最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第461號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第461號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　詹婷怡訴訟代理人　魏啟翔　律師被上訴人　中國電視事業股份有限公司代　表　人　吳根成訴訟代理人　李念祖　律師朱百強　律師劉昌坪　律師上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國104年11月 12日臺北高等行政法院104年度訴更三字第29號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有被上訴人44.5%股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），榮麗公司改派自然人代表擔任被上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代理，於民國97年12月26日及98年2月 10日分別以勤眾投資0000000號及0000000號函向上訴人申請變更許可。上訴人認榮麗公司為被上訴人主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12%股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司100%股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5 月8日舉行預備聽證及聽證，並經上訴人98年5月27日第301 次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，以98年6月29日通傳營字第00000000000號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.被上訴人法人股東之榮麗公司，其指派於被上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任。2. 被上訴人應於1年內設置至少1名獨立董事。3.被上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.被上訴人應在3個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.被上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」而為許可，並載明被上訴人如不履行附款，上訴人得依行政程序法第123 條廢止許可處分。被上訴人不服上開附款，依行政程序法第109條規定提起行政訴訟，請求撤銷系爭附款，經臺北高等行政法院先後以98年度訴字第1714號判決、101年度訴更一字第66號判決、102年度訴更二字第62號判決駁回被上訴人之訴，依序經本院101年度判字第245號、102年度判字第256號（下稱本院前次發回判決）、104年度判字第87號判決（下稱本院發回判決）予以廢棄發回原法院更為審理。經原審法院判決撤銷原處分關於附款部分。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠廣播電視法施行細則第18條、第19條、有線廣播電視法第21條第1項及第42條第3項等規定，並非對於媒體所有權及經營權集中化所設之管制規定，與本件所涉及之董監事負責人變更無關。即便上訴人將董監事負責人變更視為股權轉讓，被上訴人亦無違反現行法律有關媒體所有權及經營權集中化之規定，並無因媒體集中化所導致之言論集中化現象。另上訴人援引通訊傳播基本法第1條、第5條為多元化之依據，惟上開條文與對媒體所有權及經營權集中化所設之規定不同，其僅係揭示立法目的之抽象條文，學者黃銘輝教授即明確指出：「…這些都是立法目的和行政目的的抽象敘述，並非是讓NCC進行媒體所有權管制的作用法之授權。」。縱以通訊傳播基本法第16條第2項為法律依據，亦應明確指出所欲解釋並加諸適用之既有具體條文為何，並以公告方式一體適用所有受規範者。否則無異賦予上訴人得在未有任何既有條文承載下，得逕以通訊傳播基本法為由，恣意增加任何人民事前無法預見之不利益。更遑論上訴人於98年6月29日作成系爭附款時，業已超過通訊傳播基本法第16條所明定之2年期間。又上訴人主張「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案乃我國為落實基本法提升媒體多元化所設之專法，惟查，各黨派及社會各界因對於草案內容存有諸多爭議，該法已無疾而終，是上訴人當然不得以其自身都未推動立法之草案內容作為限制人民自由權利之依據。實則，為保障人民之通訊傳播自由並落實依法行政原則，對於媒體業者經營管理之制度性要求，必須以法律為依據，上訴人縱為獨立行政機關，亦不得以性質上屬於行政裁量權之附款取代應由立法者決定之制度設計。㈡本院發回判決意旨中，已明確指示仍應依本院「前次」發回判決意旨更為審理。而參酌本院前次發回判決意旨，系爭附款確有諸多違反比例原則、不當聯結禁止原則及平等原則之違法：⒈有關附款1、附款2董監事及經理以上人員不得兼任，及須設置獨立董事部分：系爭附款要求董監事及經理以上人員不得兼任，無非係假設該等職務如由不同的人擔任，即會選擇不同節目而有助於多元化，惟系爭附款僅係禁止兼任，禁止兼任如何達成上訴人所稱之促進多元化之目的。又上訴人不僅允許台視公司與飛凡傳播公司兼任董事、監察人之比例可達三分之一，並可持續固定維持兼任比例，其亦未要求台視公司須設置獨立董事，顯然對被上訴人及其他電視台為不同之差別待遇，違反平等原則。⒉有關附款3須設立自有攝影棚及不得向同一節目供應者購買節目部分：應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關，該等附款何以會有助於提升多元文化？不同電視台向同一節目製作公司購買節目後，於各自頻道播出，本為各電視台之常態現象，何以卻禁止被上訴人與中天電視公司不得向同一節目供應者購買節目？故系爭附款不僅欠缺正當目的而違反不當聯結禁止原則，亦顯然有違平等原則。⒊有關附款3廣告、業務部門與節目部門須獨立部分：公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。⒋有關附款4、附款5要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計畫及設置獨立編審人員部分：系爭附款要求被上訴人須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？