105年度判字第207號｜行政：公平交易法｜裁判日期：105 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第207號上訴人　林清泉即新世紀廣告企業社訴訟代理人　崔百慶　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國104年4月2 日臺北高等行政法院102年度訴更一字第123號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣行政院勞工委員會（民國103年2月17日改制為勞動部，下稱勞動部）於94年11月18日公告規定雇主聘雇外國人必須先行辦理國內招募，並指定香港商蘋果日報出版發展有限公司（下稱蘋果日報）、中國時報文化事業股份有限公司（下稱中國時報）、聯合報股份有限公司（下稱聯合報）、自由時報企業股份有限公司（下稱自由時報）等事業所發行之報紙（以下合稱4大報）始可刊登國內求才廣告（下稱外勞稿），勞動部並於97年8月25日公告規定前開外勞稿之版面規格及字體大小樣式。上訴人為報紙廣告代理商，被上訴人依據檢舉調查結果，認上訴人自97年12月間與蘋果日報接洽外勞稿承攬事宜，介入外勞稿業務市場，促使蘋果日報、中國時報及聯合報等3家報紙業者（下稱系爭3家報社）不為價格之競爭，致98年1月、4月產生大幅調漲外勞稿價格之情形，而「實質獨家代理」系爭3家報社就雇主依據雇主聘僱外國人許可及管理辦法規定刊登外勞稿業務，為以不正當方法使他事業不為價格之競爭、參與聯合行為，違反行為時公平交易法第19條第4款規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以101年2月7日公處字第101009號處分書（下稱原處分）命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰新臺幣（下同）300萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1491號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，提起上訴，經本院以102年度判字第586號判決發回原審更為審理。嗣經原審以102年度訴更一字第123號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠就商業模式而言，上訴人僅是各報社眾多廣告商之一員，廣告主支付上訴人廣告費用後，上訴人再依廣告主之要求尋求刊登之報社，報社視刊登則數給予上訴人退佣，上訴人與其他廣告商相同，僅係負責為報社招攬廣告業務，並無決定價格之權利。而上訴人於本件中亦僅為一般產業正常之商業行為，爭取較優惠廣告成本以及提升公司廣告業務量，並無涉及任何不法行為；就法律關係而言，上訴人以自己名義為報社招攬廣告，上訴人與報社間之法律關係應係民法第576條之行紀契約，依民法第577條，委任之規定亦在適用之列。依民法第532條及第535條等規定以觀，於各報社未構成聯合行為之前提下，上訴人實亦無成立聯合行為之餘地。另依聯合報98年6月24日聯廣字第98202號函之說明四、自由時報98年6月16日自由行字第127號函、中國時報98年6月22日中公法字第980092號函說明二、蘋果日報臺灣分公司98年6月18日098蘋文字第0075號函說明三之意旨，足證上訴人並無決定外勞稿價格之權利，且因自由時報並未參與，在4大報並非全部成立或參與聯合行為之情形下，外勞稿之價格仍然全部發生調漲之結果，足證外勞稿調漲，乃受市場機制所影響，不得歸咎於上訴人。㈡外勞稿價格縱令如被上訴人所稱「上訴人系爭促成行為舉動促使3家報社98年1月大幅調漲」云云，惟被上訴人查無任何證據足以證明上訴人有所謂之「繼續促成行為舉動」，則上開推論純屬臆測，又縱有被上訴人所謂「機制」且仍繼續運作，亦與上訴人無涉；另外勞稿價格於98年1月間調漲後，同年4月間又調漲之原因有多端，例如因應市場狀況、面臨求職旺季、成本考量等，且各報社亦均係自行決定調漲與否，與上訴人無涉，被上訴人所述「自應以上訴人行為本身對市場競爭及交易秩序造成之危害程度及持續期間終了時計算裁處權時效」云云，顯然違反行政罰法第27條第2項規定，於法無據；退萬步言，上訴人縱有穿針引線行為，亦係發生於98年1月之前，98 年3月間上訴人僅與蘋果日報聯繫，蘋果日報事後是否有與中國時報、聯合報聯繫與上訴人全然無關，系爭3家報社調漲價格之直接效果之責任不得歸咎於上訴人。