106年度判字第161號｜行政：政府採購法｜裁判日期：106 年 03 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第161號上訴人　亞鉅營造股份有限公司代　表　人　吳淑婉訴訟代理人　劉曦光　律師被上訴人　基隆市政府代　表　人　林右昌訴訟代理人　游蕙菁　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國105年5月3 日臺北高等行政法院104年度訴字第466號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人參與招標機關即被上訴人所辦理「基隆市95年度寬頻管道新建工程」（下稱系爭工程）採購案，為得標廠商，系爭工程經上訴人施作後，業於民國96年12月18日竣工，97年5月2日報經被上訴人驗收合格在案。嗣被上訴人以103年2月20日基府工養壹字第1030204979號函（下稱原處分）通知上訴人有政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之情形，將依同法第102條第3項規定將上訴人名稱及相關情形刊登政府採購公報。上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人所為異議無理由之處理結果，續向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷：「有關政府採購法第101條第1項第3款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。」上訴人就申訴駁回部分仍有未服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以104年度訴字第466號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠上訴人並無政府採購法第101條第1項第3款規定之情形：1.系爭工程施作係在被上訴人全程監督下於96年12月18日竣工，相關工程之驗收亦經被上訴人承辦人員及監造單位會同查驗核實，於97年5月2日驗收合格並接收使用。2.原處分認定之事實，無非以101年12月16日至基隆市○○街00號附近試挖後，由設計單位出具之試挖報告為據，惟依現場試挖及試挖後所清運之車輛照片所示，該報告試挖之時間、地點及清運之廢棄物均有系爭工程所使用之鋼筋，足見試挖報告與事實不符。3.工程會申訴委員亦認被上訴人係以正豐街35號之試挖報告認定上訴人有減省工料情形，審議判斷竟以非原處分所據事實作為認定上訴人有減省工料且情節重大之情事，顯不可採。4.關於系爭工程保固期間，依工程合約第18條第1項規定，裝修部分3年；結構部分5年；水電、空調、電梯等附屬設備2年。至於AC路面項目，合約未規定，由上訴人承諾保固1年，被上訴人稱保固期間為5年云云，顯有誤導事實之嫌。被上訴人另稱保固期間道路陸續發生破損，至101年12月6日正豐街試挖，方確認上訴人有未按圖施工、擅自減省工料情節重大之情況云云，顯為刻意編造之詞，且被上訴人再行發包修繕，係因上訴人未盡保固責任所致，與上訴人未按圖施工、擅自減省工料無關。5.被上訴人再行發包修繕，係被上訴人定期就管道之聯結維護或配合污水管道所為之改善作業，與「路面破損」毫無關聯。況被上訴人提出之開挖照片，並非道路全線或全路段，絕大部分未標示拍攝日期，無法證明有長達數公里減省工料之情形，且斯時系爭工程已驗收交付被上訴人多年，期間均由被上訴人管理使用，照片拍攝時復未通知上訴人會同查證、確認，該等照片並不能證明上訴人有減省工料之情形。㈡本件被上訴人之裁罰權已罹於時效而消滅：姑不論正豐街35號有無被上訴人所指擅自減省工料情形，系爭工程於96年8月10 日即施作完畢，距103年2月20日原處分作成時，相隔6年6個月以上，縱以系爭工程全部之完工日96年12月18日或被上訴人驗收合格日97年5月2日計算，均已逾3年以上，被上訴人之裁處權已罹於時效而消滅。