最高行政法院(含改制前行政法院) - 105年度判字第625號（有關交通事務）

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第625號上訴人　永弼儀貿易有限公司代　表　人　江文弼訴訟代理人　林禮模律師被上訴人　新北市政府交通局代　表　人　王聲威訴訟代理人　李承志律師黃文承律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國105年7月7日臺北高等行政法院104年度訴更一字第53號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人所有門牌號碼新北市○○區○○路0段000巷○○○000巷○0號建物（原判決誤為同巷2弄《下稱系爭巷弄》1號、3號、5號、7號建物，下稱系爭建物）坐落同上區健康段787號土地（下稱系爭土地）上。民國100年5月30日（原判決載為同年4月1日至4月5日）間，被上訴人於系爭巷弄劃設禁止臨時停車之紅色標線（下稱系爭標線），上訴人就此處分未提起行政爭訟。嗣上訴人於103年1月7日申請除去系爭標線，被上訴人以103年2月20日北交工字第1030214403號函（下稱系爭函文）復略以：系爭標線係繪於柏油上，所繪標線應無不當等語。上訴人循序提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原法院）以103年度訴字第1295號判決駁回，經本院104年度判字第179號判決廢棄發回（下稱發回判決），原法院更為審理後以原判決駁回，上訴人復行上訴。二、上訴人於原審主張：㈠系爭土地為上訴人所有，93年間闢為停車場使用，97年申經改制前臺北縣政府工務局（現為新北市政府工務局，下稱工務局）核發97中建字第64號建築執照（下稱64號建照）興建系爭建物，該64號建照並未認定或指示建築線，僅註記自現有路中心線退縮4公尺建築。故該退縮之空地屬系爭建物之法定空地，並非既成道路，被上訴人竟於退縮之法定空地上劃設系爭標線，侵犯上訴人之所有權，上訴人自得依民法第767條規定請求除去系爭標線，以排除侵害。被上訴人以系爭函文否准上訴人之請求，應屬行政處分，上訴人自得訴請其作成准予除去標線之行政處分。㈡工務局100年2月23日北工養一字第1000062273號函（下稱工務局100年2月23日號函）及改制前臺北縣中和市公所（現為新北市中和區公所，下稱中和區公所）99年12月13日北縣中工字第0990069394號函所認定既成道路之範圍，係指門牌號碼為系爭巷弄1號、3號、5號、7號建物（下稱系爭巷弄房屋）於77年1月15日完成當時，所通行迄今已逾20年以上之巷道而言。上訴人依64號建照興建系爭建物時，尚留有退縮4 公尺之基地作為空地，該部分即非屬系爭巷弄房屋77年1月15日建築完成時已供通行之巷道，更非屬供公眾通行達20年以上具有公用地役關係之既成道路。㈢被上訴人誤將因建築法規退縮之空地，認定為道路交通管理處罰條例第3條第1款規定之「道路」，有適用法規錯誤及適用不當之違法。新北市泰山區市民張勝閎在退縮空地扭傷，工務局以退縮空地屬私權範圍，並非道路，而拒絕國家賠償。上訴人已就系爭函文有認定事實錯誤之情形詳為說明，該函文雖稱系爭標線係繪設於「柏油」之上並無不當云云，惟所謂「柏油」係上訴人私費舖設，並非由中和區公所或政府機關之經費舖設，不能以系爭標線劃設於「柏油」路上，遽認其劃設並無不當，系爭函文顯有違反合義務性裁量、濫用決策裁量等違法情事。㈣道路交通管理處罰條例第56條及道路交通安全規則第111條等規定，均非被上訴人得在私人土地上劃設禁止臨時停車紅線之依據。被上訴人以民眾陳情做為劃設系爭標線之依據，違反法律保留及依法行政原則等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人對於上訴人103年1月7日所為除去系爭標線之申請，應作成准予除去之行政處分。」之判決。