又縱各報社確因上訴人之行為而調漲外勞稿之價格，其調漲價格係發生於98年1月間，依被上訴人所謂公平交易法第19條第4款所規定者係行為犯之理論及行政罰法第27條第2項規定應自行為終了時之98年1月起算裁處權時效，且公平交易法第19條第4款屬即成犯，本不生行為繼續或狀態繼續之問題，被上訴人裁處罰鍰時，裁處權已罹於時效，至各報社於98年4月間調漲價格，應係各報社之另一行為，與上訴人無涉。況且若依被上訴人所稱上訴人違法行為之期間應算至被上訴人裁處時，只要價格維持調漲之狀態，則上訴人違法期間一直存續下去，並無所謂時效問題，此見解將使法律關係長久處於不確定狀態，致裁處權之消滅時效制度徹底瓦解，顯然無稽，原處分以上訴人自98年1月前之事實，迄系爭3家報社同年4月間之行為併為裁處之依據，顯有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：㈠上訴人自承於98年1月12日前幾乎未承接外勞稿業務，惟上訴人認為倘能穩定外勞稿價格，利潤應相當可觀，上訴人欲穩定外勞稿價格之動機，即具限制市場競爭之目的；次查上訴人於97年12月至98年1月間陸續與4大報洽談合作，並與系爭3家報社就外勞稿業務達成合作協議，上訴人取得蘋果日報「包版」，其外勞稿繳社價每件最低3,360元，嗣後亦取得中國時報及聯合報之優惠條件，其外勞稿繳社價每件3,500至3,948元，較其他廣告代理商（每件4,200元）為低。上訴人取得外勞稿業務之包版及具累退式非線性定價之優惠措施，實質上已等同由上訴人單獨代表系爭3家報社從事外勞稿市場內的廣告代理活動，其他廣告代理商已難以直接向報社發稿，故上訴人確已實質獨家代理系爭3家報社之外勞稿業務，產生上游報社間及下游廣告代理商間的限制競爭效果，使原應相互競爭的上游報社，透過上訴人集中收取稿件，不再以價格作為主要競爭因素，同時亦阻礙其他廣告代理商參與外勞稿市場之競爭，限制各家廣告代理商於同一報社間之競爭。是上訴人透過取得蘋果日報之包版及中國時報、聯合報之優惠條件，形成實質獨家代理之垂直限制手段，抑制其上游報社及下游廣告代理商間之競爭，乃造成98年1月及4月外勞稿價格巨幅提高之限制競爭結果，實屬公平交易法第19條第4款規定之不正當方法。㈡蘋果日報於97年下半年開始經營外勞稿，繳社價約在800元至1,600元間，98年1月間與上訴人達成包版共識後調高繳社價至3,360元，並希望上訴人未來能逐漸提高繳社價，嗣後於98年4 月即調高繳社價至5,600元。中國時報於98年1月初同意給予上訴人具優惠條件之繳社價，即依其每月發稿數量之累退式非線性定價，如每則4,200元（發稿量10至50則），98年4月再調漲，如每則7,200元（發稿量10至75則）。聯合報亦於98年1月間給予上訴人具累退式非線性定價之繳社價，如每則3,948元（發稿量1至200則），98年4月再調漲，如每則6,768元（發稿量1至200則）。在市場集中度高、參進障礙高、產品同質化高、產品需求彈性低等市場條件下，較易促成聯合行為，倘再透過訊息交換，使同業間更容易掌握彼此經營狀況與訂價水準，以免除因市場不確定所致的供需變化，即更有成立聯合行為之危險性。本件所涉之報業市場乃典型寡占市場，市場集中度及參進障礙高，再者，外勞稿之規格與形式須依政府公告之樣式刊登，係屬同質化程度高之產品，且即使價格漲幅高，廣告主仍須依法刊登，產品需求彈性低。上訴人於前述之市場條件下，居中促成包版及優惠措施，透過洽談合作條件、以傳真通知外勞稿價格等訊息交換，已使報社間掌握彼此外勞稿之經營狀況與訂價水準，實具促使系爭3家報社有參與聯合行為之危險性。㈢97年間外勞稿廣告價格變動相當頻繁，惟上訴人於98年1月介入外勞稿廣告市場後，系爭3家報社價格漲幅呈現一致性，惟因上訴人促使系爭3家報社間是否構成「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」，非僅能依一次性與一時性之價格漲幅作為唯一判斷依據，故被上訴人再針對外勞稿市場進行觀察，98年1月間該市場結構或集中度並無明顯改變，各報廣告成本亦無於短期內突然增加，並自98年4月系爭3家報社價格再度呈現漲幅一致性時，綜合長期觀察價格變動幅度、價格變異程度等因素，被上訴人認定上訴人已構成促使系爭3家報社間「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」之危險性。