要求被上訴人須成立倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何，故上開附款有違明確性原則。㈢上訴人指稱被上訴人及中天電視公司節目違規次數多，特別是節目廣告化情形較其他頻道嚴重，並以此作為本案存有媒體集中化而須附加系爭附款之證據，惟此不僅與客觀資料不符；且上訴人將日常監理情事納入本案申請負責人變更之考量因素，亦違反其先前決議之「撤換分流原則」，上訴人違反行政慣行及自我拘束原則，原處分顯有違法瑕疵等語。為此請求判決撤銷原處分關於附款部分。三、上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠本院發回判決以原處分與系爭附款之規制效力迄今仍然繼續存在，其訴訟具有權利保護必要，據而廢棄原審更二審判決，再由本院依本院前次發回判決意旨更為審理。㈡本院前次發回判決，業已肯定本件所涉廣播電視法第4條第1項明定廣電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純的許可而已，而上訴人就被上訴人系爭申請許可與否，既以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃行政程序法第93條第1項所容許。㈢關於媒體集中現象產生所致多元性減損結果，有無實證資料？通訊傳播基本法於93年1 月7日施行前，於個別之媒體法律（88年3月18日修正廣播電視法施行細則第18條、第19條、88年2月3日修正有線廣播電視法第21條第1項、第42條第3項規定），立法上即是存有肯認及追求媒體多元（所有權分散、組織結構多元、內容觀點多元）之價值，於通訊傳播基本法施行後，更經由該基本法之性質，明揭媒體之「多元文化」價值，立法者並經由本法第16條之立法特別授權規定，授權上訴人依本法所揭示含文化多元在內之各項原則，在相關媒體法律發生牴觸或競合時，均得依本法原則為法律之解釋及適用。且綜合通訊傳播基本法等媒體法律、司法院大法官會議解釋、協同意見書，暨總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關即上訴人行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權。準此，「媒體多元」（所有權分散、組織結構多元、內容觀點多元等）即為我國媒體法律所肯認、追求之法價值，復由通訊傳播基本法賦予上訴人特別授權以落實該價值之追求與維護，而非必須以實證資料佐證之事實認定問題。㈣上訴人於98年5月8日就本案申請召開聽證會，聽證過程之鑑定人意見及相關資料，均再三呈現：媒體集團化或其併購、收購行為，確有導致「媒體多元」減損之疑慮存在而無法排除。故有經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞之必要，藉以維護「媒體多元」（尤指「媒體組織結構多元」）之法律價值。本案源於被上訴人及中天電視公司之法人股東榮麗公司，其控制股東余建新將其股份讓與旺旺集團之旺旺食品股份有限公司。此外，由余建新擁有之中國時報文化事業股份有限公司之股權，亦讓與同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司。榮麗公司改派其擔任被上訴人及中天電視公司之董監事代表，後被上訴人於98年1月10 日向經濟部完成公司變更登記，並分別由勤業眾信會計師事務所代理於97年12月26日及98年2月10日以勤眾投資0000000號及0000000號函向上訴人申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更。被上訴人本件負責人變更之申請，確屬跨媒體、媒體集團化及其收購行為，且其領域包含報紙、雜誌、無線電視台與衛星廣播電視頻道等，並屬其上層單一持股人及其家族擁有較多絕對股權控制之跨媒體產權併購案例。跨媒體所有權併購現象，對文化多元價值、媒體多元確有減損之虞。被上訴人本件申請既涉有媒體集團併購下之「媒體多元價值」減損疑慮存在而無法排除，是上訴人於原處分內添加系爭附款，自「媒體內、外部組織結構多元」之面向，經各項媒體內外部組織結構及作業程序之設計（手段），達到追求及維護「媒體多元」之法律價值（目的）。其手段與目的之間，具有合理關聯。㈤關於是否對「所有媒體」均通案要求設立獨立董事？⒈被上訴人為取得國家頻譜特許之無線電視事業，自不能與一般衛星廣播電視事業相比。⒉關於附款2設置獨立董事乙節，國內其他無線電視事業如臺視公司（與被上訴人均擁有無線頻道）亦已配合上訴人政策方向，於該公司99年11月1日申請董監事等負責人變更案，以書面承諾於該公司累積虧損彌補後、上櫃掛牌前將設立2 席獨立董事，限縮其董監事兼任於一定比例內，及維持經理人員之獨立性。⒊關於附款3 (設立自有攝影棚，節目部門須獨立，不得與中天電視公司有節目聯合招攬），系爭附款經由要求媒體經營管理階層人員之獨立性、組織決策及參與方式之獨立性、人員多樣及專業獨立維護，與達到「文化多元」、「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利」，具備正當合理關聯。附款3關於獨自設立自有攝影棚乙節，乃在於確保被上訴人此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者按其原有營運計畫從事節目設置製播，不致因新經營者可能有前述鑑定意見所指業務掛帥、集團綜效考量而不設置自有攝影棚。蓋攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉被上訴人營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與被上訴人獨立營運息息相關，故系爭附款於要求被上訴人節目部獨立性（獨立於廣告、業務部門）之外，並要求其獨自設立攝影棚以維護其運作獨立性，達到媒體組織多元、避免集中之目的。⒋關於其他電視台間亦有「節目互播」，單對被上訴人與中天電視公司設此負擔，是否違反平等原則？「節目互播」乃原處分參酌聽證會鑑定人引據之參考指標之一，並非用以論證本件有媒體組織集中化之唯一論據，被上訴人將該「節目互播」之單一觀察指標自其他之觀察指標予以割裂，殊有不當。又臺視、三立、華視等電視台並非同一媒體集團，縱有部分節目互播，但此乃競爭關係下各電視台間藉由資金、演員及劇本搭配之非長期合作，且彼等均非同一集團，而是存在競爭關係，此與被上訴人所屬媒體集團化之情形大不相同，實無從比擬。尤其若當被上訴人經由商業或娛樂資訊，對其所屬旺旺中時集團所屬企業、商品或服務為拉抬之有利報導，仍為濫用被上訴人此一取得國家無線頻譜特許之公共平台，仍不應容許。⒌關於附款4、5之內容是否不明確？