人88年9月9日函），依行為時山坡地開發建築管理辦法（92年3月26日內政部台內營字第0920003336號令修正發布名稱為山坡地建築管理辦法）第14條規定許可開發。上訴人於許可開發後申請雜項執照，併案申請水土保持計畫，就水土保持部分經被上訴人分別以93年4月12日北府農山字第0930166746號函（下稱被上訴人93年4月12日函）及94年10月7日北府農山字第0940671184號函（下稱被上訴人94年10月7日函），核定上訴人前擬具之「臺北縣萬里鄉○○里○○段○○○段95-76等、下萬里加投段七甲尾小段75及中萬里加投段龜吼小段161-1等共25筆地號土地，申請雜項執照案水土保持計畫核定本（下稱系爭水土保持計畫）」及「臺北縣萬里鄉○○里○○段○○○段95-76、97、161-1、161-2、161-4、162-6、324-4、325-8、327、335-5、335-7、335-9、386地號及下萬里加投段七甲尾小段75地號等14筆及中萬里加投段龜吼小段161-6 、161-8、161-11、162-2、162-7、162-18、162- 19、162 -21、336-1、336-2、338-10等11筆地號土地之水土保持計畫（下稱第1次變更設計）」。上訴人又於96年5月4日領取被上訴人所屬工務局（下稱工務局）核發之96萬什字第8號雜項執照（下稱系爭雜項執照），規定開工期限自領照後6 個月內開工（核准開工日期為97年2月4日），竣工期限為開工之日起24個月內完工（原竣工日期為99年2月4日）。上訴人經展期仍未完工。案經工務局以103年4月16日北工施字第1030610118號函（下稱工務局103年4月16日函）撤銷展延工期，系爭雜項執照自102年2月4日屆滿之日起，失其效力。被上訴人以雜項執照經目的事業主管機關廢止其開發或利用許可，爰依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第5款規定，以103年4月28日北府農山字第1030753067號函（下稱原處分）廢止系爭水土保持計畫及其第1次變更設計。上訴人不服，向行政院農業委員會提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，再經臺北高等行政法院（下稱原審）以104年度訴字第 530號判決(下稱原判決)駁回上訴人之訴。上訴人猶未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）本件原處分係103年4月28日作成，但目的事業主管機關內政部卻是在103年6月18日以台內營字第10308061421號函（下稱內政部103年6月18日函）廢止開發利用許可，原處分作成時，開發利用許可並未廢止，被上訴人即不能在開發許可廢止前，依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第5款之規定廢止系爭水土保持計畫。（二）建築法第53條第2項規定並未授權行政機關得於展延之行政處分中增設有關任何查核點之限制，工務局在無法律授權情形下，不得以上訴人未能102年8月4日檢附水保施工許可證向其完成施工勘驗申報手續，驟然以須符合工進為由，認為展延之處分失效，認系爭雜項執照失其效力，顯然違反不當連結禁止原則。且工務局以102年4月11日北施工字第1021568724號函（下稱工務局102年4月11日函），同意系爭開發計畫案展延至107年8月4日，而於該處分中未有任何附款之記載，嗣以上訴人未能於102年8月4日檢附水保施工許可證，向其完成施工勘驗申報手續為由，認為系爭雜項執照失效，顯屬合法授益處分作成後另課以上訴人之負擔，已然違反信賴保護原則。（三）本件原處分是否適法一事，係以工務局103年4月16日函合法為前提，該案業經原審以104年度訴字第177號案審理當中，為免裁判歧異，本件應依行政訴訟第177條規定，先行裁定停止訴訟，以節省司法資源並避免裁判矛盾等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）工務局於102年1月15日召開展延工期會議，並於會議記錄中已敘明為原則上同意上訴人展期，上訴人既已參與該次會議，並於102年4月2日申報展期後工程進度表，且工務局於工務局102年4月11日函說明二中敘明請上訴人確依計畫進度表施工，再於103年2月20日北工施字第1030256869號函（下稱工務局103年2月20日函）說明三末段再次敘明請上訴人務必於第一次查核點前完成繳交保證金、取得水保設施許可證即完成放樣勘驗申報，顯見上訴人已知悉工務局係為原則上同意展延建築期限且有附款。（二）上訴人於102年4月2日申報展期後工程進度表，經工務局以工務局102年4月11日函同意備查。