故98年4月為上訴人違法行為之終了，而本件裁處權時效應自98年4月起算至101年4月，則原處分裁處日期為101年2月，並未逾裁處權時效等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原判決略以：㈠觀諸上訴人於被上訴人98年10月15日、99年11月9日及100年9月6日調查時之陳述（參見原處分卷甲第1697頁至第1701頁、第1765頁至第1771頁、第1789頁至第1792頁）可知，上訴人原於98年1月12日之前幾乎沒有承接外勞稿，原因是當時外勞稿市場價格很低，幾乎沒有利潤，惟上訴人認外勞稿市場仍有潛力，只要能把價格穩定利潤應該相當可觀，所以上訴人在97年12月間與蘋果日報接觸洽談外勞稿承攬事宜；98年1月間再與聯合報、中國時報、自由時報等洽談外勞稿的合作事宜，並與蘋果日報、中國時報、聯合報就外勞稿業務達成合作協議。蘋果日報部分，上訴人承諾報社外勞稿每件最低繳社價3,360元（97年12月間當時外勞稿繳社價約700至800元左右），惟上訴人附帶條件乃要求蘋果日報要給上訴人包版（即獨家代理），並獲蘋果日報同意，且希望在3個月後能將繳社價提高至8,000元。嗣上訴人與中國時報、聯合報洽談合作事宜，因上訴人代理蘋果日報後重新公告外勞稿之價格，中國時報、聯合報認為渠與其他走低價路線之代理商不同，故同意給較優惠的條件（3,500元至3,948元），給其他代理商繳社價則為4,200元，大部分代理商爰透過上訴人轉發外勞稿。至自由時報部分則因未給予上訴人優惠價格或獨家代理，而係比照一般代理商之交易條件，故上訴人並無發刊自由時報之外勞稿。復據被上訴人詢問多家代理商之陳述（參見原處分卷甲第1578頁第3行以下、參見原處分卷甲第1605頁倒數第14行以下、第1606頁第5 行以下、參見原處分卷甲第1622頁倒數第8行以下、第1623 頁第16行以下、第1623頁倒數第9行以下、參見原處分卷甲第1665頁第16行以下、參見原處分卷甲第1744頁倒數第13行以下、第1745頁第21行以下、參見原處分卷甲第1751頁倒數第16行以下、參見原處分卷甲第1758頁倒數第6行以下）可知，在98年1月之前，4大報就有關外勞稿業務尚有由各代理商自行與各該報社人員接洽處理，但自98年1月之後，系爭3家報社（蘋果日報、中國時報、聯合報）之外勞稿即由上訴人統籌代發，若代理商直接發給報社外勞稿價格將比上訴人的價格為高，因此代理商之發稿量業務均明顯有大幅萎縮之情形，且98年1月以前之外勞稿繳社價曾最低達800餘元，但自98年1月中旬，4大報之外勞稿繳社價調高至4,200元，嗣於同年4月間該外勞稿之繳社價調高至7,000多元。可見在98年1月之前，關於外勞稿業務之代理情形，各代理商可自由與4大報接洽處理，而其繳社價因彼此自由競爭之緣故，明顯較低。但在98年1月之後，其他代理商因直接向報社發稿之繳社價較由上訴人代發者為高，故多透過由上訴人代發之方式處理，致上訴人取得系爭3家報社之實質獨家代理，而在98年1月中旬起至同年4月間，外勞稿之繳社價格有大幅提高為4,000多元至7,000多元之情形。再據與上訴人合作之系爭3家報社之陳述（參見原處分卷甲第1719頁第11行以下、第1721頁第6行以下、參見原處分卷甲第1732頁第3行以下、參見原處分卷甲第1736頁第9行以下、第1737頁第4行以下、參見原處分卷甲第1651頁、第1739頁至第1740頁、第1741頁、第1749頁）可知，自98年1月起，實質上上訴人已取得蘋果日報外勞稿之獨家代理，而中國時報與聯合報亦與上訴人形成實質獨家代理關係，是上訴人與系爭3家報社已形成實質獨家代理之垂直限制競爭。㈡又由上訴人前揭陳述可知，上訴人有抑制市場競爭、提高價格之意圖；上訴人自98年1 月間起就外勞稿取得系爭3家報社之實質代理地位，是上訴人以提高外勞稿之繳社價之利益遊說系爭3家報社，同時取得系爭3家報社之實質獨家代理，形成共同代理關係。從而，上訴人與系爭3家報社間之垂直限制競爭，將排除其他代理商參與競爭，限制同一個報別內各個代理商競爭，使得上訴人得以取得系爭3家報社外勞稿之獨占地位，促使他事業不為價格競爭，同時亦限制系爭3家報社間之價格競爭，增強各報社提高價格之動機、減低降價之誘因、削弱彼此價格競爭激烈程度，並形成相互監督機制以穩定價格，則上訴人所為已達抑制其上游或下游市場競爭，造成提高價格或限制產量之反競爭效果，構成違反行為時公平交易法第19條第4 款規定。