最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第293號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第293號上訴人　勞動部代　表　人　郭芳煜訴訟代理人　蔡志揚　律師陳伶因　律師被上訴人　呂億權陳柏堯共同訴訟代理人　張克豪　律師林宗憲　律師上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，上訴人對於中華民國104年12月8日臺北高等行政法院104年度訴字第822號、第823號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣顯隆工業股份有限公司（下稱顯隆公司）於100年12月底參加勞工保險人數計47人，所屬勞工38名於101年1月4日依勞動基準法第14條第1項第5款規定終止勞動契約，因積欠35名勞工工資新臺幣（下同）22,707,856元、資遣費及退休金19,069,798元，併計勞退金等合計21,904,359元，且顯隆公司分公司多已廢止，所屬光復分公司復於101年1月4日廢止，經新北市政府以103年9月4日北府勞資字第1031667720號函請顯隆公司於103年9月15日前逕為給付尚積欠劉三競等15人之工資、資遣費及退休金；因其屆期仍未給付，即於103 年10月17日函報上訴人處理。經上訴人審查結果，認其情形符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，乃於103年11月6日以勞動關3字第1030127975號函請內政部入出國及移民署（104年1月2日更名為內政部移民署）禁止該公司董事長即被上訴人呂億權及董事即被上訴人陳柏堯出國，同日以勞動關3字第0000000000-0號函（下稱原處分）通知被上訴人二人。被上訴人二人不服，分別循序提起行政訴訟，經原審法院合併辯論後，合併判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠大量解僱勞工保護法第12條及提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱禁止出國作業說明）第5點第1、2項之規定，僅在指出認定實際負責人之調查方向，調查是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營，倘對事業單位確有上述控制情事者，始得認其為事業單位之實際負責人。被上訴人係代表盛富開發股份有限公司（下稱盛富公司）擔任顯隆公司董事，並非持有上開公司百分之二十以上股份之大股東，所擔任之董事僅為法人股東指派之代表，依據公司法第27條第3 項之規定，被上訴人實際上並無控制或掌管公司之實權，更何況被上訴人任職董事期間，並未領取任何董事報酬，僅係配合掛名，並非據此而掌握或享有任何公司權力或資源，遑論有人事、財務及業務經營之決策權。再者，本件所涉及之顯隆公司，係太子汽車工業股份有限公司（下稱太子汽車公司）集團下關係企業之一，由太子汽車公司之董事長許勝發經營，所有大小事務皆由其決定，被上訴人呂億權早已退休多年，僅係配合由許勝發董事長指派，依公司法第27條第2 項規定以法人代表之身分掛名，擔任其家族企業董事之職，實際上對於公司人事、財務及業務經營並無任何決策權限。被上訴人陳柏堯則係98年8月10日始進入太子汽車集團工作，擔任總經理室特別助理，僅居於助手地位，100年12月20 日方由許勝發董事長指派以法人代表身分掛名董事，被上訴人並非大量解僱勞工保護法第12條所稱之「實際負責人」，上訴人未依照其自行訂定職權命令之相關程序加以詳查，以形式上登記率予認定被上訴人為實際負責人而作成禁止出國之處分，不符合作成行政處分之正當法律程序。㈡太子汽車公司於100年10月4日為妥善解決其集團事業所積欠勞工之薪資、資遣費及退休金等問題，已就臺中市○○區○○區○路00號及○○路000巷00弄0號等二筆土地及建物，設定3億5,000萬元之抵押權予太子汽車公司關係企業企業工會（下稱太子汽車企業工會），並於出售臺北市敦化南路的總部大樓時與相關債權銀行協商，同意保留6,000萬元作為清償所欠之上開款項，上開4.1億元之擔保足以清償太子汽車集團所積欠勞工薪資、資遣費及退休金等款項。且依據太子汽車公司與太子汽車企業工會間於100年10月5日作成之協議書第1、2、4點之規定，太子汽車公司提供之相關擔保品，其擔保內容確係太子汽車公司及其關係企業全體員工之薪資。