最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第213號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第213號

上訴人

全峰工業股份有限公司

代表人

卓富全

訴訟代理人

魏婉菁 律師

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年3月11日臺北高等行政法院103年度訴字第57號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬桃園廠於桃園市○○區（改致前為桃園縣○○鄉）○○段52、53地號土地設廠（下稱系爭場址，地址為桃園市○○區○○路6號），從事化學製品製造業，前依行政院環境保護署（下稱環保署）辦理「全國工業區土壤及地下水品質管理計畫（第1期）（甲、乙）」（下稱系爭計畫），委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）於民國101年3月28日至系爭場址執行地下水檢測作業，經取樣檢測結果，系爭場址地下水污染物最高檢出濃度總酚為149mg/L、1,1,2-三氯乙烷為2.03mg/L、柴油總碳氫化合物（TPH-d）為160mg/L、乙苯為7.23mg/L，均超過第二類地下水污染管制標準所定限值，遂移送被上訴人處理。被上訴人乃就上開檢測結果，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條規定，以102年5月27日府環水字第1020702359號公告（下稱原處分一）系爭場址為地下水污染控制場址，上訴人為污染行為人；復以同日府環水字第1020702806號公告（下稱原處分二）系爭場址為地下水污染管制區，管制事項：㈠禁止於該管制區內置放污染物於土壤、㈡禁止注入廢（污）水於地下水體、㈢禁止排放廢（污）水於土壤、㈣、禁止下列土地利用行為……（略）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原處分二關於管制事項㈣部分撤銷，並駁回上訴人其餘訴願。上訴人對訴願駁回部分不服，提起行政訴訟，經判決駁回，復提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定不利上訴人部分暨原處分，或發回原審法院。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人全然忽略系爭場址地下水之污染源，可能來自上游其他工廠傳輸或周圍其他公司之事證，率依環保署對系爭場址地下水取樣檢測結果，憑其主觀臆測作成原處分一及原處分二，以系爭場址內上訴人製程所需原物料與地下水污染物有關，認上訴人為污染行為人，並將系爭場址公告為地下水污染控制場址及管制區，不但與事實不符，亦有違行政程序法第9條、第36條規定。（二）被上訴人既認上訴人為系爭場址污染行為人，自應抽取、檢驗上訴人所屬桃園廠排放之廢水，以確認是否與系爭場址地下水之污染物質相同。被上訴人既未抽取、檢驗上訴人所排廢水，亦無證據證明上訴人製程所需原物料與系爭場址污染物總酚、1,1,2-三氯乙烷及乙苯等有關聯，遽認上訴人為系爭場址污染行為人，顯屬率斷等語，求為判決訴願決定不利上訴人部分及原處分一、原處分二均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）系爭場址內之監測井（全鋒＃1、全鋒＃2）於100年11月及101年3月二次採樣結果，顯示其地下水總酚、1,1,2-三氯乙烷及乙苯最高濃度均超過地下水污染管制標準；系爭場址地下水所含前開污染物，與上訴人所使用原物料具高度關聯性，附近其他工廠，則皆經排除與污染源有關；上訴人所屬桃園廠內製程區管理欠佳，有不明液體漫溢，可能滲漏於土壤等情，足認系爭場址之地下水污染，乃源自上訴人所屬桃園廠之製程。被上訴人作成原處分一、原處分二，於法無違。（二）上訴人桃園廠排放之廢污水，在進入大園工業區污水下水道前，需經多道污染物處理、去除及稀釋程序，已無法確實反應上訴人廠內產製過程中所生污染物成分。故上訴人請求向經濟部工業局大園工業區服務中心查詢系爭場址近5年內之廢水檢驗報告，實無必要等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)環保署辦理系爭計畫，委託中興公司執行調查並製作調查成果報告書，於大園工業區內選定設置數個監測井進行監測結果，發現其中DU-EPA02監測井之地下水總酚濃度超過管制標準357倍，1,1,2-三氯乙烷濃度超過管制標準8.96倍。嗣中興公司為追查污染來源，乃針對前揭監測井鄰近之10家高污染潛勢廠商進行基本運作資料蒐集，發現除上訴人以外廠商並無異常情況，遂排除其他廠商為污染行為人。中興公司以上訴人製程管理欠佳、不明液體滲漏等情，且認其原物料與DU-EPA02監測井測得之污染物有關，乃於上訴人桃園廠內廢水處理廠前方設置監測井「全峰＃1」，另在製程區下游設置監測井「全峰＃2」，經取樣檢測，其結果如原判決事實及理由欄第二段所載，顯示系爭場址之地下水污染物濃度超過第二類地下水污染管制標準。