再者原處分係認定上訴人行為已該當行為時公平交易法第19條第4款規定「以不正當方法，『使他事業不為價格之競爭』」之行為，上訴人非但已積極促使他事業不為價格競爭之行為，且該「他事業」確實已兩度（98年1月及4月）共同調漲價格，不為價格競爭屬實，並無違誤。復參以中國時報及聯合報分別於98年1月8日、9日始對外宣布將調漲價格，上訴人於98年1月8日即以傳真及電話通知其他代理商代發中國時報、聯合報外勞稿之價格；又據上訴人前揭陳述可知，上訴人先與蘋果日報洽談外勞稿獨家代理事宜，並商談價格之協議，經談妥後，於價格調整正式生效前，上訴人再分別與中國時報、聯合報等洽談外勞稿之代理與價格訂定等事宜，是被上訴人依此認上訴人與系爭3家報社均有「事前意思聯絡」，並經由上訴人交換各報調價意願及新價格等高度競爭敏感資訊，即非無憑。而上訴人因有上述「事前意思聯絡」及「促進行為」之事實存在，故被上訴人認定系爭3家報社於98年1月及4月間價格調整斷無以單純價格領導或有意識平行行為（即跟跌跟漲現象）甚或上訴人率爾以「外勞稿特殊性質」得以解釋，亦屬有理。是上訴人系爭行為促使系爭3家報社不為價格競爭，造成限制競爭之結果，具有高度不法內涵及具有商業倫理上之高度可非難性，原處分認定上訴人系爭行為合致行為時公平交易法第19條第4款規定之「其他不正當方法」予以裁罰，核屬有據。㈢上訴人自承約在97年12月左右，開始與蘋果日報接洽外勞稿的業務，98年1月開始與中國時報、聯合報洽談外勞稿優惠條件，且與蘋果日報談及有3個月的「養成期」，希望3個月後能將外勞稿繳社價調高至8,000元，上訴人亦允諾盡力執行等情，可見上訴人原本對於本件違反行為時公平交易法第19條第4款之行為，即有預定以一段時間內以漸漸促進之方式為之。則上訴人98年1月實施系爭行為後，被促使之系爭3家報社外勞稿廣告繳社價隨即調漲至4,200元，上訴人繼續系爭促成行為舉動，使此促進機制於98年4月同幅調漲前仍繼續運作，至98年4月上訴人再次實施系爭促成行為舉動間，於此期間被促使之系爭3家報社外勞稿繳社價即呈價位僵固且絲毫未有波動現象，倘非上訴人繼續從事系爭促成行為舉動，使系爭3家報社外勞稿繳社價加碼墊高至每則8,000元，則難以維持價位僵固之現象，況如其中一報社反向操作「為價格之競爭」，將無發生外觀上98年4月外勞稿價格再次同步大幅調漲情形之可能，故僅有上訴人繼續系爭促成行為舉動，其程度之增加可合理解釋3家報社外勞稿廣告繳社價維持高價位之僵固現象。是本件違反行為時公平交易法第19條第4款規定所欲維護之「市場競爭及交易秩序」，自應以上訴人行為本身對市場競爭及交易秩序造成之危害程度及持續期間終了時計算裁處權時效。查本件上訴人繼續性違反行政法上義務之行為，自97年12月間開始，98年1月間固曾促成第1波漲價，但上訴人仍繼續與系爭3家報社實施98年1月間所洽談之包版、優惠條件之措施，促使他事業不為價格競爭、參與聯合，第2波漲價行為結果完成始行為終了，是上訴人本件違反行為時公平交易法第19條第4款之行為整體活動仍未結束，行為尚未終了，迨98年4月間之價格巨幅變動為中斷98年1月之價格僵固現象，使得上訴人98年1月至4月間漲價之系爭促成行為終了。是本件上訴人違反行為時公平交易法第19條第4款行為，應自98年4月間始行為終了，依前揭行政罰法第27條第1、2項規定，應自該行為終了即98年4月間起算裁處權時效。則以本件原處分裁處時為101年2月7日，自尚未逾行政罰法第27條所規定之裁處權3年時效。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：㈠上訴人與各報社簽訂之「廣告經紀人合約」，上訴人負有為報社「招攬廣告」之義務，且報社有權審核（決定）是否刊登上訴人所招攬之廣告。此外，廣告之價格（定價及折扣）均由報社決定。廣告費由上訴人向廣告主（即欲刊登廣告之人）收款，並應於約定時間給付報社，若廣告主未繳清廣告費，上訴人負有繳清之責。觀諸上開契約具體內容，上訴人與報社間並非代理關係，而與行紀之關係較為類似，蓋廣告商係以「自己名義」為報社招攬廣告，且廣告主未繳清廣告費時，上訴人負有繳清責任，此與行紀人負有「直接履行義務」相同，此為上訴人於102年1月15日準備程序筆錄所肯認。