太子汽車公司既已為集團事業所積欠之薪資、資遣費及退休金提供高達4.1億元之擔保，上訴人即應就此一情事列入審核事項，選擇其他較小限制手段達到保障勞工之目的，則禁止出國處分並不具備適當性及必要性。又依法務部行政執行署臺中分署104年3月13日中執愛100年貨稅執特專字第00000000號函，有關臺中土地抵押拍賣受償部分，位居第三順位之工會已受分配而可獲償之金額為197,320,704元，可清償大部分太子汽車集團積欠勞工薪資、資遣費及退休金等款項，足證太子汽車公司先前提供之擔保已有效達成清償作用，更印證本件將被上訴人為限制出境之行政處分，顯不具必要性。㈢新北市政府103年9月4日北府勞資字第1031667720號函文與送達證書，僅有限期令事業單位即顯隆公司於103年9月15日清償給付勞工薪資、資遣費及退休金，並無副本送達、告知被上訴人，違反大量解僱勞工保護法第12條及禁止出國作業說明第8條之規定。又被上訴人對於顯隆公司將來如未予限期清償將受禁止出國一事無所悉，對於憲法第8條保障人身自由之基本權利更無從為事實上與法律上之意見表示，故新北市政府上揭函文自屬違反正當法律程序之無效行政處分等語。為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人於原審答辯略謂：㈠太子汽車公司自100年6月爆發欠薪勞資爭議起，涉及其7家關係企業，積欠1,000餘人工資、資遣費及退休金等債權，勞方為向資方求償，發動罷工及遊行，並四處陳情抗議，引發社會高度關注及紛擾，媒體大幅報導，諸位立法委員亦多次聲援、關心進度；為平息本爭議，上訴人與相關勞政單位多次居中調處，協助完成太子汽車分公司及關係企業之歇業事實認定，以動用積欠工資墊償基金代為墊償，共計墊付1.19億元。資方在爭議處理過程中，除設定抵押3.5億元之臺中市工業六路土地予太子汽車企業工會外，迄今4年多未有其他具體償還方案，多虛應敷衍了事，以拖待變，致所積欠之勞工債權遲遲未獲清償。上訴人為促使太子汽車公司之代表人及實際負責人儘速解決爭議，爰依大量解僱勞工保護法相關規定，作出禁止被上訴人出國之處分。㈡依新北市政府103年10月17日北府勞資字第1031947535號函提報代表人及實際負責人禁止出國相關資料中，顯隆公司變更登記表記載之董事長為被上訴人呂億權，董事為被上訴人陳柏堯，任期自100年12月20日至103年12月19日，顯見被上訴人在公司積欠勞工債權之期間分別為董事長及董事無誤，依公司法第208條、第23條之規定，被上訴人應為有權代表公司處理、解決債務之人，其於擔任董事長、董事職務時未善盡管理責任，導致公司發生歇業及積欠薪資事實，自應承擔善後責任，尚難以事後辭卸董事職務主張免責，上訴人以其符合禁止出國作業說明第5點規定所稱之事業單位實際負責人，一併禁止其出國，應符合大量解僱勞工保護法第12條規定促使實際負責人謀求解決途徑，以保障弱勢勞工爭取法定權益之立法目的。至於被上訴人在太子汽車關係企業集團內權限為何，尚非本案所應審究。㈢太子汽車公司提供擔保之兩筆土地及建物，經法務部行政執行署臺中分署於104年4月14日執行分配，該企業工會受分配可獲償金額為1.9億餘元，實際目前可清償之金額為2.5億餘元。然依新北市政府勞工局104年5月12日新北勞資字第1040836385號函所送之104年5月6日就太子汽車公司勞資爭議案召開第6次協調會紀錄，太子汽車集團尚積欠1,094位員工薪資、資遣費及退休金等款項約6.3億餘元，顯見太子汽車公司所提之擔保款項，實際可清償金額僅達勞工總債權之39％，尚不足完全給付所積欠之勞工債權，況且，該集團所生之勞資爭議案迄今近4年，未有其他具體償還方案，導致案關勞工之勞動債權未獲清償。縱使未來太子汽車公司確實全額提供積欠勞工債權之相當擔保，亦屬上訴人另依大量解僱勞工保護法第16條規定，審酌是否廢止禁止出國處分之範疇，太子汽車公司目前所提之擔保，尚不構成可為廢止原處分之充分理由。㈣主管機關函令限期給付時，係對該事業單位之權利義務有重大影響，故函文正本對象為事業單位，此事業單位之清償義務與事實，無涉函文是否有副知其代表人或實際負責人。另依公司法第23條第1項、第8條第1項之規定，被上訴人呂億權為顯隆公司之董事長，被上訴人陳柏堯為顯隆公司董事，應忠實執行業務、盡善良管理人之義務，當有積欠勞工債務且收到主管機關函令事業單位限期給付時，自應儘速於期限內清償，被上訴人尚難謂函文副本未送達，而免除盡善良管理人之義務等語。