最高行政法院(含改制前行政法院) - 105年度判字第111號（土壤及地下水污染整治法）

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第111號上訴人（即原審原告）中國石油化學工業開發股份有限公司代　表　人　沈慶京訴訟代理人　蔡朝安　律師李益甄　律師柯宗佑　律師上訴人（即原審被告）臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　張訓嘉　律師高函岑　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年9月30日高雄高等行政法院104年度訴字第16號判決，各對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：主文兩造上訴均駁回。上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。理由一、緣上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱原審原告）安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與原審原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原審原告則為存續公司。嗣土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）於89年2月2日公布施行，經臺南市政府環境保護局於90年間調查結果，該安順廠區因生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，上訴人臺南市政府（下稱原審被告）乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染控制場址；復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、 668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆全部土地（下稱安順廠區），鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣原審被告於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順廠區及草叢區為土壤污染整治場址，並請原審被告依土污法辦理後續事宜【原審被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路）公告為土壤污染控制場；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區（即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水池（即鹽田段659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路、草叢區劃定為污染管制區】。其後，原審原告依行為時土污法第16條第1項提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱原整治計畫），經原審被告以98年4月7日南市府環水字第09822008810 號函准予核定後據以實施；惟因二次污染疑慮、暫存空間不足等問題，原審原告乃向原審被告提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治變更計畫」（下稱整治變更計畫），調整原整治計畫之工項、工序及時程，經原審被告以101年7月2日府環水字第1010443572號函准予核定後據以實施；依該整治變更計畫書第14-4頁「臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，原審原告應於103 年5月20日前完成「（戴奧辛）污染減量82%」及「污染面積縮減71%」等階段目標，惟原審原告屆期並未完成，原審被告乃依土污法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污裁罰基準）第2點及環境教育法第 23條第2款規定，以103年6月13日府環土字第1030439518號函附同年5月27日府環土土裁字第103050003號裁處書（下稱原處分）處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前改善完成。