既上訴人與各報社間非代理關係，即無所謂「獨家代理」可言，原審以代理關係作為其論述之依據，適用法規顯有錯誤。甚而所謂「獨家代理」應僅謂有一代理人，然原審另認定上訴人「形成共同代理關係」，理由顯有矛盾。㈡原審認定中國時報與聯合報與上訴人形成實質獨家代理關係，惟觀諸原審判決略謂:「……聯合報99年4月19日函及99年5月13日函略載，有關原告自98年6月至同年12月期間，發刊於聯合報外勞稿徵才廣告數量占同期發刊總數之比例為69.8％等語」可知，上訴人於聯合報發刊之外勞稿徵才廣告比例不到7成，顯示有3成廣告為其餘廣告商所發刊，上訴人自無可能形成「獨家代理」，原審認定顯與卷證不符；原審認定上訴人有「實質獨家代理」之事實所依據之資料均源自於各報社之陳述，而謂「……多位業者並不知悉聯合報對前述一般代理商直接發刊外勞稿之收費，……，而聯合報顯有提供原告較一般代理商優惠之條件，是原告與聯合報亦已然形成實質獨家代理關係。」，然此與上訴人無涉，非上訴人所能掌控，原審將各報社陳述資料列為上訴人形成「實質獨家代理」成因之一，且未敘明可歸責上訴人之理由，顯有理由不備之違誤；再者觀諸各報社陳述內容謂:「…… 不敷成本，希望能調高外勞稿的繳社價。」或謂:「……經過檢討受限版面不足，故須提高外勞稿價格。」，然原審竟將各報社調漲價格歸咎於上訴人，理由顯前後矛盾；又上訴人業已於原審103年1月15日準備書狀及103年12月30日行政訴訟綜合辯論意旨狀敘明各報社調漲價格之原因，原審均不採納，亦未敘明理由，顯有理由不備之違誤。前已述及，各報社間外勞稿收費調漲價格均係由其內部決定，原審認定上訴人與系爭3家報社有「事前意思聯絡」，顯與卷證不符，致生理由矛盾之違背法令。㈢按原審判決之意旨，上訴人促成98年第1波漲價之行為，係於98年4月間第2波漲價，因「價格巨幅變動為中斷98年1月之價格僵固現象」而終了，然於98年4月調漲後，並無如原審所言之另一次「價格巨幅變動」來中斷第2次調漲所形成之「價格僵固現象」，則為何第2次價格調漲可同時終止全部行為，原審對此並未交代，顯有理由不備之違誤。六、本院按：㈠按「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之︰……四、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」行為時公平交易法第19條第4款及第41條第1項分別定有明文。㈡又行為時公平交易法第19條第4款規定，「以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為」而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之。本款規範之行為係獨立之違法類型，其構成要件並不以他事業間確已發生不為價格競爭、參與結合或聯合行為為必要；亦不以他事業因違反同法第14條規定而受主管機關處罰為前提要件。又本款規定之行為主體，可能是結合或聯合行為成員以外之事業，亦不限於同一產銷階段具有水平競爭關係之事業，而可能係由與此產銷階段利害息息相關，但不具水平競爭關係之事業去促使此產銷階段不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。另本款所規範促使他事業不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，除「脅迫」、「利誘」外，尚包括「其他不正當方法」。析言之，該款規範之行為其方式或手段，具有「不正當」之共同特徵；觀其立法例係於「脅迫、利誘」外，再明文規定「或其他不正當方法」，而非規定「或其他相類（似）之不正當方法」；則本條文所指「其他不正當方法」當解釋為「脅迫、利誘」以外之其他一切不正當方法，並非以具有「脅迫、利誘」之共同特徵為限，即不以相對人之交易意願受到脅迫、利誘而無法適當判斷為限。又所謂「不正當方法」，參照該規定之立法理由：「維護交易秩序，確保公平競爭，為本法之立法目的，故有礙公平競爭之行為，應予禁止：……七：所謂無正當理由或不正當方法，應從其阻礙公平競爭之性格加以解釋。通常應綜合行為人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品特性及履行情況後，從維持公平競爭秩序之觀點，個別加以判斷。」故在認定上，應自行為人之動機、目的、手段、市場地位、所屬市場結構、商品特性、履行情況及商業倫理等綜合研判。