附款4（設置倫理委員會）之內容，原處分書於理由欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。此從原處分作成後，被上訴人已按原處分意旨進行倫理委員會之設置及自律運作事實，以及其他媒體如中天電視公司、壹傳媒電視廣播股份有限公司亦設置倫理委員會辦理媒體自律事項（原審101年度訴更一字第66號卷被更一證3）之事實，均益證系爭附款乃電視媒體業者依其媒體專業知識可得預見並可得遵循履行者，並無被上訴人臨訟指摘之不明確情事。附款5乃為維護媒體之專業獨立判斷，故要求被上訴人各頻道均應獨立設置節目編審人員，是而，被上訴人當就其原營運計畫內無法明確呈現各頻道編審人員獨立性進行檢討，據此提出編審人員獨立設置後之流程管控機制，則系爭附款後段延續前段內容，要求被上訴人就此提出改善計畫，自無不明確。㈥原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案方向一致；上訴人依通訊傳播基本法第16條第2項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，乃符合立法者修法所考量之公共利益。蓋廣播電視法因立法較早，其雖就廣播電視事業之負責人變更規定應經主管機關裁量許可，但該法就其該許可審查有關經營權實質移轉所涉文化多元、媒體集中等因素並無直接之明文規定，是立法院92年通過通訊傳播基本法，揭櫫「提升多元文化」、「促進多元文化均衡發展」等原則，使上訴人藉由上開法規間重疊、複數適用，並按基本法優先於普通法、新法優先於舊法進行比較及解釋，發揮規範功能。因此，原處分有通訊傳播基本法第16條「得依本法原則（含多元文化之促進及維護等原則）為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同」之適用等語。四、原判決撤銷原處分關於附款部分，其理由略以：㈠本件被上訴人為電視事業，其主要法人股東榮麗公司，分別持有被上訴人44.5%股權及中天電視公司68.12%股權。而榮麗公司之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司並持有中時公司100%股權，是被上訴人因主要法人股東榮麗公司改派行使被上訴人董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，而為本件負責人變更許可之申請，上訴人認此申請實質為股權移轉許可之申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，由被上訴人、中天電視公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，經上訴人委員會決議，上訴人委員翁曉玲出具協同意見書，作成附加如事實欄所載附款之許可處分；有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格要件，主要法源依據係廣播電視法第5條第3項、第5條之1第3 項及依同法第13條和第50條授權訂定的「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範；然廣播電視法第14條第1項既規定廣電事業變更負責人應經主管機關「許可」，上訴人當然應於具體個案中就擬任負責人之適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵；再者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經上訴人同意，「股權之轉讓」亦須經上訴人同意，就本案而言，被上訴人股份雖未直接轉移，但其背後母控股公司股權移轉，對被上訴人而言，實質上即生股權移轉效果。又許可與特許尚有所不同，而廣播電視法第4條第1項已明定廣電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純之許可。上訴人就被上訴人申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃行政程序法第93條第1項所容許。㈡惟系爭附款內容之合法性存有下列疑義：⒈被上訴人主要法人股東榮麗公司，分別持有上訴人44.5%股權及中天電視公司68.12%股權，榮麗公司之主要股東原係余建新（持有榮麗公司72.98%股權），而余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司前，榮麗公司已指派有自然人代表分別擔任被上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，已有同時擔任兩家公司董事長、常務董事、董事及監察人職務之情形。然上訴人於余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任被上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請上訴人許可時，才有本件附款之附加。究竟其差別待遇所憑據之事實其實證資料為如何？上訴人自應為充分之說明。然上訴人僅泛稱：依原處分卷內相關鑑定報告及統計資料，媒體集中化乃傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余建新取得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生，致生多元性減損之結果，此為先前所無，兩案尚無從互為比擬云云。惟究有何實證資料累積可資檢驗，並未具體指明，尚無從判斷上訴人為附款裁量所據事實是否存在。⒉上訴人在前一次就被上訴人董監事變更申請，曾於95年3月28日第21次委員會中作成決議，上訴人當時立場即為該案經充分考量跨媒體經營等情事後，不應僅因「跨媒體經營」就認為違法，也要求內部先蒐集、彙整國外相關立法先例，如此方能在有必要時，以立法方式加以規範。然上訴人於95年3月28日作成該次決議後，並未依決議提出過任何國外相關立法先例，以供公眾理性討論是否有對「跨媒體經營」進行特別規範之必要性等卻以附加系爭附款方式作成處分，顯然違背上訴人委員會先前決議。⒊鑑定人所指之節目互播、重播，非得作為認定言論集中化之依據，蓋如公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台亦有此等情形，顯見節目互播、重播為普遍現象，與跨媒體經營無關，另寰宇綜合台僅在完全重播「康熙來了」、「大學生了沒」、「小燕之夜」等節目，又如亞洲綜合台則是幾乎完全重播民視「綜藝大集合」與華視「天才衝衝衝」等節目，其等均與被上訴人、民視或華視非屬同一媒體集團，但其重播比例則幾乎達100%，何以不認為如此會有減損媒體多元化之疑慮而要求其不得重播？