106年度判字第594號（食品衛生管理法） - 最高行政法院(含改制前行政法院)｜2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第594號上訴人　花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人　吳明益　律師被上訴人　台灣產經股份有限公司代　表　人　笠島亨悅上列當事人間食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國105年12月29日臺北高等行政法院104年度訴更一字第92號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人認為被上訴人於民國102年8月12日在被上訴人位於花蓮○○○路00號的花蓮美崙店（下稱美崙店）聚集民眾，推銷販售「久宝」食品，復於102年9月17日、102年9月24日、102年9月25日，在美崙店聚集民眾，推銷販售「維他力士」食品，宣傳內容均涉及誇張或易生誤解之情形，審認被上訴人係違反行為時食品衛生管理法（該法於103年2月5日修正名稱為食品安全衛生管理法）第28條第1項規定，依同法第45條規定，以103年1月17日府衛藥字第1030006649號行政處分書（下稱原處分1），對被上訴人各處罰鍰新臺幣（下同）10萬元，計40萬元。上訴人另認為被上訴人於102年8月28日在美崙店推銷販售「基多蜂膠」食品；102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日在美崙店推銷販售「久宝」食品，其宣傳內容均涉及醫療效能，審認被上訴人違反同法第28條第2項規定，依同法第45條規定，以103年1月17 日府衛藥字第1030006656號行政處分書（下稱原處分2），對被上訴人各處罰鍰80萬元，計320萬元。被上訴人均不服，循序提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第1373號判決駁回，被上訴人上訴後，本院104年度判字第493號判決廢棄發回，經原審法院104年度訴更一字第92號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分1、2，上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：㈠、就本件檢舉經過，檢舉人之證述與上訴人所述不符，啟人疑竇，倘如檢舉人所述，上訴人早接獲檢舉，卻故意積案造成高額裁罰，使被上訴人無即時改善機會，與保護人民衛生安全之行政目的不符，即有瑕疵。檢舉人提供的錄音，是否與證物同一，並無事證可稽；檢舉人表示開始幫忙錄音時，沒有男性店員，然據上訴人所提錄音節錄，其中102年11月19 日、102年11月20日的宣傳者均係男性，已有不符。上訴人資料的現場照片，經檢舉人比對，是花蓮店，上訴人卻作為查證依據，顯然張冠李戴。另檢舉人的陳述，或轉述他人陳述，或證詞已被污染，其證詞應無證明力。又錄音紀錄本身有侷限性，須有其他證據輔助，方能證明違規事實。㈡、被上訴人是基於宣傳食品久宝、維他力士、基多蜂膠目的，在美崙店進行一系列宣傳活動，行為時間相距不久，無明顯間隔，其中102年9月24日、102年9月25日宣傳維他力士，102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日宣傳久宝 ，期日連續，產品同一，該等宣傳行為係出於單一意思決定，僅分成數日實施，以達最終整體行銷目的，為一行為，不應分別處罰，上訴人認定原處分1是四行為，各裁處罰鍰10萬元，計40萬元，原處分2是四行為，各裁處罰鍰80萬元，計320萬元，行為數的認定有誤。㈢、參照「臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁量基準」的裁罰標準，及臺北市政府衛生局對於大羽國際有限公司違反藥事法的裁罰，上訴人未採取調整罰鍰額度方式處理，反以倍數裁罰，造成罰鍰金額過重，顯違反比例原則。