後經上訴人申報第一查核點展延，工務局以工務局103年2月20日函，同意查核點展延至103年2月27日，上訴人既已知悉會議紀錄結論中所載明事項，且提出工程進度表報予工務局，亦即同意該次結論，自無不當連結之謬論，工務局亦無違反平等原則。另工務局於103年3月18日至現場會勘，現地雜草叢生，現場無實際施作跡象，顯與102年1月15日召開之展延會議結論有違，工務局自得據此依行政程序法第123條第3款規定，以工務局103年4月16日函撤銷本件施工展延期限。（三）依據工務局103年4月16日函說明四：「貴公司未依102年1月30日北工施字第1021129712號函會議紀錄……檢附水保施工許可證並完成施工勘驗申報手續，本局撤銷本案鉅大工程展期會議結論展延之工期，依建築法第53條規定逾展期期限仍未完工，雜項執照自規定得展期之期限102年2月4日屆滿之日起，失其效力。」本件雜項執照既經目的事業主管機關工務局表示失其效力，被上訴人依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條規定，廢止核定之系爭水土保持計畫及第1次變更設計，並無不妥等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人申請系爭開發計畫案，經內政部區域計畫委員會於83年7月 21日以（83）台內營字第8388102號函(下稱內政部83年7月 21日函)審議同意開發及被上訴人依行為時山坡地開發建築管理辦法第12條審查通過，經被上訴人以被上訴人88年9月9日函許可開發。上訴人應確實依行為時山坡地開發建築管理辦法第16條規定，於收受該文之日一年內申請雜項執照，上訴人爰併於雜項執照申請水土保持計畫。就水土保持計畫部分，經被上訴人93年4月12日函，核定系爭開發計畫案之系爭水土保持計畫，再以被上訴人94年10月7日函，核定上訴人之水土保持計畫變更設計第1次變更設計。至於雜項執照部分，被上訴人於96年2月9日發給系爭雜項執照，領照日為96年5月4日。承上，系爭水土保持計畫係併於雜項執照中申請；系爭雜項執照原經工務局同意竣工期限展延至107年8月4日止，被上訴人因工務局同意展延工期而同意系爭水土保持計畫施工期限亦展延至107年8月4日；又按水土保持計畫未經核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用許可，系爭水土保持計畫與系爭雜項執照關係密切且相互關連，故系爭雜項執照可為水土保持法第12條第2項規定之目的事業主管機關核發之開發或利用之許可，茲系爭雜項執照經目的事業主管機關工務局103年4月16日函廢止，被上訴人依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，廢止原核定之系爭水土保持計畫及其第1次變更設計，核無違誤。（二）系爭水土保持計畫核定書說明第8點，業已載明工務局為系爭水土保持計畫及第1次變更設計之目的事業主管機關。內政部103年6月18日函係廢止該部83年7月21 日開發同意案，而內政部83年7月21日開發同意案乃關乎區域計畫，並未提及水土保持。又被上訴人依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款廢止系爭水土保持計畫及其第1次變更設計，另依非都市土地使用管制規則第21條規定，報請內政部廢止原開發同意函，可見被上訴人廢止系爭水土保持計畫與內政部廢止系爭開發計畫案，各有依據。故上訴人主張內政部103年6月18日函廢止其同意上訴人之開發計畫許可前，被上訴人不得依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第5款之規定，廢止系爭水土保持計畫，並無可取。（三）原處分因目的事業主管機關工務局103年4月16日函，認定上訴人之系爭雜項執照業已失效，而廢止原核定水土保持計畫，亦即廢止系爭雜項執照之處分為原處分之前提處分。經查該廢止系爭雜項執照處分並無無效事由，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，並具有構成要件效力。是上訴人主張工務局103年4月16日函，認定上訴人之系爭雜項執照業已失效，確已違反建築法、不當連結禁止原則及信賴保護原則，亦無可取。（四）另行政訴訟程序究應否停止，行政法院有裁量之權限，倘認無停止程序之必要時，自得不停止訴訟程序，逕行裁判（本院102 年度裁聲字第197號裁定意旨參照）。