三、被上訴人則以：㈠民法第767條規定並非賦予人民公法上之請求權，無從作為請求行政機關為行政處分之依據，上訴人據以提起課予義務訴訟，其請求難認為適法。㈡私設道路實際供公眾通行，經依臺灣省建築管理規則第4條第2項規定認定具公用地役關係，即為既成道路。又參照臺北市面臨現有巷道申請建築原則第7點規定，現有巷道寬度不足4公尺，如經主管建築機關認定有面臨該現有巷道申請建築之需要者，該基地臨接現有巷道部分應比照前條規定退讓，其自地界線起算之全部私有現有巷道上及退讓部分土地均得計入空地。故計入法定空地之建築基地內通路，若具有供公眾通行之情形，亦同時具有公用地役關係。㈢系爭土地為96定-中-686 號建築線指示圖（下稱686號指示圖）之建築基地範圍，系爭巷弄坐落於該土地範圍內，屬建築基地內之法定空地。686號指示圖雖載明系爭巷弄尚未通行達20年，惟於99定-中-173號建築線指示圖（下稱173號指示圖）中已記載供公眾通行達20年。又686號指示圖中，系爭建物前方有記載PC之長條狀，前方即為原有之現有巷道，該PC部分應為停車場出入口之水泥地面構造物，參酌該指示圖附記載明依臺北縣建築管理規則第14條第1項第3款規定，自道路中心線退縮4公尺之意旨，顯見停車場出入口之PC部分即為退縮後之道路，僅路面以水泥鋪設而已，故仍屬道路之範圍。故系爭巷弄應包含於既成道路之內，非上訴人所稱系爭建物前方自道路中心線退縮4公尺均為97年興建時事後留設。㈣系爭建物興建時，上訴人雖未於系爭巷弄內沿「退縮後之道路境界」指定建築線，惟其申請建造執照時，已同意依前臺北縣建築管理規則第14條之規定，退縮留設道路供不特定之公眾通行，並據為建築行為，足證確有供公眾通行之情事，而為道路之性質。況系爭土地位於都市計畫區域內，系爭巷弄實際供作公眾人車雙向通行使用，自屬市區道路條例及道路交通管理處罰條例之適用範疇，被上訴人依法劃設系爭標線自屬有據。㈤365巷與系爭巷弄間為交叉路口，依道路交通安全規則第111條、第112條規定，於路口10公尺內應劃設紅線禁止停車。為維護居民之通行權利及安全，被上訴人受理碧河里辦公處之陳情案件，於100年5月30日派員劃設系爭標線禁止停車，自屬有據等語，資為抗辯。四、原判決係以：㈠依行政訴訟法第5條規定，人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有請求機關就某特定具體之事件為一定處分之權利而言。依上訴人103年7月1日申請函所載內容，上訴人以系爭標線非位於既成巷道（系爭巷弄）上，而係位於系爭建物退縮之空地內，被上訴人劃設系爭標線，侵害上訴人權益，請求被上訴人將之予以除去。上訴人雖未於申請函內表明其請求權依據，然於訴訟中已陳明其申請依據為民法第767條及不當結果除去請求權。惟上訴人所述上開規定或請求權，並未賦予人民有請求行政機關為行政處分（亦即作成除去違法處分之行政處分）之公法上權利，上訴人亦自陳本件非屬行政程序法第128條之申請，依前開規定與說明，本件非屬行政訴訟法第5條所謂「依法申請之案件」，難認上訴人得提起課予義務訴訟。㈡系爭巷弄與365巷相連，寬約8公尺，巷弄底並無通路，經被上訴人測量無誤。依本院102年度裁字第111號裁定可知，系爭巷弄業經工務局以100年2月23日函認定為既成道路，成立公用地役關係；參以新北市政府養護工程處（下稱養工處）104年8月24日新北養一字第1043115285號函載「本市中和區中山路2段365巷口至同路段365巷2弄底柏油路面及兩側排水溝係屬既成道路範圍」內容，系爭巷弄係供不特定公眾通行之道路，應堪認定。至系爭巷弄之土地屬性，依工務局104年11月6日新北工建字第1042096255號函「……中和區健康段787號土地，原已領得（98中使字第0633號使用執照）97中建字第064號建造執照在案，（中山路2段365 巷2弄位置）與卷內原核准配置圖核對結果，屬該照申請範圍之建築基地範圍，且計入該照建築基地面積」固為建築法定空地，惟其既作為巷道供公眾通行使用，即屬道路交通管理處罰條例第3條第1款規定之道路範圍，而有道路交通管理處罰條例、道路交通安全規則之適用。