且就原處分1部分，未提出合理、適當理由，構成裁量濫用；被上訴人是違反食品衛生管理法第28條第1項，與被上訴人之前100年12月30日違反同法第28條第2項，是不同的規範行為，上訴人以此為由加重裁罰，係裁量濫用，況除此之外，被上訴人並無其他不良紀錄，上訴人斷定被上訴人是全國性、連續性惡性行為，未經查證即裁處高額罰鍰，存有瑕疵，亦裁量逾越；上訴人早於102年8月認定被上訴人之美崙店行銷時，觸犯食品衛生管理法，卻故意隱而不發，事隔5月以高額罰鍰裁處，係刻意養案針對被上訴人的打擊行動，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分1、2等語。三、上訴人則以：㈠、上訴人因接獲檢舉查悉被上訴人違章事實，除檢舉人訪談紀要外，另有錄音電磁紀錄，核其宣傳內容涉及醫療效能及不實、誇張或易生誤解等情，違反食品衛生管理法第28條第1 項、第2項規定，其違章事證明確。被上訴人是廣邀多數不特定民眾加入會員，並於不同時間先後向會員推銷產品，對象均不同，所造成危害性分別產生，上訴人依被上訴人數次販售宣傳時期，分別認定違規行為次數，自無不合。被上訴人銷售久宝、維他力士、基多蜂膠產品之宣傳行為，並無每日反覆持續之性質，其得偶一為之或一日數次，均無不可，且係採會員制，對於產品販售廣告對象，得由被上訴人自行控制決定，足見其數次行為，係基於各別不同的決意為之，並非出於一意思決定。其宣傳手法，依會員對象不同而調整，各次舉辦產品宣傳說明，對會員造成危害性，顯然不同，分屬不同違規行為，依宣傳日期各別裁罰，於法有據。㈡、被上訴人另於100年12月30日因誇大不實宣傳推銷販售效能型內褲，經上訴人裁處罰鍰70萬元，上訴人考量被上訴人一再違規，加重處罰，並無裁量濫用情形。且本件裁罰後，被上訴人仍因違反食品安全衛生管理法、藥事法，分別經澎湖縣政府、嘉義縣政府裁罰，足見被上訴人雖稱前案遭裁罰後，對員工懲處、教育訓練，實則一再違規且惡性重大，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審撤銷訴願決定及原處分1、2，係以：㈠、被上訴人於102年8月12日宣傳販售久宝，宣稱具清血功效，易使消費者誤認食用該食品可使「血稠稠」改變乾淨，述及醫療效能，核屬違反食品衛生管理法第28條第2項規定；另於102年9月17日、102年9月24日、102年9月25日販售維他力士的宣傳內容，易使消費者誤認食用該食品具改善頭暈、頭痛、增強記憶力、補腦、調節神經等功效，涉及誇張或易生誤解，違反食品衛生管理法第28條第1項規定；另被上訴人於102年8月28日宣傳販售基多蜂膠，於102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日宣傳販售久宝，宣稱使用基多蜂膠、久宝，可以治療胃潰瘍病、降血壓、防止中風、你的糖尿病就好了等語，涉及醫療效能，違反食品衛生管理法第28條第2項規定。而本件是里長因有人反應被上訴人保健食品宣傳誇大，很多老人花很多錢買，情商被上訴人會員即檢舉人到美崙店錄音，檢舉人並非挾怨報復。檢舉人對於美崙店現場情形、配置圖、店員人數、宣傳經過及內容、在場者等情詳細證述；所繪製店內配置圖與花蓮店長陳汝懿繪製之配置圖相同，二人對於會員服務、店員阿清及妞妞、現已無美崙店等細節之證述內容，互核相符，足見檢舉人對被上訴人店務運作相當了解，其證詞為可採。㈡、被上訴人係出於同一招徠銷售「維他力士」目的，在102年9月17日、102年9月24日、102年9月25日共3日期間，宣傳該食品3次，核其時間密集、行為緊接，被上訴人陳稱該宣傳行為係出於單一意思決定，又無其他相反事證，應可認為是出於違反行政法上義務之單一意思，該當一次違反行政法上義務行為，為一行為而非數行為；另出於同一招徠銷售「久宝」目的，在102年11月18日、102年11月19日、102年11 月20日共3日期間，宣傳該食品3次（另原處分1以被上訴人102年8月12日宣傳販售久宝，係違反行為時食品衛生管理法第28條第1項，適用法律錯誤，正確應適用同法第2項規定），核其時間密集、行為緊接，被上訴人陳稱該等宣傳行為係出於單一意思決定，又無其他相反事證，應可認為是出於違反行政法上義務之單一意思，該當一次違反行政法上義務之行為，為一行為而非數行為。則原處分1依不同宣傳期日認定違規行為次數，分別裁處10萬元，原處分2依不同宣傳期日認定違規行為次數，分別裁處80萬元，違反一行為不二罰原則，核有違誤。