原審原告不服，提起訴願，遭決定駁回；提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第16號判決：「原審被告民國103年6月13日府環土字第1030439518號函附同年5月27日府環土土裁字第103050003號裁處書關於罰鍰新臺幣100萬元、環境講習8小時部分及該部分訴願決定均撤銷。原審原告其餘之訴駁回。」原審原告、原審被告分別對其不利部分不服，均提起上訴。二、原審原告主張︰系爭場址熱處理之模廠測試早於101年7月即已完成，惟關於戴奧辛污染土壤防治處理，國內外並無實廠可供學習及設計之參考，原審原告必須自行研發或與專業廠商進行技術上之合作，歷經多次修正施工計畫，於102年10 月進行實廠建廠工作。是原審原告為因應「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組審查會審查委員所提出之相關指示，及顧及居民期待，避免倉促動工造成二次污染，導致熱處理實廠建廠之延誤，未依整治計畫於103年5月20日完成戴奧辛污染減量82%之整治目標，應不可歸責於原審原告。再者，原審原告依系爭場址整治變更計畫內容進行海水池B區底泥疏浚作業，而由美國進口臺灣第一艘底泥疏浚船，因作業環境及使用頻繁，導致零件耗損甚劇，則因該疏浚船正當維修、保養，導致海水池B區併同海水池A區整治期程之延誤，未於103年5月20日達到污染面積減量71%之整治目標，亦不可歸責於原審原告。原審被告逕以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，顯有違誤。又依整治變更計畫可知，102年第4季預定目標為「污染面積縮減45%」，相隔4個月20日後方為5年查核點「污染面積縮減71%」，原審被告以103年2月10日府環土裁字第103020001號裁處書（下稱103年2月10日裁處書）就原審原告未於102年第4季達成污染面積縮減45% 之整治目標，裁處罰鍰20萬元，並定限改期限為103年3月31日。換言之，污染面積縮減45%之整治期限，因上開裁處書之效力延後至103年3月31日。又「污染面積縮減45%」與「污染面積縮減71%」兩者間具有整治期程上先後完成之必然關係，是原審被告據以裁罰未達「污染面積縮減71%」之期限，應自103年3月31日翌日起算4個月又20天即103年8月20 日，詎原審被告於103年6月13日即予裁罰，即有違誤，亦有違本院103年判字第312號判決意旨。揆諸環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋，可知污染改善工作之執行進度與預定進度不一時，主管機關不得逕為裁處，仍應以污染場址之污染改善情況及執行成效為個案上應否裁處之判斷依據。是以，除污染面積減量比率外，已處理之土方量及戴奧辛及汞之除去率毋寧是衡量執行成效更好之參考指標。惟原審被告對污染面積減量之計算，採全有全無之概念，此種衡量方式甚不合理，不應以原審原告僅完成污染面積減量36.4%之數據，即逕認其未盡力履行而具可裁罰性。況原審原告之主觀努力受審查委員肯定、客觀技術門檻世界罕見之情形下，原審被告實無理由不顧前次裁罰金額僅20萬元，本件逕裁處最高額罰鍰100萬元。另原審原告於103年2月14日向原審被告提出「整治計畫第二次變更」之申請，經原審被告推動小組於103年11月7日第50次審查會議同意原審原告將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年底，及海水池A區整治完成日期由原先之103年5月20日延後至112年底，益證原處分所定改善期限105年12月31日並不合理，顯有裁量瑕疵云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、原審被告則以︰原審被告派員於103年5月21日現場勘查結果，發現原審原告總計完成整治面積13.51公頃，僅占整治場址總面積37.1公頃之36.4%，至於五氯酚廠區、暫存區、海水池A區皆未進行開挖及整治工程，海水池B區之底泥整治結果亦未符合整治目標，熱處理（即旋轉窯）工項亦僅完成部分基礎工程，原審原告未依整治變更計畫內容實施，於103 年5月20日完成污染面積減量71%及戴奧辛污染總量降低82% 之目標，原審被告依土污法第38條第2項及環境教育法第23 條規定以原處分裁罰100萬元，並命其接受環境講習8小時，於法有據。整治變更計畫內容「污染面積減量71%」與「污染面積縮減45%」二者非屬同季之查核點，依本院103年度判字第312號判決意旨屬數行為，原審被告自得依法分別處罰，並無違一行為不二罰原則。倘如原審原告主張，一旦整治期程延誤而經主管機關予以首次裁罰，嗣後不論整治責任人如何延誤，主管機關皆無法再予裁罰。如此，第一次裁罰將變相成為整治責任人之免死金牌，該整治計畫之內容以及查核點之設置亦將形同具文，實與土污法立法意旨有悖。