舉凡促使他事業不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，違反商業倫理及效能競爭，對競爭秩序產生不良影響而具可非難性，且有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，均屬之（本院102年度判字第586號判決意旨參照）。再者，聯合行為（concerted action）與平行行為（parallelism, parallel conduct）兩者主要差異，在於前者必須行為人透過積極之行為以「有意地達成共同的計畫」（conscious commitment to a common scheme）或使彼此「意思表示合致」（meeting of minds），以達成其目的，而後者則通常僅係單純地跟隨行為，兩者行為態樣不同，其規範效果亦有差異。公平交易法制定之目的既在於維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，以及促進經濟之安定與繁榮（參公平交易法第1條），則透過人為手段（脅迫、利誘或其他不正當方法）干預市場競爭秩序之不為價格競爭、參與結合或聯合行為，自屬本法規範之對象。㈢次按「（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1、2項定有明文。上開「違反行政法上義務之行為終了時」或「結果發生時」如何認定，應視行為類型而定。於「作為而違反不作為義務」之情形，不論係「自然一行為」或「法律上一行為」，當行為人完成該「一行為」而符合違反行政法上義務之法定要件時，為該行為終了時；另前揭所謂「結果發生時」，乃指「『法定處罰要件』之結果發生時」而言，不包含法定處罰要件以外之結果發生在內，故如法規不以發生某種結果為處罰要件時，縱實際上發生結果，其裁處權時效之起算日仍以行為終了時為準（本院103年度判字第615號判決意旨參照）。㈣本件上訴人為報紙廣告代理商，自97年12月間開始介入外勞稿業務市場，「實質獨家代理」系爭3家報社就雇主依據雇主聘僱外國人許可及管理辦法規定刊登外勞稿以聘僱外勞之業務，期間以不正當方法使他事業不為價格之競爭、參與聯合行為，致98年1月、4月間系爭3家報社大幅調漲外勞稿價格，違反行為時公平交易法第19條第4款規定，被上訴人因而以原處分命上訴人立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰300萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1491號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，提起上訴，經本院以102年度判字第586號判決發回後，經原審以102年度訴更一字第123 號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件訴訟。而上訴人提起本件上訴，主要系爭執：⒈其與各報社間訂有「廣告經紀人合約」，負責為報社招攬廣告業務，報社有權決定是否刊登及廣告之價格及折扣，其向廣告主收款後於約定時間給付報社，若廣告主未繳清廣告費，其負有繳清之責，是其與報社間並非代理關係，而係類似行紀，原審既認上訴人為獨家代理，又認定上訴人共同代理，顯然適用法規錯誤且理由矛盾；⒉原審既認定上訴人於聯合報發刊之外勞稿徵才廣告比例不到7成，足見另有3成廣告為其餘廣告商所發刊，上訴人自無可能形成「獨家代理」，原審將各報社陳述資料列為上訴人形成「實質獨家代理」之證據，將各報社調漲價格歸咎上訴人，又未說明何以不採上訴人說明之理由，顯然理由不備且前後矛盾；⒊原審既認上訴人促成98年第1波漲價，然98年4月調漲後，並無如原審所言之另一次「價格巨幅變動」來中斷第2次調漲所形成之「價格僵固現象」，則為何第2次價格調漲可同時終止全部行為，原審對此並未交代，顯有理由不備之違誤云云。經查： ⒈因勞動部前於94年11月18日公告規定雇主聘雇外國人必須先行辦理國內招募，並指定蘋果日報、中國時報、聯合報、自由時報等4大報始可刊登外勞稿廣告，是以就國內刊登外勞稿廣告業務而言，上開4大報已形成寡占市場，另就國內平面媒體廣告業務生態而言，上開4大報廣告業務量實際上亦已幾乎占有國內絕大部分市場。