四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：㈠大量解僱勞工保護法第12條所以規定事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，達一定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國，乃因董事長及實際負責人對於其所屬事業單位之財產及營業具有操控及處分之權能，禁止其出國以謀求解決途徑。然鑑於禁止出國實為限制人民基本權利行使之重大行政處分，地方勞工行政機關提報該類案件時，因缺乏統一之作業或認定標準，造成事證收集錯誤，延宕作業時間，甚而有未經詳細查證即予提報之情事，上訴人為維護勞資雙方權益，統一執行之作業標準，而訂定禁止出國作業說明，其第5點第1項、第2項規定，僅在指出認定實際負責人之調查方向，得就具有禁止出國作業說明第5點第2項各款規定之人，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘對事業單位確有上述控制情事者，始得認其為事業單位之實際負責人；若非對事業單位之財產或營業等有上述操控權能者，縱其屬上述第2項所列各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠勞工之債務，其即非大量解僱勞工保護法第12條第2項規定所得禁止出國之事業單位「實際負責人」。且禁止出國作業說明第8點明定限期給付通知書應副知董事長及實際負責人，第9點第1項規定主管機關報請上訴人處理時，應將董事長及實際負責人提出之意見書及其檢附之證據檢送上訴人，俾便上訴人審酌事業單位董事長與實際負責人是否該當大量解僱勞工保護法第12條之要件，依其制定內容及過程，雖屬非直接對外發生法規範效力之拘束公務員作為之行政規則，然經由長期之慣行，透過平等原則之作用，產生外部效力，故倘主管機關違反前開行政規則所定提報作業程序，人民自得依據該行政規則之外部效力請求權利保護。㈡本件主管機關新北市政府提報被上訴人呂億權、陳柏堯均為顯隆公司「實際負責人」，係以顯隆公司變更登記事項表上記載其分別為董事長、董事，並未提出其他證據佐證被上訴人直接或間接控制顯隆公司人事、財務或業務經營。上訴人雖稱被上訴人在公司積欠勞工債權期間擔任公司董事，依公司法第8條規定即為公司負責人云云，惟公司法係以公司或全體股東為規範目的，公司法第23條第1項於90年修正時雖引進英美法概念之受任人義務（fiduciary duty），規範公司負責人之受任人義務為「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」惟學說及實務見解咸認為公司負責人係對公司（股東全體）負忠實義務，亦即公司負責人係對公司（股東全體）負有受任人義務，對於個別股東或公司勞工不負受任人義務。而大量解僱勞工保護法第12條規定禁止事業單位「實際負責人」出國，雖係為保障勞工權益，對於事實上確實有能力控制事業單位之人，予以禁止出國，但為免失之過廣，致侵害人權，故上訴人參考公司法第369條之2規定，於禁止出國作業說明第5點第1項明定「本法第十二條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。」並因實際負責人態樣眾多，而於同點第2項列舉應注意與調查之方向，配合其他調查之證據，綜合考量後一併認定（禁止出國作業說明條文說明參照），而非規定依公司法第8條所稱公司負責人即當然為大量解僱勞工保護法第12條所稱事業單位「實際負責人」。㈢又，禁止出國係以事業單位董事長及實際負責人為對象，因限期給付為禁止出國之先行重要程序，故上訴人訂定之禁止出國作業說明第8點明定限期給付通知書應副知董事長及實際負責人。且依禁止出國作業說明第9點第1項規定，主管機關報請上訴人處理時，應將董事長及實際負責人提出之意見書及其檢附之證據檢送上訴人，俾便上訴人審酌事業單位董事長與實際負責人是否該當大量解僱勞工保護法第12條之要件，已如前述。而禁止出國處分乃限制人民自由之行政處分，上訴人作成禁止出國處分前，除已依行政程序法第39條規定通知處分相對人陳述意見，或舉行聽證者，或法規另有規定外，應依行政程序法第102條規定給予處分相對人陳述意見之機會。本件主管機關限期給付通知即新北市政府103年9月4日北府勞資字第1031667720號函僅通知顯隆公司，並未副知被上訴人，其程序與上訴人自訂之前述禁止出國作業說明規定實有未合，難謂已踐行正當法律程序。且上訴人作成原處分禁止被上訴人出國前，並未給予被上訴人陳述意見之機會，又無得不予陳述機會之情形，核與行政程序法第102條規定未合等語。