(二)上訴人為化學製品製造業，其原物料為間-二甲苯、磷苯基苯酚、三氯化磷及氯化鋅，與上開監測井測得之污染物乙苯、酚類及三氯乙烷具關聯性。被上訴人透過可能性之分析研判，先過濾排除無發生原因之廠商，以縮小污染來源範圍，再參酌環保署委託中興公司所調查之結果資料，綜合判斷認系爭場址為地下水污染源所在。經核上開結論係依現有客觀事證，運用邏輯規則及經驗法則，演繹歸納而來，應屬可採。至上訴人所提日揚環境工程有限公司（下稱日揚公司）調查報告書，其檢測及分析與土污法第10條、第11條規定未合，可信度存疑，故上訴人據以主張系爭場址地下水污染係由上游傳輸而來，非由上訴人造成乙節，難為其有利之認定，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原審判決並無違誤，茲就上訴理由再補充論斷如下：

(一)按土污法第2條第1、2、5、11、15、17款規定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。……五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……」同法第12條第1、2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第17條第1項規定：「土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。」土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」故有地下水污染之虞之場址，其地下水污染物濃度達管制標準，且經調查結果足以判斷造成該污染之物質或位置時，主管機關即應公告該場址為地下水污染控制場址，並應視控制場址之地下水污染範圍或情況，劃定、公告地下水污染管制區，禁止污染物置放或廢（污）水注入該管制區，以達預防整治之目的。

(二)查環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，委託中興公司辦理系爭計畫，發現系爭場址上游之DU-EPA01、DU-EPA04監測井並未檢出污染物，另監測井DU05及DU07雖檢出總酚及1,2-二氯乙烷，惟其濃度遠低於系爭場址下游之DU-EPA02監測井所檢出者。因該DU-EPA02監測井測得其污染物濃度超過管制標準達數倍甚至數百倍，乃認定本件污染源應在DU-EPA02監測井附近之廠商。經就該監測井附近10家廠商現場勘查及調查結果，除上訴人外其他廠商其中6家其製程並無排放廢水，且無罰款紀錄，與DU-EPA02監測井之污染並無關聯性；其餘3家廠商，經現場勘查其高污染潛勢區無明顯異常情形，且其所使用原物料與區外超標或微量檢出測項無明顯關聯，而排除其等為污染行為人；至於上訴人桃園廠部分，則因其原物料與所驗出之污染物具相當關聯性（詳下述），且經勘驗該廠發現其製程區管理欠佳、不明液體滲漏、廠內排溝設施有滲漏之虞、加藥管線破裂等情，乃在其廠區廢水處理區及製程區之下游分設2座標準監測井（全鋒＃1、全鋒＃2）。嗣於101年3月28日派員前往該2監測井取樣檢測，結果發現其地下水污染物最高檢出濃度總酚為149mg/L、1,1,2-三氯乙烷為2.03mg/L、柴油總碳氫化合物（TPH-d）為160mg/L、乙苯為7.23mg/L，均超過第二類地下水污染管制標準所定限值（總酚0.14mg/L、1,1,2-三氯乙烷0.05mg/L、柴油總碳氫化合物10mg/L、乙苯7.0mg/L）；並參酌大園工業區地下水流動速度1年僅約24公尺，而地下水中乙苯移動速度為每年3.461公尺，顯示污染物不會隨著地下水流動而明顯移動，乃認定系爭場址為地下水污染控制場址，上訴人為污染行為人等情，為原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果所認定之事實。職是，原判決已詳述其得心證之理由，且就上訴人之主張一一予以論駁，核與前揭本案應適用之法規並無不合，與經驗法則、證據法則亦無牴觸，復與邏輯歸納之論理法則並無違背。（三)上訴人雖主張DU-EPA02監測井非位於系爭場址下游處，且與DU-EPA01、DU-EPA04及DU07等監測井相距甚遠，不排除系爭場址之地下水污染物係由上游傳輸而來云云。惟依系爭計畫書面正式報告（原審卷一第101頁參照）所載，系爭計畫係配合熱感式地下水單井流速流向測定儀，研判單井特徵流場變化，計畫期間僅進行一次單井流速流向測定，無法完全代表地下水之真實流向，受周遭地質異質性影響，仍存在流向差異變化等情，可見該報告所述大園工業區地下水流向大致由東南向西北流動，並非精確之流向。又依全國工業區土壤及地下水調查成果報告書─大園工業區部分（訴願卷第43至65頁參照）所載，該報告記載大園工業區地下水流向大致係東南向西北流動（第44頁）；而系爭場址之地下水流向大致為南向北流動（第45頁），自應以相較精確之「南向北」為系爭場址之地下水流向。按地下水係深入地表下之含水層，非如地面水體侷限於湖泊河道溝渠之一定範圍內，且污染物在地下水中會有擴散之現象，亦不能忽視。查上訴人桃園廠為大門朝西北之座向，並非正南北走向，該監測井係位於上訴人桃園廠之門口旁（訴願卷第62頁所示DU-EPA02監測井資料卡參照），縱非位於正門口，但仍位於上訴人桃園廠原料槽區及污水處理區之北方，即地下水流向之下游處，系爭場址仍位於該監測井之周圍，不能排除該廠為地下水污染來源。況中興公司隨後在上訴人桃園廠內設置全鋒＃1、全鋒＃2等2座監測井，其中位於該廠原料槽區、污水處理區下游之全鋒＃1監測井採樣檢測結果，其總酚、乙苯、1,1,2-三氯乙烷及柴油總碳氫化合物之濃度，均明顯高於DU-EPA02監測井，益證系爭場址為上開地下水污染物之污染源，上訴人主張系爭場址之地下水污染物質係由上游傳輸而來，並無足採。（四)上訴人另主張其委託日揚公司所作調查報告顯示，監測井W01、W02（即全鋒＃1、全鋒＃2）地下水雖有污染，但該處之土壤均無污染，顯然系爭場址之地下水污染，並非自地面滲透至地下；又系爭場址原料區及生產區之上游監測井驗出總酚、乙苯、二甲苯、1,1,2-三氯乙烷及柴油總碳氫化合物等污染物，故系爭場址之地下水污染極可能由廠址外流入，原判決就此等攸關污染源之重要事證，完全未予調查及審酌，率以系爭計畫之檢測結果，遽認上訴人所屬桃園廠乃系爭場址地下水之污染源，顯有應調查之證據未加調查及不備理由之違法云云。惟查：