可見上訴人以節目重播作為認定言論集中化之依據，顯不可採。⒋系爭附款3要求被上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下之被上訴人與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等語，其中節目多元化之要求，似係針對被上訴人與中天電視公司有互播節目之情形而來，然現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，單獨命被上訴人設立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事，勢將增加被上訴人之營業成本，反有礙公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為將本求利乃營利事業的生存法則）。何況所謂應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？其間邏輯實難以理解。又節目收視率與廣告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係，系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，違反比例原則。⒌系爭附款未一體適用於其他所有電視台，違反平等原則。根據上訴人傳播內容處98年4月20日研究報告，在作成系爭附款同一時期台視共有11個節目係與其他電視台互播，且台視與三立都會台更訂有「1年3部偶像劇合約」，建立長期且固定之節目互播模式，而僅三立集團之年平均收視率即高於被上訴人及中天電視公司，再加以台視本身之收視率，及雙方同一時期共有五個節目互相播出，豈非更有礙於多元化？同一時期華視亦有3個節目與其他電視台互播，然上訴人對於台視及華視卻從未作成與本件相同內容之附款，課予被上訴人其他電視台所無之義務，違反平等原則。且非凡媒體集團不只擁有無線電視與衛星電視頻道，其亦有經營平面媒體「非凡商業週刊」及「非凡新聞週刊」，故該集團與上訴人所稱被上訴人所屬媒體集團橫跨無線、衛星及新聞紙等媒體實無二致，實無系爭附款僅有被上訴人須受到規範之道理，上訴人允許台視與非凡電視之董監事彼此兼任，且非凡電視亦有經營平面媒體，但上訴人對於非凡媒體集團卻未課予如被上訴人一般之系爭附款，足證系爭附款具有針對性，明顯違反平等原則。另盱衡當今社會，特定媒體有特定的言論表現，乃眾所週知的事，然上訴人並未通案規劃要求所有媒體都須設置獨立董事，以實現通訊傳播基本法所揭櫫的多元文化均衡發展目標，而卻於許可被上訴人申請變更其負責人時，附款命其限期設置獨立董事（命其應於一年內設置至少一名獨立董事），亦屬違反平等原則。⒍系爭附款4要求被上訴人須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫理委員會之組成人員身分、資格及審議方式為何，附款5要求被上訴人應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，惟被上訴人管控機制疏失不足之處何在？被上訴人應如何改善始能符合要求？上開附款完全未予說明，被上訴人無法確知其所行是否符合上訴人之要求，系爭附款欠缺明確性要求等語。五、上訴意旨略謂：㈠關於「上訴人有無指明本案有不同於余建新取得榮麗公司股權時之實證資料」乙節，原判決理由先是認定為無，並認為本案根本「無從判斷」，旋即又以上訴人卷內所舉鑑定人就余建新時期所無之節目互播、重播統計內容進行「判斷」，認非得作為認定言論集中化之依據，則到底能否「判斷」？原判決前後理由矛盾，當然違背法令。㈡「關於媒體集中現象產生所致多元性減損結果，有無實證資料？」乙節，上訴人於原審卷內除先指明「媒體多元」乃通訊傳播基本法所肯認追求之法律價值，而非單純之事實認定問題外，復已具體指明聽證會各鑑定人鑑定意見及相關資料均肯認前開法律所追求之「媒體多元」價值，而足為本案法律判斷之參酌，其實證資料包含有鑑定人莊春發教授鑑定意見書、鑑定人羅世宏教授鑑定意見書、鑑定人陳世敏鑑定意見書、鑑定人瞿海源教授鑑定意見書及聽證會上其他公民團體代表或關係人之意見等，均屬已指明為余建新持股時期所未見現象之鑑定證據。上訴人於原審卷內復指出各國研究文獻、東森集團併購民眾日報後形成言論集中化現象實證資料、國內中時集團於系爭處分前形成言論集中化現象實證資料、國外所採取避免言論集中化措施及學術論理、卷內傳播內容處98年研究報告等均已製表詳陳，此等文獻報告及統計資料一概為余建新持股時期所從未見，而是嗣後蒐羅觀察並加以研究分析而成。是以，關於原處分與余建新時期之不同實證資料乙節，上訴人業於原審具體指明在卷，詎原判決於理由欄內竟遽稱：「上訴人並未具體指明以致無從判斷」云云，其認定之事實，與卷內所存之證據顯然有悖，原判決認定事實違反證據法則，自有不適用行政訴訟法第189條第1項規定而屬違背法令，且影響裁判之結果，及判決不備理由之當然違背法令。㈢按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照），事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，不得不確定事實，僅指出行政機關調查事實有如何缺失，而撤銷行政處分。本件實證特徵與事證，已由上訴人於原審提出在卷，供事實審之行政法院據以逐一檢驗「原處分與余建新時期有無不同實證資料」，詎原判決竟謂尚無從判斷上訴人為附款裁量所據事實是否存在等詞，遽以原處分為附款之必要事實「未明」，而將原處分之全部附款撤銷。應認原判決未盡職權調查義務，有不適用行政訴訟法第125條及同法第133條規定之違法事由。蓋縱認原審法院就前揭卷內資料已詳為審究而仍認上訴人就個案必要性事實「未具體指明」，此即屬行政訴訟法第125條規定所稱「陳述有不明瞭或不完足」之情形，原審法院自應依職權調查事實關係。㈣上訴人95年3月28日第21次委員會議決議除說明我國當時有黨政軍退出廣播電視媒體之特殊議題外，並有「如已知余建新個人及中國時報關係企業集團成為中視、中廣之實質控股者，卻又『在形式外觀上』認為尚未違反限制報業跨媒體取得廣播電視事業股權之明文規定，在相關法令規定之解釋及適用上實不無疑問」。該次委員會決議內容，即已注意此一新興之「跨媒體經營」等議題，並申明此一議題深值委員會未來加以重視。決議內容雖有稱「請天津街辦公室再補充國外相關立法先例」，惟此乃作為日後委員會參考，並非有必須經由立法後始得加以規範之決議內容。其次，上訴人於卷內復具體陳明臚列有英國主管機關（Ofcom）、美國歐巴馬政府媒體政策報告及其他各國研究文獻資料，可謂是國外相關立法先例，而非毫無參酌。