且整治變更計畫之污染整治方式既由原審原告提出，相關查核點亦由原審原告自行擬定後始由原審被告核定，縱有任何困難亦應由原審原告負擔其不利益。原審原告倘認為確實無法執行，則應依法向原審被告提出變更整治計畫申請，經核定後始得依新變更之整治計畫執行之，在此之前原審原告自應依有效之整治計畫執行。況原審原告自98年原整治計畫開始執行時起，即數次因未依整治計畫執行而各遭裁罰20萬元，本件第7次對原審原告裁處100萬元罰鍰，並無違比例原則。且由裁罰紀錄可知，原審原告於整治計畫開始執行時即有拖延之情事，並遭原審被告裁罰多次仍未改善，是以原審原告縱非故意亦有過失云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件原審原告係前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址之污染行為人，原審原告所提整治變更計畫前經原審被告核定在案，依該整治變更計畫內容，系爭場址面積共37.1公頃，分兩階段整治，第一階段5年，第二階段10年；在第一階段之5年期間（即98年至103年5月20日）預定整治分區規劃及整治順序施工先後依序為：(1)草叢區，(2)樹林區，(3)單一植被區，(4)鹼氯I實廠區，(5)鹼氯II其他區，(6) 海水池B區，(7)海水池A區；據此施工順序，原審原告應按整治計畫各工作項目預定進度內容實施，先於102年第4季（即102年12月31日）達成污染面積縮減45%之目標後，接續於103年5月20日達成污染面積縮減71%及戴奧辛污染減量82%之目標，應堪認定。㈡系爭場址之整治變更計畫經原審被告於101年7月2日核定後，因原審原告未依整治變更計畫於102年第4季達成污染面積縮減45%之目標（僅縮減36.4%），前經原審被告以103年2月10日裁處書罰鍰20萬元，環境講習2小時，並限期於103年3月31日前完成改善，核屬整治變更計畫核定後，原審被告首度對原審原告所為之裁罰。原審被告再以原審原告未依整治變更計畫內容實施，於103年5月20日前完成污染面積縮減71%及戴奧辛污染減量82%等目標，而依土污法第38條第2項第3款、土污裁罰基準第2點及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，環境講習8小時。㈢惟查，依整治變更計畫之各工作項目預定進度規劃表所載，污染面積縮減，其施工順序有先後之分，原審原告未達成污染面積縮減45%之目標，既經原審被告以103年2月10日裁處書限期於103年3月31日前完成改善，則原審被告應於原審原告完成該改善工作後，如未於相當期間內（依整治期程所載102年12月31日至103年5月20日應為4個月又20日，即103年8月20日）完成污染面積縮減71%之目標，始得再予以裁罰。本件原審原告在第一階段整治期間，已縮減污染面積36.4%，依預定整治分區規劃及整治順序，原審原告在第一階段整治期間應完成而未完成者，僅餘海水池B區及海水池A區兩部分，且海水池B區之施工順序更優先於海水池A區，此觀整治變更計畫內表2整治計畫變更之主要差異對照說明及7.2.2整治方案規劃與處理流程說明即明。因此，原審原告若依順序接續完成海水池B區及海水池A區之整治，將可使污染面積減量各逾45%及74%，足證依整治變更計畫預定整治分區規劃及整治順序使污染面積縮減45%及縮減71%，不僅是量的要求，也是工程順序的要求，即須先完成海水池B區之整治，始能進行海水池A區之整治，形成工程要徑之關聯，而海水池B區之整治與海水池A區之整治完成，二者間必有一定工程期間之間隔，此前後相牽連之各別項目，前一項目執行或實施延誤，必然導致延誤整治計畫之其他項目。從而，縱原審原告未於102年第4季達成污染面積縮減45%之目標，然原審被告既限期於103年3月31日前完成改善，則原審被告應於原審原告完成該改善工作後，如未於相當期間內（依整治期程所載應為4個月又20日，即103年8月20日）完成污染面積縮減71%之目標，始得再予以裁罰，方符限期改善之立法意旨。惟原審被告卻於海水池B區整治工程之限改期間屆至後，不待海水池A區整治之相當期間經過，即先於103年5月27日依土污法第38條第2項第3款規定裁處原審原告最高額罰鍰100萬元，併依環境教育法第23條第2款規定令接受環境講習8小時，顯有違誤。㈣原審原告未能於103年5月20 日達成戴奧辛污染總量降低82%之原因在於熱處理（旋轉窯）建廠之延宕，故戴奧辛污染總量無從經由熱處理而降低乙節，查依整治變更計畫第7-137頁至第7-138頁所載及101年 10月22日推動小組第31次審查會議記錄，堪信原審原告係因欠缺整治經驗而導致階段目標達成時間延誤，顯非出於故意，則原審被告認其情節重大逕以原處分裁處最高額罰鍰100 萬元，顯有裁量錯誤之瑕疵，並有違土污法第38條第2項規定之意旨。