上訴人主張既成道路之範圍係自道路中心線至系爭建物間之4公尺巷道部分，系爭巷道另一半即自道路中心線至系爭建物前之4公尺部分，則為退縮建築之空地，此部分未經認定為既有巷道云云，然此顯與前開確定裁判之認定及養工處之復函不符，且系爭巷弄經工務局認定為既成道路時，系爭建物已建造完成並領有98中使字第0633號使用執照，系爭巷弄即為現況之情形，自無可能將之割裂而僅認定其中4公尺寬部分為既成巷道。另365巷與系爭巷弄間為交叉路口，於路口10公尺內本即禁止臨時停車，並因民眾檢舉該側常有大貨車停放，致道路無法通行，為維護居民通行權利及安全，乃依道路交通安全規則第111條第1項第2款、第112條第1項第9款規定劃設系爭標線，上情已據被上訴人辯明在卷，經核與相關規定並無違誤，亦無上訴人所指違反合義務性裁量、濫用決策裁量、違反法律保留及依法行政原則等情事。㈢綜上，上訴人所訴各節，均非可採，其訴請判決如其聲明所示，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原判決先認定上訴人所提之訴非屬行政訴訟法第5條所謂「依法申請之案件」，並不合法，其後再於實體上論斷上訴人所提各節均無理，違背先程序後實體原則。㈡上訴人以被上訴人於系爭土地上違法劃設系爭標線致侵犯上訴人之所有權能，依行政程序申請被上訴人除去，符合行政訴訟法第5條所謂「依法申請」之要件，原判決認民法第767條及不當結果除去請求權，並未賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利云云，其適用法規顯有不當。又本件訴訟標的係系爭函文，而非100年5月30日（上訴狀載為4月1日至4月5日）劃設系爭標線之處分，行政程序法第128條係就行政處分已罹於法定救濟期間之申請撤銷、變更或廢止之相關規定，與本件具體情形不同。上訴人於原審審理期間未曾提及本件屬行政程序法第128條之情形，原判決竟稱上訴人自陳本件非屬該條之申請云云，顯有認定事實不憑證據之違背證據法則，亦有違發回判決所示應依職權調查事實並為闡明之義務。㈢公法上結果除去請求權係對違法行政行為所造成之結果，請求法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，與課予義務訴訟並不相同，原判決認公法上結果除去請求權訴訟已包括在課予義務訴訟中，顯非適法。又被上訴人違法劃設系爭標線，迄今違法狀態繼續存在，依本院99年3月第1次庭長法官聯席會議決議、94年度判字第1708號、98年度判字第1515號、第344號等判決意旨，上訴人本得依一般法律設定之權利及結果除去請求權，追加行政訴訟法第8條之公法上一般給付訴訟，請求除去此違法狀態，惟原判決未於理由項下記載何以不能本於該請求權請求除去違法狀態，顯有判決不備理由之違背法令。況上訴人係因原審於審理中曉諭除去請求權係包括在課予義務訴訟中，方表示不再追加一般給付訴訟，此所產生之不利益自不應由上訴人承擔。㈣依新北市政府104年8月26日新北府城測字第1041611058號函及其附件「建築線指定申請書圖」可知，系爭土地現況確有非屬「現有通路」之「退縮」空地。原法院100年度訴字第1585號判決及本院102年度裁字第111號裁定所認定之既成道路範圍僅限於系爭建物前經通行已達30年之現有道路，並不及於上訴人因取得64號建照後退縮而產生之法定空地，原判決誤將其認定既成道路之範圍包括上訴人所有之退縮空地，顯違背證據法則。至養工處104年8月24日新北養一字第1043115285號函所謂既成道路之範圍為「新北市中和區中山路2段365巷口及同路段365 巷2弄底柏油路面及兩側水溝」，亦依本院102年度裁字第1 11號裁定，而無任何理由，其顯未踐行現場勘驗及調查證據程序，其所為行政判斷顯係出於恣意。原判決未予審究，仍援引養工處該函文作為其事實認定之依據，亦有認定事實違背證據法則之違背法令。