況外國政經背景與我國情形並非相同；且在我國已由通訊傳播基本法第16條第2項之立法特別授權規定，授權上訴人依本法所揭示含文化多元在內之各項原則，在相關媒體法律發生牴觸或競合時，均得依本法原則（媒體多元、所有權分散、組織結構多元等）為法律之解釋及適用，惟原判決理由對此恝置不論，不適用通訊傳播基本法第16條立法特別授權。是原判決關於認定原處分違反上訴人第21次委員會決議內容乙節，違反證據法則及論理法則，不適用通訊傳播基本法第16條規定，亦有判決理由不備之當然違背法令事由。㈤卷內相關研究報告有關節目互播、重播之統計，其僅屬本件「跨媒體所有權影響言論集中、減損媒體多元現象」之實證資料一部分，卷內尚有聽證過程所呈現之被上訴人所屬媒體集團化之組織及持股資料，原判決將該「節目互播」之單一觀察指標自其他之觀察指標予以割裂，有認定事實不憑證據之違背法令事由。況原判決所指其他競爭電視台間之「節目互播」，亦不能與被上訴人之情形相比擬。蓋如原判決所指公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS等電視台並非同一媒體集團，縱有部分節目互播，但此乃競爭關係，且彼等均非同一集團，此與被上訴人所屬同一媒體集團化、結合不同性質媒體相互拉抬吹捧之情形大不相同，實無從比擬。且中天娛樂台（週五）有41.7％（10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達三分之二比例（66.7％，16小時）聯播中視節目。中天電視公司及中視公司本為分別獨立之不同頻道竟有高度重複相同之媒體內容，難謂僅屬巧合，而應可合理認為乃其背後所呈現之媒體控制力集中所致。至於「寰宇綜合台」及「亞洲綜合台」均非一般上架於有線電視系統平台之基本頻道，而僅上架於中華電信MOD平台播出，與前述之中視主頻及中天娛樂台頻道情形不同，更無相同節目緊接於中視主頻及中天娛樂台緊接進行聯播之情況。遑論原判決理由亦記載「亞洲綜合台」所播出者乃購自民視及華視之節目，而民視及華視並非同一媒體集團，更與被上訴人所屬同一集團之中視公司（主頻）及中天娛樂台互播聯播情形完全不能相提並論，益徵原判決不憑證據進而率爾比附，是原判決關於認定上訴人「鑑定人所指之節目互播、重播，非得作為認定言論集中化之依據」乙節，其認定事實違反證據法則及論理法則。況不論從上訴人於原審卷內所為主張及系爭各附款之實際內容，系爭附款並非在於「要求不得重播」。則原判決指摘上訴人未對其他電視台「要求其不得重播」云云，其推論係將不同目的混為一談，錯誤演繹推理，亦有判決理由違反論理法則之違法。㈥上訴人於原審卷內已具體指明，系爭各附款之內容及目的，均在追求媒體多元，尤其是「組織結構多元」。蓋系爭附款並非對節目如何播出進行「媒體內容」之管制。實則，多元文化之政策設計及檢視指標，首先應在於媒體之「組織結構」。上訴人復於原審卷內指明，所謂「節目多元化」乃被上訴人自創之概念，系爭附款乃追求之「多元文化」，而非「節目多元化」，此業經上訴人卷內歷來書狀及庭訊筆錄中指陳再三。原判決不憑前揭卷內事實及證據，恣意認作主張，將系爭附款之內容及目的充作為「節目多元化」（節目互播與重播），進而謂「多元文化與節目多元化並非完全相同命題」云云而指摘系爭附款，顯有違證據法則及論理法則之違背法令事由，且影響裁判之結果。另正是「文化出自人的素質」，而吾人不能保證、期待媒體投資者或經營者均有一定之「素質」（人沒有私欲），則為能避免媒體投資者或經營者對其權力（利）予以濫用（絕對的權力絕對使人腐化，Power tends to corrupt, abso lute power corrupts absolutely），自然更有必要經由多元組織結構之制度設計，促進媒體內、外部之競爭、參與、分權及制衡，始能用以維護可得產出、發展、尊重「多元文化」之媒體基礎土壤（組織結構）。原判決理由所謂「一切文化都出自人的素質」而否定任何媒體多元組織及程序設計之必要性，遽認系爭附款無法達其目的（媒體組織多元），非僅違反論理法則，更不適用司法院釋字第613號解釋理由所明揭之「經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷…」等意旨。㈦台視、三立、華視等電視台並非同一媒體集團，縱有部分節目互播，但此乃競爭關係下各電視台間藉由資金、演員及劇本搭配之非長期合作，且彼等均非同一集團，而是存在競爭關係，此與被上訴人所屬媒體集團化之情形大不相同，實無從比擬。「非凡商業週刊」及「非凡新聞週刊」乃屬平面雜誌，而非「新聞紙」，又非凡傳播公司雖有非凡財經等衛星頻道，但其跨媒體力量根本無從與被上訴人所屬橫跨無線、衛星及「新聞紙」等媒體版圖之旺旺中時媒體集團可得相提並論，故藉諸不同之行政措施及管制密度，追求相同之政策目標（避免媒體集中），乃符合比例原則及公平原則。另，並非所有媒體均如被上訴人所持者為國家特許之無線頻譜，亦非所有媒體均如被上訴人為股票公開發行公司而得依法設置「獨立董事」。原判決將「非屬同一媒體集團」或甚至「非集團」之其他電視台間合作情形，與「屬同一媒體集團」之中視與中天電視公司情形視為情形相同，指摘「上訴人並未通案規劃要求所有媒體都須設置獨立董事」云云，非僅有違「不等者不等之」之論理法則，更違反公司法非公開發行公司無設置獨立董事規定之法令。故原判決關於認定系爭附款未一體適用於其他所有電視台而違反平等原則乙節，違反證據法則、論理法則、經驗法則及公司法就非公開發行公司並無設置獨立董事之規定，且影響裁判之結果。㈧關於附款4 設置倫理委員會之內容，原處分書於理由欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。且被上訴人依其電視台媒體之專業知識，就原處分附款所指倫理委員會之組織設置及審議運作內容，於其原處分作成後，即已按原處分所載理由意旨完成倫理委員會之設置並運作至今，職司媒體之自律工作，此被上訴人倫理委員會組織章程及網頁公告會議記錄等資料可稽。而倫理委員會之設置本意即一「自律」組織性質，既謂為自律組織，該組成及運作方式除由處分書揭櫫方針外，本即有意由媒體以自律方式規劃辦理。依卷內立法院審查會通過「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案條文第29條規定亦是僅揭櫫方針，而非逐一明定委員人數、年齡或性別或其比例、審議方式等細節，否則根本與倫理委員會乃媒體自律組織之本意有違。原判決認定附款4未規定「倫理委員會之組成人員身分、資格及審議方式」乙節即屬不明確，實有不當適用行政程序法第5條規定，亦有判決不備理由之當然違背法令。關於附款5部分，亦為維護媒體之專業獨立判斷，故要求被上訴人各頻道均應獨立設置節目編審人員，是以，系爭附款5後段「提出內部流程管控機制之改善計畫」等詞，乃延續同一附款之前段內容，要求被上訴人就此提出改善計畫，自無不明確，詎原判決理由強行將同一附款之前後段割裂並分別以觀，進而謂「後段內容」不明確，不當適用行政程序法第5條規定，亦有判決不備理由之當然違背法令。