五、上訴意旨略謂：㈠大量解僱勞工保護法係於92年2月7日公布，於制定當時立法原意即將禁止出國之限制對象區分為「形式負責人」及「實際負責人」，而董事長即屬公司之「形式負責人」，毋庸再具體認定其是否屬公司之實際負責人，此觀大量解僱勞工保護法第12條第1項法文規定「董事長及實際負責人」自明。大量解僱勞工保護法第12條第1項本文其後於97年5月23日修正，將該條所定之「董事長」修正為「代表人」，窺其立法理由其修正原意乃在因應事業單位型態之不同，而將「董事長」修正為「代表人」，並非將股份有限公司之董事長排除於大量解僱勞工保護法第12條本文適用之列。其後，立法者為使勞工債權之保障更臻周延，避免實務上常發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，而無大量解僱勞工保護法第12條第1 項禁止出國規範之適用，遂於97年5月23日增訂該條第2項規定。大量解僱勞工保護法第12條第1項及第2項同本於保護勞工權益而為禁止代表人及實際負責人出國而設。是以，關於大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱「代表人」之解釋，自應比照同條第1項「代表人」之解釋，而認董事長當屬該項所稱之「代表人」。況且，公司法第208條第3項前段既已明文規定：「董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司」。準此，股份有限公司之董事長，當屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱「代表人」之範圍。被上訴人呂億權身為顯隆公司之董事長，自屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱之「代表人」，上訴人自得依該條規定禁止被上訴人呂億權出國，原判決率爾認為主管機關應依禁止出國作業說明第5點規定提出其他證據佐證被上訴人為事業單位「實際負責人」，原判決即有適用大量解僱勞工保護法第12條第2項不當之瑕疵，更未檢具理由說明何以不適用大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱「代表人」之規定，亦有判決理由未備之瑕疵。㈡依公司法第193條及第202條規定可知，原則上公司業務之執行均交由董事會為之。是以，只要身為董事之一員，即對於公司業務之執行具有影響力，蓋依公司法第206條規定，董事當然得行使其投票權而參與公司業務之執行。被上訴人陳柏堯身為顯隆公司之董事，依公司法第193條及第202條對於公司決策當具有一定之影響力，當無待其他證據佐證自明，而屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱之「實際負責人」，原判決未審酌公司法第193條及第202條規定下，逕予認定被上訴人陳柏堯非屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱之「實際負責人」，顯有適用大量解僱勞工保護法第12條第2項不當及判決不備理由之瑕疵。㈢行政規則具有對外效力之前提乃在於行政機關長期依據該行政規則而有反覆實施之慣行，復基於平等原則之作用而使其產生對外效力（本院102年度判字第687號判決參照）。大量解僱勞工保護法於92年2月7日公布並自公布日後三個月施行，嗣後上訴人為維護勞資雙方之權益，爰制定禁止出國作業說明，以供地方勞工行政機關認定事實，行使裁量權之基準。基此，禁止出國作業說明之性質乃屬行政規則，依行政程序法第161條之規定，僅具有對內拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，被上訴人自無援引禁止出國作業說明並主張受其保護之餘地。原判決漏未查明禁止出國作業說明訂定之時間、適用案件之多寡等事項，復未究明何以行政機關確有「長期之慣行」，率爾認定禁止出國作業說明具有外部效力，顯有判決不備理由之瑕疵。㈣縱上訴人未依禁止出國作業說明第8點及第9點將限期給付通知書副知被上訴人或審酌被上訴人所提意見，充其量僅為違反內部行政規則之問題，被上訴人當不可主張受禁止出國作業說明之保護。況且，行政程序法第102條所定賦予人民陳述意見之對象，亦僅限於「處分相對人」，於本件中乃為限期給付之相對人即顯隆公司，並非被上訴人，上訴人未踐行此等程序，並無任何違反行政程序法第102條之問題。又大量解僱勞工保護法第12條禁止出國之性質乃係對符合一定要件之代表人或實際負責人限制出境，目的在確保勞工退休金、資遣費或工資之受償，藉此避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，致勞工債權無法受償之情形。