㈤本院102年度裁字第111號裁定及工務局100年2月23日之函文所援引之173號指示圖附之註記，並未提到「柏油路面及兩側水溝」均屬既成道路範圍，原判決自行擴張解釋其認定事實之基礎顯有違誤。又原判決雖認定系爭巷弄係供不特定公眾通行之道路，惟其範圍為何，是否包括退縮建築之空地在內，其後改謂系爭巷弄之土地係作為建築之法定空地使用，則退縮建築之法定空地即屬供公眾通行使用，其所為之依據何在，原判決均未說明，顯有理由不備及矛盾之違法。另上訴人一再主張訴外人張勝閎曾於系爭退縮空地上因路面不平而扭傷，而申請工務局賠償，經該局認定扭傷地點係在大樓的退縮空地上，屬於私權範圍，不應由政府負賠償責任，而函請訴外人就該退縮空地不平所造成腳踝扭傷應逕向空地業主求償，顯見上訴人所有之空地非既成道路範圍。原判決未予調查系爭巷弄之土地是否屬工務局100年2月23日函所認定之既成道路範圍，反謂該局已於該日將該退縮部分空地併同認定為既成道路，卻未於理由中說明該局之認定依據，自有判決不備理由及理由矛盾之違背法令。㈥劃設系爭標線係對人民為規制行為，且劃設地點如在人民之私有土地上，即屬侵犯並限制人民對土地所有權之圓滿行使，須法有明文始得為之。道路交通安全規則第111 條、第112條第1項第9款，是針對汽車臨時停車場所及駕駛汽車之行為人不得停車所為之規範，而非賦予被上訴人得在私人土地上劃設禁止停車之紅色標線之依據，原判決以上揭規定為被上訴人劃設系爭標線之法律依據，顯違反法律保留原則及依法行政原則等語。六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷於下：㈠「本條例所用名詞釋義如下：道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。……」「道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。……前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」道路交通管理處罰條例第3條、第4條、第5條第1款分別定有明文。次按「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」「標線依其型態原則上分類如左：線條……㈤紅實線設於路側，用以禁止臨時停車。」亦為道路交通標誌標線號誌設置規則第2條、第4條第1項、第5條、第149條所明定。另道路交通安全規則第111條第1項第2款、第112條亦分別規定「汽車臨時停車時，應依下列規定：……交岔路口、公共汽車招呼站10公尺內、消防栓、消防車出入口5公尺內不得臨時停車。」「汽車停車時，應依下列規定：……顯有妨礙其他人、車通行處所，不得停車。」準此，有關交通標誌、標線與號誌之相關設置、管理等相關規定，應由道路主管機關及警察機關依上開相關規定為之。工務局以100年2月23日函認定系爭巷弄為既成道路時，系爭建物已興建完成，該函係依道路現況為認定，故系爭巷弄屬工務局100年2月23日函既成道路之範圍。被上訴人為維護交通及人民往來之安全，而於系爭巷弄劃設系爭標線，並無違法之事實，為原判決經調查證據、言詞辯論後，依職權認定之事實。原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。㈡經查，工務局以100年2月23日函依現況認定365巷與系爭巷弄所連接之L型巷道，成立公用地役關係，屬既成道路。此認定經原法院以100年度訴字第1585號判決、本院102年度裁字第111號裁定維持（上開案件係與上訴人同為64號建照之起造人之龍吉堂紙品有限公司不服該認定處分，所提之行政訴訟，下稱系爭裁判），此有上開裁判足稽，復為兩造所不爭。準此，系爭巷弄既經確定判決認定屬具公用地役關係之既成道路，且非本件審酌之訴訟標的，上訴人於本件再行爭議系爭巷弄非既成道路即非有據，是兩造有關此部分之主張不再贅述。