㈨我國行政法通說應肯認於裁量處分之情形，行政處分之相對人不得單獨訴請撤銷行政處分之附款（翁岳生編，行政法，2000年版上冊，第628頁、吳庚，行政爭訟法論，88年修訂版，第99頁、陳敏，行政法總論，93年11月版，第529頁參照）。蓋行政機關基於各審酌事項而裁量作成原處分之結果，其所附加之附款，亦屬審酌結果之內容一部分，該附款與行政處分本身斷難分離；若無該附款之存在，行政機關實無欲作成行政處分（主文）之意。系爭各項附款既為原處分整體決策之一部分，若無各項附款之整體配套，上訴人委員會之審議結果當難給予被上訴人主文許可之主行政處分（蓋其已「實質違反」廣播電視法施行細則第18條第4款及第19條第1項第3款有關持有新聞紙事業總股數逾10%之個人、相關企業共同持有新聞紙事業總股數逾50%之法人，其受讓無線廣播電視事業股份之禁止規定）。是以，原判決若欲單獨撤銷系爭各項附款，而僅保留原處分之主文，無異是剝奪行政機關之裁量權，強制上訴人作成原本如無系爭各項附款即不欲作成之許可處分。原審法院對上訴人所提出之「系爭附款乃主處分准駁之外所搭配相關決策配件」、「方能使准駁決策周延」及「決策套裝的整體考量」此一重要防禦方法何以不採？於判決理由欄內恝置不論，悉未說明其法律上意見，自有判決不備理由之當然違背法令事由。㈩另中天電視公司附款事件，已由本院105年度判字第313號判決廢棄該案部分原判決，並判決維持多項附款內容確定，該判決理由已指明：「上訴人通傳會所為核准本件董監事申請案之變更，跨媒體實質所有權移轉之結果，可能造成媒體多元減損、言論集中化之預測評估判斷，徵諸上訴人通傳會所蒐集之外國研究文獻資料，在上述股權結構特殊、同一企業集團跨媒體所有及已有之言論集中化現象下，具有合理性而可支持」等詞，衡酌該案與本案原因事實、證據資料及法律適用均屬相同或具有共通性，該案確定判決應值為本案參酌等語。為此請求判決廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴，或發回更審。六、本院查：㈠通訊傳播基本法第1條規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」、第5條規定：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」；廣播電視法第1條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」、第4條第1項規定：「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」、第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」、第14條第1項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」㈡次按行政程序法第93條第1項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政處分為附款，除於裁量處分，本條項之規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規範依據外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之（以上所述，學說稱之為「附款容許性」）。而行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。又因行政處分是否及如何為附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，除不能出於錯誤或不完整的事實認定外，尚不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原則、比例原則及平等原則等）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款提起撤銷訴訟時，行政法院自應先審查該附款之容許性，再就其是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊，有無具合目的性、不正當之聯結或違反一般法律原則，審查其合法性。㈢原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由認⑴系爭附款1、2、3對被上訴人構成差別待遇所憑據之事實欠缺實證資料證明；⑵系爭附款3與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，違反比例原則；⑶系爭附款3、4、5未一體適用於其他所有電視台，違反平等原則；⑷系爭附款1、2具有針對性，明顯違反平等原則；⑸系爭附款4、5欠缺明確性，而撤銷原處分關於附款部分。經核原判決認事用法均無不合。㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按原判決理由係先謂：「被告於余建新持有榮麗公司股權，榮麗公司指派自然人代表分別擔任原告和中天電視公司之董事長、常務董事、董事與監察人職務，及經由董事會選任總經理，一併報請主管機關許可時，並未於作成許可處分時附加類似本件之附款（即命原告或中天電視公司法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司或原告之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任；原告或中天電視公司應於一年內設置至少一名獨立董事；原告或中天電視公司的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司或原告之職務等項目）。換言之，被告於余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任原告和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請被告許可時，才有本件附款之附加。究竟其差別待遇所憑據之事實其實證資料為如何？被告自應為充分之說明。然被告僅泛稱：依原處分卷內相關鑑定報告及統計資料，媒體集中化乃傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余建新取得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生，致生多元性減損之結果，此為先前所無，兩案尚無從互為比擬云云。惟究有何實證資料累積可資檢驗，並未具體指明，尚無從判斷被告為附款裁量所據事實是否存在。」