上訴人不服工務局103年4月16日函，認定上訴人之系爭雜項執照業已失效，循序救濟，現繫屬原審104年度訴字第177號案審理中屬實，然原審依據前揭所述及證據資料所示，核認本件尚無停止訴訟程序之必要等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院查：(一)按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「對於興建水庫、開發社區或其他重大工程水土保持之處理與維護，中央或直轄市主管機關於必要時，得指定有關之目的事業主管機關、公營事業機構或公法人監督管理之。」「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」水土保持法第2條、第5條、第12條分別定有明文。另水土保持計畫審核監督辦法第1條：「本辦法依水土保持法（以下簡稱本法）第12條第4項及第14條之1第2項規定訂定之。」第22條：「水土保持義務人應於目的事業主管機關核准開發或利用許可之日起一年內，檢附下列文件，向主管機關申領核發水土保持施工許可證後，始得施工：一、目的事業主管機關核准開發或利用許可文件。二、水土保持計畫核定本。三、繳納水土保持保證金證明文件；無需者免附。……且水土保持義務人應將開工情形報主管機關備查。」行為時第31條第1項第5款規定：「有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：……五、經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者。」本件原判決以：系爭水土保持計畫係併於雜項執照中申請，雜項執照原經工務局同意竣工期限展延至107年8月4日止，被上訴人因工務局同意展延工期而同意系爭水土保持計畫施工期限亦展延至107年8月4日；依上揭規定，經目的事業主管機關廢止其開發或利用許可者，主管機關得廢止原核定之水土保持計畫。而系爭水土保持計畫與雜項執照關係密切且相互關連，故雜項執照可謂水土保持法第12條第2項規定之目的事業主管機關核發之開發或利用許可，本件因雜項執照經目的事業主管機關（工務局）以103年4月16日函廢止，上訴人依行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，廢止原核定之系爭水土保持計畫及其第1次變更設計，自非無據為由，駁回上訴人在原審之訴，固非全然無見。惟查，依行為時山坡地開發建築管理辦法第4條、第7條、第19條之規定，山坡地開發建築應依序申請開發許可、雜項執照，申請應檢附之文件亦不同；再依原判決所載，上訴人於許可開發後始申請雜項執照，併案申請水土保持計畫，則上訴人應係分別取得開發許可及雜項執照；另依建築法第28條第2款之規定，雜項工作物之建築，應請領雜項執照，可足見雜項執照之發給與開發許可並非一事，本件系爭雜項執照縱經工務局廢止，非必開發許可亦廢止，原判決援引行為時水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款之規定，認雜項執照可謂水土保持法第12條第2項規定之目的事業主管機關核發之開發或利用許可，非無適用法規不當及理由矛盾之違法。而內政部83年7月21日號函同意系爭開發案，雖經內政部103年6月18日號函廢止在案，惟原判決復認上開內政部函乃關乎區域計畫，並未提及水土保持；被上訴人依「水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款」廢止系爭水土保持計畫及其第1次變更設計，另依「非都市土地使用管制規則第21條規定」，報請內政部廢止原開發同意函，可見被上訴人廢止系爭水土保持計畫與內政部廢止系爭開發計畫案，各有依據等情。則上訴人88年9月9日函，依行為時山坡地開發建築管理辦法第14條規定許可系爭開發計畫案，其後究竟有無主管機關廢止其開發許可，本院無從依原審卷證資料得以知悉。上訴人主張：依據核發開發許可時之山坡地開發建築管理辦法相關規定，可知本件目的事業主管機關並未廢止開發許可等情，並執以指摘原判決適用法規有誤，為有理由。(二)如前所述，本件事證尚有未明，有由原審再行調查審認之必要，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查，另為妥適之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　26　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　吳　東　都法官　鄭　忠　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　26　　日書記官　蘇　婉　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第696號

關鍵資訊