又縱以「行為結果發生」之時點起算，上訴人擅自減省工料之結果，於行為完成時，甚至遲至交付被上訴人查驗接收即已存在，詎原處分作成時亦逾3年以上。申訴審議判斷以被上訴人101年12月6日正豐街試挖時之結果「發現」時點開始起算，刻意將結果「發生」與結果「發現」之時點混為一談，與行政罰法第27條第1、2項及本院101年6月12日第1次庭長法官聯席會議決議意旨不符。㈢被上訴人所提99年12月29日於中正路路段之試挖報告，上訴人不僅不知有此份報告，於雙方發生申訴爭議前，被上訴人亦從未提出或告知上訴人有此份報告。況該份報告於100年1月17日即已作成，被上訴人遲至103年2月20日始對上訴人為刊登公報之處分，亦已逾3年以上。又系爭工程於100、101年曾就信二路、中正路、仁一路等地點會同設計、監造、被上訴人土木科等人員進行現場實地開挖檢查，其「檢查紀錄表」記載上訴人確實有按圖放樣施作，足見並無減省工料之情形。㈣道路破損係因設計單位設計不良所致，此有設計單位嗣於99年12月28日出具與原設計圖不同之修繕斷面圖及上訴人自行送請訴外人李建德土木技師出具之「基隆市95年度寬頻管道新建工程—瀝青混凝土面龜裂檢討計算書」可資佐證。系爭工程因管障嚴重，且原設計不良，兼以被上訴人要求夜間施工，日間須開放通車，造成CLSM初凝強度不足，施工後路面經車輛擠壓而破損，上訴人經通知後已修繕多次，並無擅自減省工料情節重大之情形。另被上訴人提出有關監造單位威信工程顧問有限公司（下稱威信公司）之判決，於本件訴訟並無適用餘地等語。並聲明：審議判斷（關於政府採購法第101條第1項第3款部分）、異議處理結果及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：㈠系爭工程於96年12月18日竣工，97年5月2日驗收合格，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位負責，自斯時起5年期間為上訴人保固責任期間。然於保固責任期間內施工範圍道路陸續發生塌陷或破損，為確定破損況狀及程度並擬定修繕計畫，兩造會同設計單位即林同棪工程顧問股份有限公司（下稱林同棪工程顧問公司）分別於99年6月17日、99年12月29日在信二路、中正路定點試挖，並依試挖結論通知上訴人履行修繕保固義務。嗣100年11月16日召開保固修繕會議，上訴人承諾於同年12月底前完成修繕，惟遲未依建議修繕計畫修繕、履行保固責任，被上訴人不得已自101年5月間開始陸續發包修繕工程，代上訴人履行修繕保固責任。99年6月17日、99年12月29日在信二路、中正路定點試挖，係為擬定修繕計畫，101年5月29日至102年5月29日間發包修繕，目的在檢查並修繕上訴人施工範圍破損道路及寬頻管道。迨正豐街試挖即101年12月6日始確認上訴人未按圖施工、擅自減省工料，致路面破損嚴重，均有管道埋設深度不足、未依設計包覆鋼筋或無15公分厚度RC底板之瑕疵，且情節重大。㈡上訴人未履行保固責任而依政府採購法第101條第1項第9款刊登公報部分，業經本院 103年度判字第679號判決確定；監造單位威信公司因驗收不合格情節重大，經被上訴人依同條項第8款刊登政府公報部分，亦經本院104年度判字第271號判決確定。㈢上訴人未按圖施工、擅自減省工料，施工斷面與契約圖說不符，而相關試挖報告係根據被上訴人、設計、監造單位及上訴人四方派人在場監看及試挖，並於完成報告後行文各單位確認，上訴人並無異議。另上訴人施做時覆土（即管頂至AC路面）未達原設計30公分之深度，總深度亦未達原設計之67公分，差距甚大，甚至有部分路段完全未以鋼筋混凝土包覆管道。上訴人主張造成路面破損原因係設計不當、地下管障密集及被上訴人要求夜間施作、日間開放通車，致CLSM初凝強度不足云云，並無可採。