㈤原處分另命原審原告於105年12月31前完成改善污染面積縮減71%（暨污染減量82%）部分，性質上為預防性不利處分，並非行政罰，且原審被告給予改善之時間超過2年，衡諸原審原告所自擬之整治變更計畫，污染面積縮減 45%至71%之目標相隔僅4個月又20日，足見原審被告所核給限改期間遠較原審原告自行計畫之期間寬裕，並無裁量怠惰及違反比例原則之違法，是原處分此部分尚無違誤。至原審原告主張整治計畫第二次變更經原審被告推動小組於103年 11月7日第50次審查會議同意將海水池B區整治完成期日延後至107年底，及海水池A區整治完成日期延後至112年底，益證原處分所定改善期限105年12月31日並不合理，顯有裁量瑕疵乙節。惟該審查會議係原處分作成後始發生之事實，顯非得資為判斷原處分於作成時是否違法之依據，是原審原告上開主張，並不足採。綜上，原審被告依土污法第38條第2 項第3款及環境教育法第23條第2款規定，以原處分對原審原告裁處100萬元罰鍰及環境講習8小時部分，於法不合，此部分訴願決定予以維持，即有違誤；至原處分命原審原告應於105年12月31日前改善完成之部分並無違法，此部分訴願決定予以維持，亦無不合，爰判決如主文。五、原審原告上訴理由略謂：㈠撤銷訴訟固以原處分作成時之事實狀態為裁判基準，然證據並非事實本身，自不以原處分作成時已存在為必要，即新的鑑定結果若能證明原處分作成時之事實狀態，依行政訴訟法第133條規定，高等行政法院就該新的鑑定結果仍應審酌，否則即有判決適用行政訴訟法第133條不當暨違背證據法則之違法。上訴人提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫第二次變更」（下稱整治計畫第二次變更）時，專業委員因再懸浮現象較預期嚴重等因素，同意將海水池B區及A區之整治期限，分別由整治變更計畫原定之1年各大幅延長為5年，即整治完成期限分別延後至107年底及112年底，可證原處分所定限改日期105年12 月31日並非適法。而整治計畫第二次變更為新的鑑定結果，足證「要求原審原告於105年12月31日完成海水池整治顯非適法」此一原處分作成時即存在之事實狀態，並經原審原告於原審時提出。原判決以整治計畫第二次變更為原處分作成後始發生為由，就其內容不予審酌，違反本院103年判字第 483號判決意旨，而有適用行政訴訟法第133條不當及違背證據法則之違法。㈡一次性行政處分之違法判斷基準時固然係原處分作成時；然持續性行政處分之情形，非僅法令可能因時間經過而修正，社會事實亦隨時間之經過而有所變動，是應以事實審言詞辯論終結時為處分之違法判斷基準時。經查，原處分命原審原告於105年12月31日前完成補正之部分，仍有待其履行，自屬持續性之行政處分，其違法判斷基準時應為事實審言詞辯論終結時。整治計畫第二次變更雖係原審被告以原處分裁罰後始發生，然係於事實審言詞辯論終結前作成，自得作為原處分所定限改期限是否合理之重要指標。原判決以其為原處分作成後始發生之事實為由，未予審酌，實與本院100年度判字第314號判決、102年度判字第298號判決意旨相違，而適用法規不當之違背法令云云。六、原審被告上訴理由略謂：㈠整治計畫之內容經核定後，即應賦予一定之法律效果，不容恣意變更，倘擬變更，應經法定程序始得變更整治計畫之內容，包含整治工項、期程、目標等，而非逕行變更，架空法定程序。本件依整治計畫內容，污染面積縮減71%之目標應於103年5月20日前達成，若依原判決意旨，本件整治計畫期程將未經土污法第22條規定之程序，即自103年5月20日變更為103年8月20日，顯與法律規定有違，而屬判決違背法令。㈡原判決認為關於戴奧辛污染總量降低82%之原因在於熱處理建廠之延宕，而此部分係因原審原告欠缺整治經驗所導致之延誤，顯非故意云云。然熱處理第二階段實廠建廠之進度嚴重落後，原審被告及專家學者多次以函文及查核會議中提醒，顯見原審原告對於期程遲誤早已知悉。且縱因整治技術困難，原審原告亦得變更整治工法，依土污法第22條規定提出變更整治計畫。然原審原告於103年7月15日始提送整治計畫第二次變更之申請，此時早已超過熱處理實廠建廠期程1年又7個月之久，原審原告顯係故意違反應依整治計畫執行之義務。且原審原告自整治計畫98年開始執行時起，即數次因未依整治計畫執行而遭裁罰，顯見原審原告假借欠缺整治經驗之由，故意違反行政法上義務。縱原審原告非故意，然依其主張此整治工法於現實上有其困難，則原審原告應變更整治計畫以其他方式整治，而非任整治期程無限延宕，是以難謂其無過失，然原判決就此未予調查，且未敘明理由，顯有判決不備理由之違法，應予廢棄云云。七、本院查：（一）按「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1 項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」土污法第22條第1項、第4項（99年2月3日修正前為第16條第1項、第4項）、第38條第2項第3款及同法第53條分別定有明文。