另上訴人主張其依64號建照興建系爭建物，其時雖未指定建築線，然有依規定退縮建築致留有法定空地之情事，縱然屬實，依原判決所認定之事實，該退縮建築部分僅併入計算為系爭建物之法定空地，惟仍供道路使用，而道路是否為既成道路，乃主管機關工務局之職掌，其就系爭巷弄為既成道路之認定既係依現況為之，原判決認定系爭巷弄全部均為前開裁判認定之既成道路之範圍，亦無不合。上訴人所為「退縮建築所留之法定空地供不特定公眾通行未達20年，不符既成道路之要件，系爭裁判將之一併納入，於法不合」之主張，無論是否有理，均屬工務局100年2月23日函之認定是否合法之範疇，非本件所得審究，均併敍明之。至上訴人以「訴外人張勝閎曾於系爭退縮空地上因路面不平而扭傷，而申請工務局賠償，經該局認定扭傷地點係在大樓的退縮空地上，屬於私權範圍，不應由政府負賠償責任，而函請訴外人就該退縮空地不平所造成腳踝扭傷應逕向空地業主求償」之事實，主張其所有之退縮建築空地非既成道路範圍乙節，亦屬系爭巷弄是否為既成道路之爭議範圍，縱原判決未就此為論述，亦無礙本件判決結果。㈢本件既屬課予義務訴訟，原判決依行政訴訟法第5條所定「依法申請之案件」之要件，審酌上訴人主張之請求權依據即民法第767條及不當結果除去請求權，是否賦予人民得請求行政機關為行政處分之公法上權利，並就上訴人所為各項主張論斷是否有理，符合行政訴訟法第209條第3項「理由項下，應記載關於攻擊或防禦之方法及法律上之意見」之規定，上訴人指摘其違背先程序後實體原則，顯屬誤解。而民法第767條第1項固規定「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。」，然該條係賦予所有權人得於所有物遭受侵害時，得依該規定保障其私權，無論該占有人係私人或政府機關，惟均屬私權爭執，應依民事訴訟程序為救濟。然並未賦予人民得依該條規定請求行政機關為行政處分或一定行為之公法上權利，原判決此部分法律見解並無違誤，上訴人指摘其適用法規顯有不當，亦無足取。而實務上之見解，禁止停車標線之劃設屬行政處分，上訴人於被上訴人100年5月間劃設系爭標線時即已知悉，然並未提出爭訟，則該處分已告確定，上訴人遲至103年1月7日始請求被上訴人除去，原審闡明其是否依行政程序法第128條規定為請求，上訴人於審理中已陳明非依該規定為之，原判決就此為說明，自無認定事實不憑證據及違背發回判決所示應依職權調查事實並為闡明之情事。上訴人據以指摘，核非可採。㈣無論係基於何種緣由為選擇，上訴人既已於原審審理時陳明不追加行政訴訟法第8條之公法上一般給付訴訟，則原判決未就此部分為論述，自與判決不備理由之要件有間，況上訴人並未因此而負擔不利益，上訴人主張其因原審曉諭除去請求權係包括在課予義務訴訟中，方表示不再追加一般給付訴訟，不應由其承擔此項不利益，亦非有據。㈤原判決無非援引前述道路交通管理處罰條例第3條、第4條、第5條第1款及道路交通標誌標線號誌設置規則第2條、第4條第1項、第5條、第149條等規定為依據，認同被上訴人所為依道路交通安全規則第111條、第112條第1項第9款等規定，維護往來人車之安全而劃設系爭標線等主張，據以維持原處分。上訴人執以指摘原判決以道路交通安全規則第111條、第112條第1項第9款規定為被上訴人劃設系爭標線之法律依據，違反法律保留原則及依法行政原則等語，核非有理。㈥綜上，原判決認事用法並無違誤，上訴意旨無非對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，予以指摘，並求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　11　　月　　25　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃淑玲法官　汪漢卿法官　鄭　小　康法官　林　文　舟法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　11　　月　　25　　日書記官　莊　俊　亨

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