另上訴人稱管障問題嚴重乙節，並未匯整相關問題路段資料，且無實證，復未依約提出施工疑義請求變更設計，反而繼續施工，足見並無因管障問題「嚴重」無法施工之情。至於設計公司於99年12月28日提出與原設計不同之「修繕斷面圖」，係因保固期間道路陸續發生塌陷或破損，部分路段因有寬頻管道佈纜、使用，現場已有變化，依系爭工程契約原圖說修繕，已屬不能，為修補路面塌陷、破損必要，始擬定修繕計畫並提出「修繕斷面圖」，上訴人倒果為因，意圖混淆視聽，顯無可採。㈣系爭工程於97年5月2日驗收完成，驗收經過及項目如驗收記錄所載，至於未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位負責，上訴人擅自減省工料，雖行為已發生，惟被上訴人無從發現，情節是否重大未明，其結果尚未發生，被上訴人無以裁罰。上訴人依約負有保固責任，惟其拒不履行保固、修繕責任，被上訴人不得已陸續試挖、修繕，迄至101年12月6日始認定上訴人「擅自減省工料情節重大」，符合政府採購法第101 條第1項第3款之要件，上訴人違反行政法上義務之結果於斯時發生，裁罰權時效自斯時起算，本件並無逾行政罰法第27條規定之3年時效期間等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠關於上訴人有無擅自減省工料情節重大部分：⒈系爭工程雖經驗收合格，但保固期間內道路陸續發生塌陷或破損，被上訴人於99年6月17 日召集設計單位（林同棪工程顧問公司）、監造單位（威信公司）及施工廠商（上訴人）勘查，並於信二路擇定3處進行試挖；99年11月24日、同年12月10日通知上訴人針對各路段損壞地點進場試挖及道路損壞原因鑑定，同時進行修繕，並於99年12月29日會同設計單位及上訴人，於中正國宅前路段試挖及修繕。因道路破損情形嚴重，被上訴人於100年11 月16日召開「研議『95、96寬頻管道新建工程』保固修繕相關事宜會議」決議：「有關95及96年度寬頻管道新建工程相關道路破損部分（本次提出各路路段缺失），請務必於101 年3月底前完成修繕，若逾期將依契約及政府採購法相關規定辦理」，經被上訴人通知修繕手孔缺失共計20處，上訴人臨時修補8處，完成修繕4處；通知修繕路面共計22處，上訴人臨時修補4處，完成修繕3處，被上訴人乃認上訴人有政府採購法第101條第1項第9款所定「驗收後不履行保固責任」情事，並函知擬將上訴人刊登政府採購公報。上訴人不服前開停權處分，提起行政訴訟，業經原審法院102年度訴字第 914號判決、本院103年度判字第679號判決駁回確定。⒉上訴人所提原證6照片僅見少量鋼筋，且無從辨別拍攝地點，原證8號照片未見埋設鋼筋，尚難據以認定前開試挖報告有所不實。上訴人提出之原證13係「保固工程」之施工檢查表，製作時間在99年12月31日至101年4月3日間，該檢查表所載有按圖放樣施作之檢查結果，僅能證明上訴人於信二路、中正路段保固工程修繕結果已符合設計，並不足以認定上訴人於95年、96年施工時無前述試挖報告所載減省工料之情事。⒊上訴人雖稱系爭工程因管障嚴重無法完全按圖施作云云，並提出96年4月30日「基隆市九十五年度寬頻管道新建工程施工困難協調會」提案三「說明：㈠因由95年度寬頻管道新建工程之成果而言，於慢車道上施作管線障礙問題嚴重……」為證。惟系爭工程96年6月工程檢討會會議紀錄載明，上訴人施工若遇管障應依96年5月23日「基隆市95年度寬頻管道新建工程工地會議」決議以書面提出經監造單位確認後，由監造單位依現況指示調整施工，並須採用210Kg/㎡澆置並於上層鋪設鋼筋，非得由上訴人逕行調整埋設深度。而上訴人提出其依前開程序書面提出管障問題，經監造單位指示調整處僅9處，與前述試挖地點並不相同，是試挖結果埋設深度不足，且未依設計包覆鋼筋及未以15公分鋼筋混凝土支撐，應非施工時遇管障經監造單位指示調整之結果，而係上訴人擅自減省工料。