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」則為環境教育法第23條第2款之規定。（二）次按土污法第38條第2項第3款所處之罰鍰，及環境教育法第23條第2款所規定令接受環境講習，均對一過去違反行政法上義務行為之處罰，性質上為行政罰，依行政罰法第7條第1項規定，須行為人對於違反行政法上義務有故意或過失，始得對之為處罰。又土污法第38條第2項第3款為該法99年2月3日修正時所增訂，依其立法理由，係為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行，而有罰責之規定。即上開規定對整治計畫實施者處以罰鍰，目的在於督促整治計畫實施者依所提出之控制計畫或整治計畫完成，爰許主管機關對未按整治計畫內容執行之整治計畫實施者為按次處罰。因此，整治計畫實施者未能依其提出之整治計畫完成整治，主管機關固得援引該條規定對之為處罰。惟主管機關應審視所整治污染之狀況；核定之整治計畫所涉技術之難度；整治計畫實施者於主管機關核定整治計畫後，是否已積極從事整治計畫之努力；及未能依整治計畫時程完成污染之整治之原因，用以判斷整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，是否可受責難，及其違反行政法上義務之情節是否重大；如係因不可預見之原因致不能完成，屬無期待可能情形，應認整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，無故意或過失，不予處罰；若認整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，係因故意或過失所致，應依其情節輕重，裁處罰鍰，並定合理之補正期限。至原整治計畫有整治分區規劃，並定有整治施工順序者，如其順序與整治計畫所規劃整治方式之完成有不可改變之關連時，則整治計畫實施者執行整治計畫，應依計畫所定順序進行整治。於此情形，整治計畫實施者如有未依限完成前順序整治分區之執行，為主管機關依土污法第38條第2項第3款規定予以處罰，並限期補正時，如補正之結果，致原整治計畫中整治時程在限期補正部分後之整治分區有未依原時程完成整治情形時，整治計畫實施者是否另發生未依整治計畫內容實施之情事，應考量前順序整治分區因限期補正所致時間之延後因素，予以判斷，方合土污法第38條第2項第3款規定之意旨，而所作之處罰，始能謂與比例原則無背。此外，違規情節非屬重大，處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則；而未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。（三）原處分係以原審原告提出經原審被告核定之整治變更計畫，預定全區15年內完成整治，達到整治基準，惟各區實際整治時程仍將依整治技術發展及實際工程情形而調整，並維持原整治計畫核定起第5年（即至103年5月20日止），將污染面積減量71%，戴奧辛污染總量降低82%的承諾，並因原審被告於103年5月21日至中石化安順廠址稽查，原審原告總計完成整治面積13.51公頃，占整治場址總面積37.1公頃之36.4%，且其熱處理（旋轉窯）未完成建廠，故戴奧辛污染總量尚無法經由熱處理而降低，認原審原告未依核定之整治變更計畫內容實施，而依土污法第22條第1項、第38條第2項規定，處100萬元罰鍰；另限期105年12月 31日前改善完成補正，屆期未補正者，按次處罰。另依環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時。依此，本件原處分所指原審原告未依核定之整治變更計畫內容實施之事實，包括至103年5月21日未完成污染面積減量71%及戴奧辛污染總量未能如期降低82%二部分。（四）經查，系爭場址面積共37.1公頃，分兩階段整治，第一階段5年，第二階段10年；在第一階段之5年期間(即98年至 103年5月20日)預定整治分區規劃及整治順序施工先後依序為：⑴草叢區，⑵樹林區，⑶單一植被區，⑷鹼氯Ⅰ實廠區，⑸鹼氯Ⅱ其他區，⑹海水池B區，⑺海水池A區；據此施工順序，原審原告應按整治計畫各工作項目預定進度內容實施，先於102年第4季(即102年12月31日)達成污染面積縮減45%之目標後，接續於103年5月20日達成污染面積縮減71%及戴奧辛污染減量82%之目標；原審原告在第一階段整治期間(即98年至103年5月20日)，已依上述預定整治分區規劃及整治順序完成整治之面積為：⑴草叢區2.7 