㈢、原處分1、2裁處之罰鍰，雖未逾越法律規定之上限額度，然被上訴人應受責難程度、所生影響及所得之利益等情，是否已達應裁處合計360萬元之重責；被上訴人是否於全省計73 個聚集老人推銷產品之販售場所，僅花蓮縣就設立6個場所，此等以違規廣告誘使民眾購買，嚴重影響國人身心健康，上訴人於裁罰前並未調查，亦未敘明理由。另被上訴人在花蓮縣設6個據點，廣泛招攬會員之運作模式，如涉及其他不法事項，應另行究責，非上訴人據以裁處之違規行為，非本件應審酌之因素。此外，就被上訴人販賣對象是否為知識不高老人，上訴人未舉證證明，亦未說明與行政罰法第18條第1項規定之裁量因素有何關聯，上訴人審酌與本案無關事實，復未為適切裁量，有裁量濫用之違誤等詞，為其判斷之基礎。五、上訴理由略謂：㈠、原審以103年1月17日本件原處分1、2作成後發布之本院105 年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱105年10月決議），認為被上訴人102年9月17日、102年9月24日、102年9月25日行為係出於單一意思決定，102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日行為，亦出於單一意思決定，已非上訴人作成原處分時所能斟酌，不能以原處分發布至行政法院言詞辯論終結間出現之事實或法律狀態，認定原處分違法，違反撤銷訴訟裁判基準時點之認定，況105年10月決議之背景事實與本件裁處事實迥異，前者僅適用於「電視媒體廣告」此種具一次設定即有多次行為外觀之廣告手法，後者則是被上訴人每次聚集民眾為食品推介，均為不同行為決意下所為之數行為，與電視媒體廣告之性質不同，不能適用105 年10月決議，原判決有判決適用法規不當之違誤。㈡、103年1月17日作成的原處分，已說明被上訴人曾於100年12 月30日因涉及醫療效能之推銷，經上訴人以101年3月1日府衛藥字第1010034122號行政處分裁處罰鍰，本件再度違規，足證其為全國性及連續性之惡性行為，應加重處分，係就被上訴人違規紀錄、導正後未為警惕、對民眾危害程度等為考量而予加重，並未考量「販售對象均為智識不高老人」之因素。原審以上訴人反駁被上訴人辯詞為不利上訴人之基礎，遽認上訴人裁量濫用，有判決不備理由及理由矛盾之違誤。又原判決以非上訴人裁量審酌因素，稱上訴人裁量濫用，有判決適用法規不當之違背法令。此外，被上訴人非初次違犯食品衛生管理法，本件又有8次違規行為，上訴人稱被上訴人係連續性之惡性行為，亦有所本。又上訴人對裁量因素已調查證明，原判決認上訴人未舉證證明，並說明與行政罰法第18條第1項裁量因素之關聯，有判決不適用證據法則及突襲性裁判之違誤等語。六、本院按：㈠、行政訴訟法第251條第2項規定：「最高行政法院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束。」第243 條第1項、第2項第4款、第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……當事人於訴訟未經合法代理或代表。……判決不備理由或理由矛盾。」上開所稱當事人於訴訟未經合法代理者，是指當事人無訴訟能力，未由法定代理人代理或其法定代理人無代理權或未受必要之允許，或訴訟代理人之代理權有欠缺；所稱判決不備理由，是指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據。㈡、再者，行政訴訟法第49條第1項規定：「當事人得委任代理人為訴訟行為。但每一當事人委任之訴訟代理人不得逾3人。」可見，行政訴訟之當事人，無須自為其訴訟行為，經當事人授權委任之訴訟代理人，得基於其自己之意思決定，以當事人之名義，代當事人為訴訟行為或受領他造當事人之訴訟行為，其法律效果則歸屬於當事人，惟每一當事人委任的代理人人數，應受不得逾3人之限制，超過3人之委任，不生委任效果，如就此代為訴訟行為，而行政法院仍逕為實體裁判，即屬判決有當事人於訴訟未經合法代理之情形，為行政訴訟法第243條第2項第4款所定判決當然違背法令之事由。又向法院委任訴訟代理人的行為或終止委任的行為，是屬訴訟法上的單方行為，終止訴訟委任的表示，一到達法院即應生效，行政訴訟法第54條第1項即規定，訴訟委任之終止，應以書狀提出於行政法院，並無委任終止之效力溯及發生的問題。