是以，倘在上訴人作成處分前，先行通知處分相對人陳述意見，顯難達到大量解僱勞工保護法第12條所欲達成之目的，依行政程序法第103條第8款之規定，當無須予被上訴人陳述意見之機會。另依行政程序法第103條第8款規定，為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分，行政機關得不給予陳述意見之機會。本院96年度判字第251號判決就關於財政部依稅捐稽徵法第24條限制欠稅納稅義務人出境之案件，亦採相同見解。原判決以限期給付之通知未副知被上訴人或審酌被上訴人所提意見，有違禁止出國作業說明第8 點、第9點及行政程序法第102條云云，顯有不應適用而仍予適用禁止出國作業說明之不當、適用行政程序法第102條不當及未適用行政程序法第103條第8款規定之瑕疵。㈤自行政訴訟法第201條之規定可知，行政法院對於行政處分之審查僅限於合法性審查，而不及於適當性審查。上訴人作成禁止被上訴人出國之處分符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，已如前述，縱系爭處分有所不當（假設語），亦非行政法院可得審查之範圍。惟原判決逾越其審查範圍，逕自認定被上訴人非實際負責人，而針對系爭處分之適當性予以審查，原判決顯有未適用行政訴訟法第201條規定之瑕疵。㈥自本院105年度判字第200號判決意旨可知，關於大量解僱勞工保護法第12條第2項「實際負責人」之認定，應以積欠勞工退休金、資遣費或工資時點之雇主為準，始符合大量解僱勞工保護法第12條之文義及立法本意。此外，如屬禁止出國作業說明第5點第2項各款規定範圍之人，依前揭判決說明可知，其既對事業單位之未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資著有原因，當可加強認定對事業單位之財產或營業等有上述操控權能者，而屬大量解僱勞工保護法第12條第2項之「實際負責人」。顯隆公司於爆發欠薪爭議當時，被上訴人呂億權、陳柏堯分別擔任顯隆公司之董事長及董事，當對其積欠勞工債務著有原因。又，被上訴人呂億權乃屬大量解僱勞工保護法第12條第2項之「代表人」；被上訴人陳柏堯乃屬禁止出國作業說明第5點第2項第1款所稱之「現任或曾任事業單位之董事」，依前揭判決意旨可知，當可加強認定其為實際負責人。原判決卻以被上訴人於作成限期給付及禁止出國處分時雖分屬顯隆公司之董事長、董事，惟未依禁止出國作業說明第5點提出其他證據佐證云云，逕認禁止出國處分為違法，原判決確有適用大量解僱勞工保護法第12條之違誤等語。為此請求判決廢棄原判決，廢棄部分自為判決駁回被上訴人於第一審之訴，或發回原審法院另為審理。六、本院查：㈠按大量解僱勞工保護法第1條規定：「為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、第2條第1項第2 款規定：「本法所稱大量解僱勞工，係指事業單位有勞動基準法第十一條所列各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：……（第2款）同一事業單位之同一廠場僱用勞工人數在30人以上未滿2百人者，於60日內解僱勞工逾所僱用勞工人數三分之一或單日逾20人。」、第12條第1項第2款、第2項及第3項規定：「（第1項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償；屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：……（第2款）二、僱用勞工人數在三十人以上未滿一百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣五百萬元。（第2項）事業單位歇業而勞工依勞動基準法第十四條第一項第五款或第六款規定終止勞動契約，其僱用勞工人數、勞工終止契約人數及積欠勞工退休金、資遣費或工資總金額符合第二條及前項各款規定時，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國。（第3項）前二項規定處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」其中第12條第1項、第2項立法理由載明：「憲法第23條規定，關於人民基本權利及自由之限制，應以法律為之；本條規定之目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求解決途徑。」