公頃、⑵樹林區3.3公頃、⑶鹼氯區3.81公頃，⑷單一植被區3.7公頃，合計完成整治面積13.51公頃，換算污染面積縮減之比率為36.4%，即原審原告在第一階段整治期間應完成而未完成者，為海水池B區(面積3.5公頃)及海水池A區(面積10.7公頃)兩部分；又依計算完成海水池B區部分，即可達成污染面積縮減逾45%之目標，海水池A區部分完成，可達成污染面積縮減逾71%之目標；又整治變更計畫關於海水池B區及海水池A區部分之整治處理方式及流程為：海水池B區在疏浚施工前，水域生物體將先驅趕至海水池A區；於海水池A、B區間設置阻泥幕避免污染物擴散至海水池A區，海水池B區於疏浚後，將回填合於管制標準之合格土，使之成為陸域；待整治完成回填後，將設置阻隔牆，海水池A區疏濬後仍維持水域不再回填等情，為原審經調查證據證所確認，核與證據及論理法則無違，應堪採信。基上事實，原判決以依整治變更計畫預定整治分區規劃及整治順序使污染面積縮減45%及縮減71%，不僅是量的要求，同時也是工程順序的要求，即須先完成海水池B區之整治，始能進行海水池A區之整治，形成工程要徑之關聯，而海水池B區之整治與海水池A區之整治完成，二者間必有一定工程期間之間隔，此前後相牽連之各別項目，前一項目(海水池B區)執行或實施延誤，必然導致延誤整治計畫之其他項目(海水池A區)。認原審原告未於102年第4 季達成污染面積縮減45%之目標，原審被告既以103年2月 10日裁處書處罰鍰20萬元，並限期於103年3月31日前完成改善，則原審被告應於原審原告完成該改善工作後，如未於相當期間內(依整治期程所載應為4個月又20日，即103 年8月20日）完成污染面積縮減71%之目標，始得再予以裁罰，方符前述限期改善之立法意旨，揆諸前開說明，並無不合。又本件整治計畫關於海水池B區部分之整治，因未於102年底完成，由原審被告以103年2月10日裁處書限原審原告於103年3月31日前完成補正，則原審原告於103年3月31日前完成海水池B區部分之整治，即合於原審被告補正處分之要求。又因關於海水池B區部分之整治與海水池A區整治時程有先後之分且相牽連，而海水池A區整治完成始達整治計畫污染面積縮減71%之目標。因此，原判決以海水池B區整治執行之延誤，必然導致延誤整治計畫，認原變更計畫海水池A區整治完成之時間，將因原審被告上開補正處分，產生事實上向後延展之結果，則海水池A區是否依計畫完成之判斷時點，將因之向後延展，此乃原審被告作成補正處分事實之發生，情事變更所致，與依土污法第22條規定提出整治計畫變更無關。原審被告上訴意旨，認原判決此部分理由，將致整治計畫期程有未經土污法第22條規定程序而變更之違法，尚屬誤解。（五）再者，原審原告未於103年5月20日期限前完成戴奧辛污染總量降低82%部分，其原因在於熱處理（旋轉窯）建廠之延宕為原審所確認之事實。原判決依原審原告提出之整治變更計畫關於熱處理流程之設計說明，及中石化安順廠土壤污染整治計畫推動小組參與專家之意見，採信原審原告以戴奧辛污染土壤防治處理，並無實際處理運作之實廠可供學習與設計參考，原審原告須自行研發自有技術或與專業廠商進行技術合作，其模廠已在101年7月測試完成，但自行研發以間接熱處理設備為基礎，仍須經測試確認之主張，認原審原告熱處理（旋轉窯）建廠延宕，並非故意不於103年5月20日期限前完成戴奧辛污染總量降低82%等情，並無未依證據認定事實，亦未有認定事實違背經驗或論理法則之違法。基此，原審原告未於103年5月20日期限前完成戴奧辛污染總量降低82%，並非故意不依整治變更計畫之期限完成，應可確認。（六）綜上，關於未完成污染面積減量71%部分，既有上開過早認定情形；而戴奧辛污染總量未能如期降低82%部分，原審原告對此事實之發生，並非有意使其發生，而無故意，則原處分以原審原告截至103年5月20日止，僅完成污染面積減量36.4%，且戴奧辛污染總量降低0%，與整治變更計畫第5年查核點承諾事項差距甚大，整治進度嚴重落後，即認為情節重大，而未於就如前所述攸關情節是否重大之事項，於處分理由中為必要之說明，逕依土污法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點，及環境教育法第23條第2款、環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點附表規定，處罰金最高額100萬元，及最高環境講習時數8小時，揆諸前開說明，除自與土污法第38條第2項第3款之要件不符之情形外，亦有裁量怠惰之違法，訴願決定對此未為糾正，亦屬不合。原判決關於此部分，認原審原告非出於故意，認原審被告認其情節重大逕以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，顯有裁量錯誤之裁量瑕疵，並有違土污法第38條第2項規定之意旨，而將原處分及訴願決定關於罰鍰100萬元及環境講習8小時部分撤銷，理由雖未盡周延，惟尚不影響判決之結果，仍應予維持。