㈢、在原審時，本件上訴人先於104年10月21日提出委任狀，委任吳明益律師、黃佩成律師為訴訟代理人，復於104年12月9日委任其所屬專任人員黃國華為訴訟代理人（見原審卷第20、61、71頁），至此，上訴人委任的訴訟代理人人數已經達到3人，因此原審105年12月8日行言詞辯論時，孫裕傑律師提出委任狀，表示受上訴人委任為訴訟代理人（見原審卷第201、221頁），其已經是上訴人委任訴訟代理人達3人後再委任的第4位訴訟代理人，自不生委任效果。雖然，孫裕傑律師於原審105年12月8日言詞辯論時，言詞表示解除黃佩成律師之委任（見原審卷第201頁），惟其並不是上訴人與黃佩成律師間訴訟委任關係之委任人及受任人，所為解除的意思表示，不會使該訴訟委任關係因而解除或終止。此外，黃佩成律師本人雖也於105年12月8日言詞辯論後之105年12月13日提出解除委任狀，表示解除其與上訴人間的訴訟委任關係（見原審卷第222頁），惟該提出解除委任書狀即訴訟委任發生終止效力的時間在後，不會影響原審105年12月8日言詞辯論當時，代上訴人為訴訟行為之孫裕傑律師，是上訴人第4位訴訟代理人的事實。則依上開規定及說明，孫裕傑律師的代理權既有欠缺，核屬當事人於訴訟未經合法代理之情形，原審於此情形下所為之原判決，自有行政訴訟法第243 條第2項第4款所定判決當然違背法令之事由。㈣、又本件上訴人認定被上訴人的違規行為次數，於原處分1，係以被上訴人102年8月12日宣傳販售久宝，於102年9月17日、102年9月24日、102年9月25日宣傳販售維他力士，認定是4個違規行為，各別裁處罰鍰10萬元，計罰鍰40萬元（見原審103年度訴字第1373號卷第14-18頁原處分1）；於原處分2，係以被上訴人102年8月28日宣傳販售基多蜂膠，於102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日宣傳販售久宝，認定是4個違規行為，各別裁處罰鍰80萬元，計罰鍰320萬元（見原審103年度訴字第1373號卷第20-24頁原處分2）。然而，原判決以原處分1、2，依不同宣傳日期認定違規行為次數，分別裁處10萬元、80萬元，係違反一行為不二罰原則而予撤銷，無非是認為「原處分1中，被上訴人出於同一銷售維他力士目的，於102年9月17日、102年9月24日、102 年9月25日宣傳維他力士3次，是一次違反行政法上義務，為一行為；原處分2中，被上訴人出於同一銷售久宝目的，於102年11月18日、102年11月19日、102年11月20日宣傳久宝3次，也是一次違反行政法上義務，為一行為。」，對於原處分1中之被上訴人102年8月12日宣傳久宝行為與上開經原判決認定是一行為的3次宣傳行為，以及原處分2中之被上訴人102年8月28日宣傳基多蜂膠行為與上開經原判決認定是一行為的3次宣傳行為，是否亦屬同一行為？如非同一行為，原判決以原處分1中被上訴人102年8月12日宣傳久宝 行為、原處分2中被上訴人102年8月28日宣傳基多蜂膠行為，均違反一行為不二罰原則而予撤銷的理由為何？均未見原判決於判決理由說明，已核有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之違背法令；且如非同一行為，原判決對於上訴人就原處分1、2裁處罰鍰之裁量權行使，以8次罰鍰的合計數，認為上訴人未調查並說明違規情節已達應裁處360萬元重責之情事，進而認定原處分1、2均有裁量濫用之違誤，亦有判決不備理由之違背法令，併予指明。㈤、從而，原判決有行政訴訟法第243條第2項第4款所定判決當然違背法令事由已不能維持，復有同法第243條第2項第6款所定判決不備理由之違背法令，上訴人據以指摘原判決違誤，尚屬有據。因上揭違誤影響裁判之結果而事實尚有未明，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　31　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第594號

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