1、地下水污染物是否超過管制標準，以及其污染來源之判別，事涉專業；如有必要，主管機關、法院可分別依行政程序法、行政訴訟法之規定選定客觀公正具專業能力之人為鑑定，此觀行政程序法第41條、行政訴訟法第156條至第161條之規定自明。至於當事人於裁判外自行送請私營公司就地下水污染事實提出調查報告書，此種私鑑定文書因欠缺行政訴訟法有關具結、拒卻等程序，無鑑定人所具有之調取證物、訊問證人及當事人之權限，亦無虛偽鑑定刑事處罰之適用，其中立性及專門知識之妥當性皆有疑問。基此，縱認調查報告書係書證之一種，其證據之信用性仍值得懷疑。

2、上訴人所提出之調查報告書係其自行委託日揚公司所製作，依上開說明，其證據之信用性尚非無疑，原判決以上訴人係自行設定之監測井位置、採樣佈點規畫內容均未經主管機關審查，其可信度有疑，並以監測井W03、W04係在上訴人之生產區內，難以此檢測結果確認系爭場址之地下水污染係自上游傳輸而來，並非由上訴人所造成，認上訴人此部分主張不足作為其有利之認定。經核原判決就該調查報告書不可採之理由，業已論斷甚明，核與論理法則、經驗法則均無違背。又日揚公司檢驗室僅具地下水檢測類地下水採樣之檢驗測定機構許可證（許可項目及方法：「地下水採樣：監測井地下水採樣方法NIEA W103」，有效期限自101年11月22日至106年11月21日止），有其許可證附該調查報告書可稽。日揚公司採樣後需再送至具檢測總酚、乙苯、1,1,2-三氯乙烷及柴油總碳氫化合物之地下水檢測許可機構檢測（本件係送至清華科技檢驗股份有限公司檢測），原判決認該調查報告書係由未經中央主管機關許可之檢測機構辦理，雖有未洽，然該調查報告書可信度既有可疑，且不能據為有利上訴人之認定，自尚不影響判決之結論；上訴意旨指摘原判決有應調查證據未加調查及判決不備理由之違法，並無足採。