⒋上訴人又稱道路破損係因設計單位設計不良云云，並提出設計單位嗣於99年12月28日出具與原設計圖不同之修繕斷面圖及其自行送請訴外人李建德土木技師出具之「基隆市95年度寬頻管道新建工程—瀝青混凝土面龜裂檢討計算書」，原設計單位遭停權之文件資為佐證。惟依系爭工程原設計斷面圖所示，管道工程於覆土深度30cm時，需以鋼筋混凝土包覆HDPE管，足見原設計並非無加強保護管道之設計，李建德土木技師未詳查原設計已有設計加強保護管道，即稱本案設計採減少深埋不妥，容有誤會。依前開試挖報告，信二路試挖路段覆土深不足20公分，無15公分厚鋼筋混凝土底板支撐；中正路試挖路段，底板僅5公分PC，無 15公分厚鋼筋混凝土底板支撐；正豐街試挖路段，覆土深不足10公分，無15公分厚鋼筋混凝土底板支撐，堪認上訴人並未按圖施工。又系爭工程於96年12月18日竣工後，於保固期間內陸續發生道路攤陷破損之情形，被上訴人於99年1月21 日召開「研議95、96寬頻管道新建工程保固修繕相關事宜會議」，以現況下方已有其他業者管道無法遷移，為修補路面坍塌、破損而由原設計單位於99年12月28日提出與原設計不同之修繕斷面圖，自屬有據。上訴人據此推論原設計不良而嗣後變更設計云云，尚難採信。至於原設計單位林同棪工程顧問公司遭被上訴人依政府採購法第101條第1項第4款規定停權，係因另案設計監造之工程，監造主任明知為不實事項而登載於業務上作成之文書，經臺灣高等法院102年度上易字第439號刑事判決有罪，與系爭工程無涉，上訴人執以為原設計不良之佐證，更屬無據。⒌上訴人另稱路面損壞係因被上訴人要求夜間施工以至於CLSM初凝強度不足所致云云。惟被上訴人否認要求上訴人夜間施工，上訴人對此亦未舉證以實其說；況倘確有上訴人所稱須等待CLSM初凝、瀝青混凝土冷卻之情事，上訴人應請求被上訴人調整施工時間，於有疑義時亦應於施工前提出，乃上訴人於施工階段並未提出反應，嗣於訴訟始稱路面損壞係因被上訴人指示夜間施工致使CLSM初凝強度不足所致，自非可採。⒍依前開試挖報告，足認埋深不足又未依設計採行加強保護管道措施，乃系爭路面破損之原因。原處分雖僅以正豐街試挖結果為認定上訴人減省工料之理由，而未敘及中正路、信二路等路段有減省工料情事，惟被上訴人已於申訴審議程序提出陳述意見補充二書，就認定上訴人擅自減損工料情節重大之理由補充，應認已補正原處分認定上訴人擅自減損工料情節重大之理由，除原處分作成時已記載之正豐街試挖結果外，尚包括前開中正路、信二路等路段破損。衡酌被上訴人所追補之理由於原處分作成時即已存在，復未因該理由之補充而改變原處分之本質與結果，且上訴人就此已為充分之攻擊防禦，無礙上訴人之程序權保障，自得准予被上訴人追補上開處分理由。又依前開「研議『95、96寬頻管道新建工程』保固修繕相關事宜會議」紀錄，該次會議已提出寬頻管道缺失改善表，通知上訴人路面龜裂、破損及手孔鐵蓋周邊凹陷處之範圍廣達中正路120號、154號、164-9號、166號、333號、400號至444號、481號、598號、726號、730號、海門天險、中正路與中船路112巷口附近，信二路全線，仁一路87號至115號、141號、153號、193號附近、愛六路至愛七路間，義一路信一路至信五路間、25號前等處，堪認系爭工程完工驗收後，路面破損情形嚴重。復因道路破損嚴重，引發民怨，被上訴人為利修繕，先於信二路、中正路進行點狀試挖，嗣於101年12月6日於正豐街前大規模試挖，始確知上訴人未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與原設計不符，未依設計包覆鋼筋及未以15公分鋼筋混凝土支撐，已屬情節重大，是原處分審酌本件違約之具體情形、違約程度及對公共工程品質及安全之不良影響等情形，綜合研判認上訴人已該當政府採購法第101 條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之要件，核屬有據。㈡關於裁處權時效部分：政府採購法第101條第1項第3款並非單以擅自減省工料行為，作為違反行政法上義務之行為予以處罰，並須擅自減省工料情節重大者，始足當之。