而在97年底即本件爭議發生以前，上開4大報有關外勞稿之費用每則約在800元至900元之間，其後在98年1月及4月間，外勞稿廣告費則調漲至每則4,000餘元至7,000餘元。被上訴人因在98年1月、3月及4月間接獲檢舉，請求調查上開事實，經被上訴人調查結果，發現在97年8月之前刊登類似廣告每則約為450元，至98年1月 24日起，每則廣告費則漲至4,350元左右（參處分卷甲卷第 1531頁、第1538頁至第1547頁、第1567頁至第1572頁、第1574頁至第1576頁），足見4大報在97年底至98年4月之間確實將每則外勞稿廣告費調整近10倍左右。另據上訴人於98年10月15日被上訴人調查時自承其在97年之前並無承接外勞稿業務，98年起開始承接外勞稿業務，約97年12月左右開始與蘋果日報接洽外勞稿的業務，98年1月開始與中國時報、聯合報洽談外勞稿優惠條件，其後蘋果日報將外勞稿業務交由上訴人獨家代理，其他廣告社雖亦可發稿，惟須以12,000元繳社，中國時報、聯合報給伊較一般廣告代理商更優惠價格，至於自由時報部分，伊雖曾與之洽談，惟自由時報希望維持97年之經銷制度，即由各單位發稿，是以其發自由時報之外勞稿並無其他優惠條件（參原處分卷乙3卷第1424頁至第1428頁）；另於99年11月9日復自承其認為外勞稿市場仍有潛力，只要能把價格穩定利潤應該相當可觀，是以在97年12月與蘋果日報接觸洽談外勞稿承攬事宜，98年1月間再與聯合報、中國時報、自由時報等洽談外勞稿的合作事宜，應該在98年1月初（其確定係在98年1月12日前）分別依序與聯合報、中國時報、自由時報洽談外勞稿之合作事宜，詢問若伊能提供較大量之外勞稿可否享有較優惠的價格，聯合報、中國時報大概在1星期內就答覆可以給予較優惠之繳社價，伊在98 年1月12日之前就開始與中國時報、聯合報就外勞稿合作，蘋果日報亦係在98年1月12日開始就外勞稿合作，但是到98 年1月17日才發第1則外勞稿稿件等語（參同上卷第1436頁至第1442頁）；於100年9月6日再陳稱其在與蘋果日報合作之前，原本即有意願經營外勞稿，但認為當時外勞稿之價格過低，因此一直在等待適當時機切入市場，在97年12月與蘋果日報洽詢外勞稿合作，伊答應給每件外勞稿繳社價3,360元，但沒有預先約定發稿則數，蘋果日報方面則同意給伊獨家代理外勞稿，該次洽談也與蘋果日報達成其他代理商透過伊代發該報外勞稿之價格為4,200元之協議，伊在取得蘋果日報就外勞稿包版同意之後，蘋果日報透過業務專員告知下游廣告代理商日後外勞稿發稿應透過上訴人，伊也有通知幾個熟識之廣告代理商，因此伊在98年1月初前與聯合報、中國時報分類廣告主管洽談外勞稿合作事宜前，渠等均已知悉伊已取得蘋果日報外勞稿廣告的包版，伊在98年1月8日之前分別與聯合報、中國時報洽談合作事宜，雙方洽談的重點在於價格及稿件則數，聯合報、中國時報均已知悉蘋果日報外勞稿之價格為4,200元，是以中國時報即與伊議定每月發刊51 -100則每則3,900元，101則以上每則3,500元，因中國時報當時已知蘋果日報外勞稿價格每則4,200元，其預測聯合報、中國時報後續亦將跟進調為4,200元，因此對於其他廣告代理業者透過伊代發聯合報、中國時報外勞稿的價格亦訂定為4,200元，98年3月底蘋果日報與伊議定向其他代理商收取靠稿之價錢為7,200元，其再與聯合報、中國時報談定新優惠措施，同時提高價格等語（參見原處分卷甲卷第1697頁至第1701頁、第1765頁至第1771頁、第1789頁至第1792頁，乙3卷第1444頁至第1447頁）。另其他多家代理商於被上訴人調查過程中亦分別陳稱上訴人曾傳真至各代理商表示將調漲外勞稿繳社價（即廣告費），或表示在上訴人進入市場後即由上訴人統籌發包外勞稿廣告業務，其他代理商無法再承接外勞稿業務，98年1月中之後價格調漲是由上訴人統籌，可能是由上訴人決定的等語（參同上甲卷第1605頁倒數第14行以下、第1606頁第5行以下）。由是可知，在上訴人參與外勞稿廣告業務前，4大報有關外勞稿廣告價格並無明顯波動，惟在上訴人參與外勞稿廣告業務後，4大報之外勞稿廣告價格即明顯攀升，加以上訴人積極與4大報洽談統包外勞稿廣告業務，以及價格之訂定等，足堪認定4大報之外勞稿廣告價格調漲與上訴人之串聯協商行為（concerted action）間具有相當因果關係，而非僅係單純之平行行為（parallelaction）。