原審被告就此部分，執前詞指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。此外，就原審原告未依限完成戴奧辛污染總量期降低82%部分，依原審所確定之事實，原審原告雖無故意，惟原審被告仍得於本件確定後，衡量原審原告過失之情節，依土污法第38條第2項及環境教育法第23條第2款規定，對之為合比例原則之處罰，併此敘明。（七）原審原告上訴部分（即原處分命原審原告應於105年12月 31日前改善完成補正部分）： 1.按對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力。是行政處分之規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅時，即欠缺提起撤銷訴訟之實益。又整治計畫之實施者未依其所提出經主管機關核定之整治計畫內容實施，依土污法第38條第2項第3款規定，主管機關得處以罰鍰，並「限期補正」，要求整治計畫之實施者於一定期限內完成整治計畫所定整治時程之特定內容，如未能依限補正，予以按次處罰，究其規範意旨，在針對拖延執行計畫者以按次處罰，以達督促整治計畫之實施者依計畫完成之目的。職此，整治計畫之實施者於整治期限屆滿前，已依規定申請變更整治計畫，將應限期補正部分之整治時限延至「限期補正」之後，並獲主管機關核定時，主管機關限期補正之處分，即因主管機關核准整治計畫之變更而改變，整治計畫之實施者已無須依「限期補正」處分完成補正，主管機關亦不得以整治計畫之實施者未依限補正，而對之「按次處罰」。此時「限期補正」處分之規制效力即應認已消滅，受「限期補正」處分之人，仍對之提起撤銷訴訟即屬欠缺權利保護必要。 2.經查，原審原告整治變更計畫於第一階段之5年期間截止日即103年5月20日前，固有如前所述未依整治變更計畫時程完成污染整治之情事，然原審原告已依土污法第22條規定申請第二次變更整治計畫，且經原審被告以104年4月4 日府環土字第1040168262號函核定，並由原審被告以104 年5月4日府環土字第1040374626B號公告將計畫及審查結論摘要公告。依上開整治場址第二次污染整治變更計畫摘要柒、整治計畫期程所載：「……本場址第二階段之整治期程為10年，預定於民國113年完成污染整治。因本場址污染物濃度範圍較廣，擬採用多種整治技術，……上述各分區預定之污染移除進度及各技術運作時間，將於計畫總進度不更動之情況下，依實際規劃調整。相關進度及暫訂之查核點說明如下，整體工作預定進度表詳如圖6：預定於107年底完成海水池B區、112年底完成海水池A區之底泥疏浚及改正措施與自行驗證，另於108年中完成單一植被區、111年中完成五氯酚區污染移除工作及改正措施與自行驗證。……預定戴奧辛污染質量削減目標，分別為105 年底完成82%，以及113年完成100%污染質量削減率。」內容，可知原應於103年5月20日前完成海水池B區(面積3.5 公頃)及海水池A區(面積10.7公頃)部分之底泥疏浚，已經原審被告同意延至107年底完成；海水池A區部分之底泥疏浚，則延至112年底完成。從而，原處分關於命原審原告應於105年12月31日前改善完成補正之海水池B區及海水池A區兩部分之規制效力，即因原處分作成後原審被告核定原審原告提出之第二次變更整治計畫而消滅。依前開說明，原審原告對此部分提起撤銷訴訟，已屬無起訴實益。原審以原審原告提出之第二次變更整治計畫，係原處分於103年6月13日作成後始發生之事實，認非得資為判斷原處分作成時是否違法之依據，而對原審原告此部分之主張不予審酌，容有未合。 3.從而，原判決關於此部分，未以原審原告提起撤銷訴訟欠缺權利保護必要為理由，駁回原審原告在第一審之訴，而以原處分命原審原告應於105年12月31日前改善完成之部分，並無違法，而將原審原告在第一審此部分之訴駁回，依前所述，固有未合，惟其結果則無二致，仍應予維持。原審原告以前開理由，提起上訴，無非執其一己之法律見解，指摘原判決此部分違背法令，核不足採，此部分上訴為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255 條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　10　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　闕　銘　富法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　10　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第111號

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