等語，再謂【我國有線電視自82年合法化以來，電視頻道數量由過去的三台暴增至現今之近百台，市場開放及產業急速成長雖然提供了觀眾更多的收視選擇，但在市場過度膨脹下，資源受到稀釋，造成電視頻道業者製作節目的種種困境，業者面臨的問題不僅是製作成本的提升，同時還必須面對製作成本無法經由廣告回收之嚴峻挑戰。考量節目製作成本高，因此主要方式就是將製作完成之節目提供給其他電視台播出，讓更多閱聽人可以觀賞，俾使節目之製作費用可以回收。無論戲劇或綜藝類節目，節目互播於原處分作成前、後均為國內電視台之常態現象，不僅原告與中天電視公司有鑑定人所稱之節目互播、重播情形，公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台亦有此等情形，有的節目甚至於4家電視台間互播及重播，此已為公知之事實。顯見節目互播、重播為普遍現象，與跨媒體經營無關，被告以此指其造成多元化之減損，並以之作為行使裁量權所依據之事實，顯有錯誤。被告稱縱有其他不同業者之電視台曾有節目互播或重播，但均未見有任何電視頻道於平日係以「41.7%」之時間聯播其他媒體業者之頻道節目云云。惟此與事實並不相符。例如：寰宇綜合台僅在完全重播「康熙來了」、「大學生了沒」、「小燕之夜」等節目（原審卷第120頁）；又如亞洲綜合台則是幾乎完全重播民視的「綜藝大集合」與華視「天才衝衝衝」等節目（原審卷第121頁）。按，寰宇綜合台與亞洲綜合台均與原告、民視或華視非屬同一媒體集團，但其重播比例則幾乎達100%，何以被告不認為如此會有減損媒體多元化之疑慮而要求其不得重播？由此可見，被告以節目重播作為認定言論集中化之依據，顯不可採。】，細繹其前後文義係分別指出上訴人未能提出實證資料，證明本件變更許可案申請時，相較於余建新取得榮麗公司股權後指派自然人代表分別擔任被上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事與監察人職務，及經由董事會選任總經理，一併報請主管機關許可時，有何所謂媒體集中現象而生多元性減損的趨勢，以及節目互播、重播之現象不足以證明有媒體集中或言論集中的趨勢，換句話說，上訴人所提鑑定報告提及節目互播、重播之現象不足以證明本案申請時有媒體集中或言論集中化情形，亦無其他實證資料足以證明有此種情形。前者是總結性論斷，後者係舉例性判斷，並無上訴意旨所稱判決理由矛盾之處。至於聽證會上各鑑定人之鑑定意見書雖均肯認「媒體多元」價值，惟呈現諸多個人主觀意見，仍欠缺足以證明本案申請時有媒體集中或言論集中化趨勢的客觀數據（參見原審卷第33頁背面至第38頁背面），原判決未逐一加以論駁，理由僅屬簡略，難謂不備。且通訊傳播基本法第1條、第5條規定所欲追求之基本價值係「多元文化」（內容或觀點多元），所有權分散、組織結構多元並非通訊傳播基本法規定的基本價值，充其量可以作為實現「多元文化」所要考量的手段，則其是否足以促進多元文化均衡發展，自需要有客觀的社會科學的觀察或檢驗資料作為支持基礎。故所謂「媒體多元」（所有權分散、組織結構多元、內容或觀點多元）乃一集合概念，並非僅係如上訴人所主張乃通訊傳播基本法所欲追求之法律價值，尚涉及必須以實證資料佐證之事實認定問題。㈤復按行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」，於此範圍內，為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。又行政程序法第93條第1項固可作為賦予行政機關對於裁量處分添加附款權限之一般性法規範依據，行政機關於作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則，惟其於行使添加附款之裁量權限（是否及如何為附款）時，所憑據之事實，應依證據認定之，無裁量之問題。該附款如係課予人民負擔，其所依據的事實，基於規範有利原則，行政機關就其事實負有客觀舉證之責任，其所提證據必須使法院之心證達到確信之程度，始可謂其已盡舉證之責，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，法院仍應認定該事實為不存在，而將其不利益歸於行政機關。原判決認系爭附款1、2、3對被上訴人構成差別待遇，其所憑據之事實（媒體集中或言論集中的趨勢）欠缺實證資料證明，因而認定該事實為不存在，而將其不利益歸於上訴人（行政機關），尚無違證據法則。上訴意旨指摘原判決未盡職權調查義務，有不適用行政訴訟法第125條及同法第133條規定之違法事由云云，容有誤解。㈥再者，被上訴人於歷次更審中提出之資料（參見原審卷第109頁背面至第110頁背面、102年度訴更二字第62號卷第315、316頁；原始論文資料參見原處分卷㈢第16至18頁、第106頁）顯示：1.媒體所有權的多元化並不會保證內容的多元，例如英國通訊辦公室分析電視新聞的內容後發現，主要媒體均以類似篇幅報導重大事件，而且其選定的前三大事件均相同，都是以相同材料與觀點報導相同事件。反之，媒體數目的減少未必會導致資訊與觀點的減少（參見劉孔中，媒體多元性維護法治嘗試之分析與檢討，發表於〈2013通訊傳播法的管制革新-政策、法律、司法與兩岸〉學術研討會）。2.如學者Peter Steiner所指出，壟斷寡占的傳媒亦有能力營造多元資訊流通的環境，蓋如果某地區有三個電視頻道分別由三家電視台經營，假設在黃金檔的時段，有75％的人喜愛主流的A類型節目群（例如連續劇、運動轉播與商業電影）， 12％的人偏好B類型的電視群（例如歷史考古與自然探索），10％喜好C類型節目群（例如經典影片、藝術電影），那麼三家電視台在黃金時段會不約而同的推出A節目群節目，因為就算只分得三分之一主流收視群，其25％的收視率仍會高於播放小眾的B或C節目群的結果，然而假使這三個頻道都是由同一家電視公司所擁有，為求收視率極大化，那麼它便會安排一個頻道播放A類型、一個頻道播放B類型、一個播放C類型的節目，如此一來節目的可選擇性反而會更多樣。且容許媒體經由併購結合而壯大，從民主的另一個角度觀察，少數集中但強大的媒體與多數分散但弱勢的媒體相較，前者恐怕更有利於監督政府機能的發揮（黃銘輝，法治行政、正當程序與媒體所有權管制-借鏡美國管制經驗析論NCC對「旺旺入主三中」案處分之合法性與正當性，法學新論，2009，第17期，第120至122頁）。3.學者Grotta被視為是最早期且最深入針對產權結構影響媒體內容進行研究的學者。他曾針對不同的可能影響因素，包括廣告價格與內容品質，來比較在1950年到1968年間，產權結構由獨立報社變成報業集團的40家報紙，以及保持原有產權形態的114家報紙，不同產權結構的媒體間，其廣告售價、員工人數、新聞版面大小、地方新聞比例，以及言論版面大小等等的差異，結果發現產權轉換與否對前述各個檢驗指標都沒有顯著的關聯性，亦即產權結構對媒體內容沒有顯著的影響。