3、又關於上訴人主張全鋒＃1、全鋒＃2監測井附近土壤未受污染，故地下水污染物係自上游其他廠商傳輸而來乙節。經查，本件地下水污染物1,1,2-三氯乙烷與乙苯，均屬揮發性有機物（volatile organic compounds，簡稱VOCs），二者均可滲入土壤而進入地下水中，乙苯在土壤中會被細菌分解，1,1,2-三氯乙烷在水中需要好幾年的時間才可被分解。二者進入土壤層後，可能以水相（aqueousphase）、非水相（nonaqueous phase liquid，簡稱為NAPL）、氣相（gas phase）甚至混合吸付相（absorbedphase）之方式存在於土壤層中。故1,1,2-三氯乙烷與乙苯如以氣相方式存在於土壤中，由於其高揮發性之特徵，極有可能因揮發而逸脫至大氣中，導致土壤檢測未能檢出相關污染物質之結果；倘二者非以氣相方式存在土壤中，亦未必即能於土壤檢測結果中驗得污染物質，因土壤中之化學物質及原生性微生物有可能與污染物質反應分解，而成為另一種污染物質或無害的化合物等情，有原審卷附國家環境毒物研究中心之有關1,1,2-三氯乙烷、乙苯網頁資料、逢甲大學碩士論文「未飽合層污染質氣態傳輸模式之研究」可稽，顯然依上開污染物之特性，雖可滲透過土壤存留於地下水中，然經滲透過之土壤仍未必能檢測出污染物。況日揚公司之調查報告書關於土壤分析結果，亦僅稱鄰近監測井點之土壤採樣結果遠低於管制標準，並非未檢出，亦不能為其有利之認定。上訴意旨主張監測井附近之土壤未受污染，污染物係由上游其他廠商傳輸而來，亦非可採。

(五)上訴意旨另主張被上訴人所提證明上訴人原物料與系爭場址污染物具關聯性之證據，完全未論及間-二甲苯可轉換或分解產生乙苯，斷鍵後產物與氯離子結合產生三氯乙烷之可能性。原判決對上訴人確為系爭場址污染行為人之論斷，未依論理及經驗法則，並有不備理由之違法云云。經查原判決就此已論明：上訴人為化學製品製造業，其原物料為間-二甲苯、磷苯基苯酚、三氯化磷及氯化鋅。該原物料與系爭場址污染物之關聯為：⑴間-二甲苯與對-二甲苯、鄰-二甲苯及本件污染物乙苯等，分子式均為C8H10，屬同分異構物，上訴人使用間-二甲苯之製程，可能因為該原物料遇水、接觸空氣中之濕氣產生水解；或因高溫、壓力或與上訴人其他原物料接觸等因素起化學作用，產生對-二甲苯、鄰-二甲苯及乙苯等污染物質，因此系爭場址除經查證發現乙苯濃度超過污染管制標準以外，其地下水亦查有對-二甲苯、鄰-二甲苯等污染物，而對-二甲苯及鄰-二甲苯等污染物均非屬自然界自然生成之物質，其存在地下水中，應係人為製程所致；⑵酚類泛指一個苯環上含一個羥基（-OH）取代的有機化合物，上訴人之原物料磷苯基苯酚即屬酚類化合物；⑶上訴人之原物料三氯化磷及氯化鋅均易因與水氣接觸產生水解反應，分離出氯離子；而上訴人之原物料間-二甲苯可能因製程中受高溫影響，斷鍵生成甲基及苯環，此二者與氯離子結合，即形成氯苯及氯甲烷，此二污染物亦於系爭場址地下水驗出；又甲基相連可能產生乙烷，經與氯離子結合後，即可能生成三氯乙烷等情，經核原判決已論明上訴人桃園廠之原物料，可因製程中之溼氣、水、高溫及壓力等因素而產生系爭場址地下水之污染物，又經查驗結果，系爭場址之地下水亦含有其化學作用所生之對-二甲苯、鄰-二甲苯、甲基及苯環，足以驗證上訴人原物料與系爭場址地下水之污染物具關聯性。至於原判決所引用之維基百科資料、國立成功大學環境工程學系「電解催化氣化氯酚之研究」碩士論文節本、國家衛生研究院國家環境毒物研究中心有關「環境毒物知多少」資料、逢甲大學環境工程與科學研究所「未飽和層污染質氣態傳輸模式之研究」碩士論文，係在說明上訴人原物料間-二甲苯、乙苯、磷苯基苯酚、三氯化磷及氯化鋅等之特性（水溶性、吸濕性及提純之化學反應說明）、化學式，及其傳輸模式等，有助於瞭解上開推理過程，上訴意旨指摘上開證據完全未論及間-二甲苯可轉換或分解產生乙苯，斷鍵後產物與氯離子結合產生三氯乙烷之可能性云云，係屬誤解。其據以指摘原判決違背論理法則及經驗法則，並有不備理由之違法等，均非可採。

(六)末按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經查原判決已就駁回上訴人在原審之訴，詳述其得心證之理由，而兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經原審斟酌後，認與判決結果不生影響，核無不合。上訴意旨另主張原審未就上訴人桃園廠排放之廢水抽取檢驗，對台染及遠東之染整產品造成總酚之污染未加調查等節，均係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，核非可採。

(七)綜上所述，原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異