、「實務上常發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，致該積欠勞工退休金、資遣費或工資之雇主，無第1項禁止出國規範之適用，爰增訂第2項規定，使勞工債權之保障更臻周延。」；勞動基準法第14條第1項第5款規定：「有左列情形之一者，勞工得不經預告終止契約：……（第5款）五、雇主不依勞動契約給付工作報酬，或對於按件計酬之勞工不供給充分之工作者。……」；依大量解僱勞工保護法第12條第3 項規定授權訂定之大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法第2條規定：「(第1項）依本辦法禁止出國之事業單位代表人如下：一、股份有限公司之董事長。……（第2項）前項事業單位代表人以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準。（第3項）事業單位經主管機關查證另有實際負責人屬實者，亦同。」、第3條第1項規定：「事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第十二條第一項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。」、第4條第1款規定：「主管機關依前條第一項規定，報請中央主管機關處理時，應載明下列事項：（第1款）一、代表人及實際負責人之姓名……」、第5條規定：「中央主管機關為審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，應成立審查會，置委員十三人，其中一人為召集人，由中央主管機關指派人員兼任之；其餘委員，由中央主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、中央主管機關代表二人。二、內政部代表一人。三、外交部代表一人。四、法務部代表一人。五、財政部代表一人。六、經濟部代表一人。七、專家學者五人。」、第9條第1項規定：「審查會開會時，應有二分之一以上委員出席，其決議事項應有出席委員三分之二以上同意行之。」㈡原判決基於前揭理由，認上訴人逕以原處分禁止被上訴人出國，於法尚有未合，訴願決定予以維持，亦有未洽，而將訴願決定及原處分併予撤銷，固非無見。㈢惟按行政程序法第102條係規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，但書所謂「法規另有規定者」，包括同法第103條第8款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」，而依大量解僱勞工保護法第12條第1項或第2項所為禁止出國之處分，既係基於「避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定」、「保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本」之立法目的，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位應負責之董事長及實際負責人，所為「禁止出國，謀求解決途徑」之措施，則本件禁止被上訴人出國處分之性質即屬避免處分相對人潛逃出境，依法律所為限制出境之處分。上訴人於作成原處分前未給予處分相對人即被上訴人陳述意見之機會，於法尚非無據，原判決未斟酌適用行政程序法第103條第8款規定，遽認上訴人作成原處分前，並無法定得不予被上訴人陳述機會之情形，而論斷「核與行政程序法第102條規定未合」，容有未洽。㈣次按上訴人訂定之「提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明」，觀其全文僅係上級機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定，其性質為行政規則，並未直接對外發生法規範效力（行政程序法第159條參照），必須經行政機關長期依據該行政規則反覆實施，形成慣例，始基於平等原則之作用而發生外部效力。揆諸大量解僱勞工保護法第12條第1項、第2項僅係要求中央主管機關於函請入出國管理機關禁止事業單位之代表人及實際負責人出國前，主管機關應先限期令事業單位清償；禁止出國作業說明第8點雖規定「（第1項）主管機關依本法第十二條第一項規定以函令事業單位限期給付時，應正本送達事業單位，並副知事業單位董事長及實際負責人。