4.學者Hale同樣利用媒體產權為變項，以報紙評論版面數、地方與全國事務評論數、廣告版面數等16項指標，來檢驗28份分屬報業集團與獨立報社的報紙在內容多元性方面是否有顯著差異。研究結果顯示，在內容多元性上，報業集團與獨立報社幾乎沒有差異，這也與傳統認為獨立報社比報業集團更重視地方新聞與地方事務評論的想法有所不同；也就是說，媒體產權結構對內容多元與否沒有顯著的關聯性。5.學者Limor, Gabel與Oren曾以以色列兩個最大的電視集團與音樂集團作為研究對象，來分析媒體產權對媒體內容的影響。研究結果顯示，媒體產權與媒體內容沒有顯著的影響存在。（以上3、4、5參見陳炳宏，媒體集團化與其內容多元之關聯性研究，新聞學研究，2010，第104期，第7、8頁）6.再以美國為例，於1934年制訂聯邦通訊傳播法(The Communication Act)後的70多年間，聯邦通訊委員會皆以考量「促進多元化」為由，進行媒體所有權管制。但90年代以後，聯邦通訊委員會分散媒體所有權便能促成觀點多元化的論述，持續遭受法院質疑，認為其所持的多元化標準太過糢糊，無法通過司法審查；法院甚至要求聯邦通訊委員會必須明確定義何謂觀點多元化，並證明限制媒體所有權確實可以促進更多觀點呈現（劉靜怡，媒體所有權、觀點多元與言論自由保障：美國法制的觀察，臺大法學論叢，2011，第40卷第3期，第0000-0000頁）。由國外觀點可知，媒體所有權集中與上訴人所稱媒體多元性之減損是否有必然關係尚無法一概而論。從而上訴人認相較於其他電視媒體，被上訴人與中天電視公司同屬一個集團會造成媒體多元性減損，而作成系爭附款1、2、3，其所憑據之事實（媒體集中或言論集中的趨勢）仍欠缺足夠的實證資料證明。何況果真有媒體所有權集中的情形，持有多數跨媒體公司股權的法人股東仍可指派理念相同的自然人出任各媒體公司的董事、監察人及經理人，以發展其相同的價值觀，足見上訴人主張系爭附款的目的係為追求多元文化，防範媒體集中及多元性減損，只是一廂情願的想像而已。至於通訊傳播基本法第16條雖規定：「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」，惟事實之認定與法律之解釋及適用係不同層次的問題，事實之認定須依證據，並無判斷餘地可言。原判決係因系爭附款1、2、3對被上訴人構成差別待遇，其所憑據之事實（媒體集中或言論集中的趨勢）欠缺實證資料證明，而予以撤銷，並未否定上訴人可以依通訊傳播基本法揭示之原則為法律之解釋及適用，上訴意旨指摘原判決不適用通訊傳播基本法第16條規定云云，亦有誤會。㈦又原判決理由謂：「系爭附款3要求原告部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下之原告與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等語，其中節目多元化之要求，似係針對原告與中天電視公司有互播節目之情形而來，然現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，單獨命原告設立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事，勢將增加原告之營業成本，反有礙公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為將本求利乃營利事業的生存法則）。何況所謂應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？其間邏輯實難以理解。又節目收視率與廣告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。是原告主張系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反比例原則（採取之方法似無助於目的之達成），尚非無據。」等語，僅係在論證系爭附款3與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，違反比例原則，並未否定媒體可以有多元組織及相應的程序設計，難謂有違司法院釋字第613號解釋理由書所揭示：「憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。」之意旨，遑論此段解釋理由的結論是「立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」，並非要求媒體內部必須發展多元組織，上訴意旨主張原判決有不適用前揭司法院解釋理由意旨之違法，容有誤會。且上訴人作成系爭附款3的理由載明係「為保障同為一法人股東控制下之申請人（按即被上訴人）與中天電視股份有限公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元」（臺北高等行政法院98年度訴字第1714號卷第20頁背面），顯已提及系爭附款3追求的目的包括「節目多元」，上訴意旨猶謂節目多元化乃被上訴人自創的概念云云，亦有誤會；其進而指摘原判決關於認定「多元文化與節目多元化並非完全相同命題」乙節，將系爭附款之內容及目的視作所謂「追求節目多元化」，違反證據法則、論理法則云云，自不可採。㈧末按對違法而有效之附款，相對人應如何請求行政救濟，學說上固有爭議，但向來之通說認為「負擔」具有獨立之規制內容，得單獨對行政處分之附款（負擔）部分提起撤銷訴訟（參閱陳敏，行政法總論，96年10月版，第525頁）。對於裁量處分，縱使其作為附款之負擔因不適法而遭行政法院判決撤銷，原處分機關仍得於重為適法的裁量後作成附款「負擔」，不生剝奪其裁量權問題。蓋行政機關行使裁量權時，本應遵守合義務性裁量原則，並接受適法性之司法審查，尚難主張如無附加「特定」負擔即不欲作成許可的行政處分。本件被上訴人雖係對原處分之附款（負擔）提起撤銷訴訟，原判決亦僅撤銷系爭各附款，惟上訴人既得就「是否及如何為附款」，查明事實並重為適法的裁量，即難謂有上訴人所指摘剝奪其裁量權之情形。㈨至於其餘上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法則之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，均無可採。㈩綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　8　　日最高行政法院第二庭審判長法官　藍　獻　林法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　8　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第461號

關鍵資訊