上訴人主張其與報社間僅為類似行紀關係，報社有權決定是否刊登及廣告之價格及折扣，其與報社間並非代理關係云云，縱認所述屬實，惟公平交易法第19條第4款有關不為價格之競爭、參與結合或聯合行為之構成，行為人與事業間究竟存有何種關係，並非判斷是否構成要件該當之必要考量因素，縱使行為人與事業間不具任何法律關係，倘行為人藉由脅迫、利誘或其他不正當方法，使事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為，即該當該條規定之妨礙公平競爭行為。本件上訴人經營廣告招攬業務，積極透過遊說串聯方式，使4大報知悉其他同業之態度，進而允諾由上訴人包版或代理收件，同時提高廣告價格，致使其他招攬廣告業者無法參與競爭，而廣告主無從比價選擇，顯已違反公平交易法第19條第4款規定，此與其與系爭3家報社間究竟成立何種法律關係無涉。況原判決係以被上訴人認定上訴人已具備「實質獨家代理」系爭3家報社外勞稿業務為立論基礎（參原判決第18頁第6行），經調查證據後，認為上訴人在取得蘋果日報之包版權利，以及大部分之代理商均須透過上訴人始能轉發外勞稿之事實情況下，與系爭3家報社間確實具備如同被上訴人所述之實質獨家代理關係（參原判決第18頁至第29頁，尤其第28頁理由㈣⒋欄所述）。是上訴人主張原判決理由矛盾云云，並非可採。 ⒉上訴人復主張原審既認定其於聯合報發刊之外勞稿徵才廣告比例不到7成，足見另有3成廣告為其餘廣告商所發刊，上訴人自無可能形成「獨家代理」，原審將各報社陳述資料列為上訴人形成「實質獨家代理」之證據，將各報社調漲價格歸咎上訴人，又未說明何以不採上訴人說明之理由，顯然理由不備且前後矛盾云云。惟查，聯合報負責外勞稿業務人員於被上訴人約談時曾表示，該報調整價格係經由上訴人通知其他各代理商，而其他未配合調整價格之各代理商倘發稿至聯合報，因為會排擠到其他正常稿件，因此也會被迫調漲價格（參處分卷乙3卷第1395頁）。另其他代理商亦表示報社業務員曾告知外勞稿業務須由上訴人代為發稿，若自行發給報社，價格將比發給上訴人為高等語（參原處分卷甲卷第1622頁倒數第8行以下、第1623頁第16行以下、第1623頁倒數第 9行以下）。可知，上訴人以較高價格取得優先刊登優勢，致使其他代理商倘若欲以較低價格刊登，即有可能因排擠效應而無法順利刊載，最終仍須以支付較高價格方式始能刊登。而上訴人所以確信其足以掌握外勞稿廣告業務，乃係因其與系爭3家報社間已取得共識，是以，縱使上訴人並未真正取得「獨家代理」之權，惟實質上亦已取得類似地位，此所以被上訴人及原審均認為上訴人就外勞稿廣告業務已形成「實質獨家代理」。原判決就此部分事實業已論述綦詳（參原判決㈣欄所述各項），對於未採上訴人之主張部分亦已詳細論述，上訴人此部分之指摘，即屬無稽。 ⒊上訴人復指摘原審既認上訴人促成98年第1波漲價，然98年4月調漲後，並無如原審所言之另一次「價格巨幅變動」來中斷第2次調漲所形成之「價格僵固現象」，則為何第2次價格調漲可同時終止全部行為，原審對此並未交代，顯有理由不備之違誤云云。惟查，本件上訴人自承其約在97年12月左右開始與蘋果日報接洽外勞稿業務，98年1月開始與中國時報、聯合報洽談外勞稿優惠條件，希望3個月後能將外勞稿繳社價調高至8,000元，足見上訴人就聯合行為之實施，本即預定於一段時間內以漸進方式為之，其結果促使系爭3家報社外勞稿廣告繳社價隨即調漲至4,200元，同時繼續調漲至 98年4月，足見在此期間上訴人確有繼續促成調價之行為，是本件違反公平交易法第19條第4款規定所欲維護之「市場競爭及交易秩序」，自應以上訴人行為本身對市場競爭及交易秩序造成之危害程度及持續期間終了時計算裁處權時效，即98年4月間始為終了之時。原判決就此部分已詳述其論證之依據（參原判決第31頁，理由㈥欄），上訴人指摘原判決對此並未交代，顯有理由不備之違誤云云，並非事實。七、綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或理由不備之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　吳　慧　娟法官　帥　嘉　寶法官　劉　穎　怡法官　汪　漢　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第207號

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