（第2項）前項送達，依行政程序法第六十七條以下有關送達之規定。」，但此究非對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，於形成行政慣例前，人民尚難逕行依據該行政規則請求權利保護。原審未先查明上開禁止出國作業說明第8點有關令事業單位限期給付時，應副知事業單位董事長及實際負責人之規定，是否已經主管機關長期反覆實施，形成行政慣例，遽予判定該行政規則已發生外部效力，本件主管機關限期給付通知（新北市政府103年9月4日北府勞資字第1031667720號函）僅通知顯隆公司，並未副知被上訴人，其程序與前述禁止出國作業說明規定實有未合，難謂已踐行正當法律程序等情，容嫌速斷，其理由未臻完備。㈤再按行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，應依職權調查證據；且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。故當事人並無主觀舉證責任，行政法院必須盡調查證據之能事，須俟審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，始能依客觀舉證責任，決定其不利益結果責任之歸屬。所謂應依職權調查證據，包括就兩造提出的證據做完全的調查斟酌、令其就主張或抗辯的事實聲明證據，以及主動蒐集調查當事人未聲明但依經驗法則或論理法則可能存在的證據。如未極盡調查證據之限度，即以要件事實存否不明，而假定其事實不存在，其判決理由尚難謂完備。㈥本件上訴人因事業單位顯隆公司發生如理由一所載事實，認其情形符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，乃以原處分禁止被上訴人出國，揆諸前揭規定，固非無據，然上開法條所規定禁止出國處分的對象既係事業單位的「代表人及實際負責人」，其中所謂實際負責人部分，即應以其人是否「實際負責」為斷，不以登記名義為準，此觀禁止出國作業說明第5點第1項規定：「本法第十二條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。」自明，而同點第2項規定：「主管機關認定實際負責人時，應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：㈠現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）者。㈡持有事業單位百分之二十以上之股份者。㈢經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者。㈣事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親者。㈤董事長或負責人經改選尚未辦理登記者。㈥位居事業單位特殊重要職位者。」其中第3款「經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者」亦明示相同的意旨。至其餘各款僅在指明認定實際負責人之調查方向，得就具有該等身分或地位之人，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘其對事業單位確有上述控制情事者，始得認定為事業單位之實際負責人；若非對事業單位之人事、財務或業務經營有上述操控權能者，縱屬其餘各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠勞工之債務，即難將其認定為大量解僱勞工保護法第12條第2項規定得作為禁止出國對象之事業單位「實際負責人」。則上訴人所設「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」，僅憑顯隆公司變更登記事項表記載被上訴人陳柏堯於100年12月20日至103年12月19日擔任該公司董事，未查證核屬，即決議認定被上訴人陳柏堯為事業單位顯隆公司之「實際負責人」，將其作為禁止出國之對象，容有未洽。惟徒憑被上訴人陳柏堯於登記名義上擔任顯隆公司之董事，雖不足以證明其為實際負責人，但依前揭規定及說明，事實審法院應依職權調查證據，不能僅因上訴人未提出其他證據佐證被上訴人陳柏堯得直接、間接控制該公司之人事、財務或業務經營，遽認被上訴人陳柏堯是「實際負責人」的要件事實不存在。而被上訴人陳柏堯於原審既主張其係代表盛富公司擔任顯隆公司董事，並非持有上開公司百分之二十以上股份之大股東，所擔任之董事僅為法人股東指派之代表，依據公司法第27條第3項之規定，被上訴人陳柏堯實際上並無控制或掌管公司之實權，更何況其任職董事期間，並未領取任何董事報酬，僅係配合掛名，並非據此而掌握或享有任何公司權力或資源，遑論有人事、財務及業務經營之決策權。再者，本件所涉及之顯隆公司，係太子汽車公司集團下關係企業之一，由太子汽車公司之董事長許勝發經營，所有大小事務皆由其決定；被上訴人陳柏堯則係98年8月10日始進入太子汽車集團工作，擔任總經理室特別助理，僅居於助手地位，100年12月20日方由許勝發董事長指派以法人代表身分掛名董事，並非大量解僱勞工保護法第12條所稱之「實際負責人」等情，且提出臺北國稅局99至103年度綜合所得稅各類所得資料清單、太子汽車暨關係企業員工人事資料卡為證（原審卷第15頁以下），原審本應依職權加以調查斟酌，並調閱被上訴人陳柏堯擔任顯隆公司董事期間之財務報表、董事會議及股東會議紀錄，甚至向顯隆公司人事、財務或業務部門員工查證，再綜合調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷被上訴人陳柏堯是否為顯隆公司的實際負責人，始為正辦。詎原審未經詳查，徒以上訴人僅憑上開公司變更登記事項表記載被上訴人陳柏堯為董事，且主管機關未依前開禁止出國作業說明第5點規定，提出其他證據佐證被上訴人陳柏堯得直接、間接控制該公司之人事、財務或業務經營，遽予推翻原處分所為被上訴人陳柏堯係顯隆公司實際負責人的認定，亦嫌速斷。㈦至於大量解僱勞工保護法第12條第2項規定禁止出國處分的對象係事業單位的「代表人及實際負責人」，其中所謂「代表人」部分，法文既未限定以「實際負責」為條件，即應以依法得代表事業單位者為準；而公司法第208條第3項前段既已明文規定：「董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司」，則股份有限公司之董事長，自屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱「代表人」之範圍，此亦為前揭「大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法」第2條第1項第1款所明定。且大量解僱勞工保護法係於92年2月7日制定公布，於制定當時其中第12條第1項禁止出國之對象係「董事長」及「實際負責人」，嗣後於97年5月23日修正，將該條所定之「董事長」修正為「代表人」，揆其修正理由乃「鑑於事業單位之型態相當多樣，並非僅有股份有限公司一種類型，亦即雖皆有代表人，卻未必為董事長，例如有限公司未設有董事長者，其代表人即是執行業務之董事、無限公司及兩合公司之代表人為執行業務股東、其他法人團體者則是其代表人等」，並為使勞工債權之保障更臻周延，避免實務上發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，而無大量解僱勞工保護法第12條第1項禁止出國規範之適用，遂增訂該條第2項規定。顯見股份有限公司董事長原本即為大量解僱勞工保護法第12條第1項規定禁止出國的對象，修正意旨乃進一步明示以法律形式意義的代表人為禁止出國的對象。該條第2項既同樣本於保護勞工權益之旨趣而為禁止代表人及實際負責人出國之規定，則其所稱「代表人」之定義，自應比照同條第1項「代表人」之解釋，而認董事長屬於該項所稱之「代表人」。準此，被上訴人呂億權既然登記為顯隆公司之董事長，自屬大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱之「代表人」，上訴人依該條規定禁止被上訴人呂億權出國，於法並無不合。原判決就顯隆公司之董事長即被上訴人呂億權部分，亦認為主管機關應依禁止出國作業說明第5點規定，提出其他證據佐證其得直接、間接控制該公司之人事、財務或業務經營，始符合禁止出國之對象云云，容有誤解。㈧綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　6　　月　　8　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　姜　素　娥法官　胡　國　棟法官　許　金　釵法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　6　　月　　8　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第293號

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