上訴人擅自減省工料，使系爭工程不具備約定之品質，此項土木工程瑕疵因屬隱蔽，於驗收時無法一一拆驗，故於嗣後發生路面破損，被上訴人為修繕之需，先於信二路、中正路點狀試挖，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作，亦無從遽認上訴人有擅自減省工料情節重大之情事，迨至101年12月6日於正豐街前大規模試挖，始確知上訴人未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與原設計不符，未依設計包覆鋼筋及未以15公分鋼筋混凝土支撐之情形，被上訴人綜合前開事證，認上訴人擅自減省工料已屬情節重大，核屬可採。故而，上訴人擅自減省工料之行為，固係於97年5月2日系爭工程完工驗收時終了，然於101年12月6日始發生「情節重大」之要件事實，依行政罰法第27條第2項但書規定，自應以結果發生之101年12月6日為裁處權時效之起算日，計至103年2月20日被上訴人為原處分，尚未逾3年之裁處期間。上訴人主張應自系爭工程完工日（96年12月18日）或驗收合格日（97年5月2日）起算，原處分已罹3年裁處權時效云云，尚非可採等語，資為論據。五、上訴意旨略謂：㈠99年間在信二路定點試挖時，上訴人即已提出相關證明，主張無減省工料情事，被上訴人當時亦未否認或反駁上訴人之主張，足見信二路之試挖報告並無可採；99年12月29日就中正路之試挖報告，於雙方發生申訴爭議前，被上訴人從未提出或告知有此份報告，若該報告確於100 年1月17日作成且內容屬實，被上訴人為何從未要求上訴人澄清或確認內容之正確性，且系爭工程於100、101年曾就信二路、中正路、仁一路等地點會同設計、監造、被上訴人進行現場實地開挖檢查，依「檢查紀錄表」所載，上訴人確實按圖放樣、按圖施作，其上並有各該人員之親筆簽名，可見被上訴人及設計單位人員均明知上訴人就中正路、信二路段並無減省工料之情形。原判決對於上開有利於上訴人之主張與證據未予採納，亦未說明不採之理由，認定之內容復與上述檢查紀錄表所載不符，顯有判決理由不備及證據上理由矛盾之違法。㈡100年11月16日「研議『95、96寬頻管道新建工程』保固修繕相關事宜會議」紀錄記載之缺失情況，均係「路面龜裂／破損」、「手孔鐵蓋周邊凹陷」等情形，與被上訴人主張減省工料之情形不同，被上訴人至今無法舉證說明該等修繕地點有減省工料之情事，原判決對此有利於上訴人之主張非但未說明不採之理由，反以此逕認上訴人有減省工料之情事，其認定所憑證據與客觀事證亦不相符，有判決不備理由及證據上理由矛盾之違法。又關於101年12月6日正豐街試挖報告，依現場試挖及試挖後所清運之車輛照片所示，試挖地點及清運之廢棄物確有系爭工程使用之鋼筋，試挖報告謂系爭路段「未發現鋼筋」乙節，明顯與事實不符。原判決以相關照片無從辨別拍攝地點，難認定試挖報告有所不實，亦有證據上之理由矛盾之違法。㈢系爭工程全長約13公里，除上開100年11月16日「研議『95、96寬頻管道新建工程』保固修繕相關事宜會議」紀錄係有關「道路路面破損缺失」，與有無減省工料無關外，其餘正豐街之試挖地段加上信二路、中正路之試挖地點，合計不超過100公尺，僅佔系爭工程路段不到千分之8，自難認上訴人有政府採購法第101條第1項第3款規定「情節重大」之情事，原判決就此未有任何之說明，有判決理由不備之違法。又上訴人究竟減省多少工料？減省工料之內容如何？為何「未按圖施作」或有「道路龜裂／破損」之情形即可認有減省工料之行為？原判決均未說明，顯有判決不備理由及違背論理與經驗法則之違法。㈣正豐街路段之系爭工程，於96年8月10日即經上訴人施作完畢，距被上訴人103年2月20日作成原處分時，已時隔6年6個月以上，縱以系爭工程全部之完工日96年12月18日或被上訴人之驗收合格日97年5月2日計算，均已逾3年以上，被上訴人之裁處權已罹於時效而消滅。又縱以行為結果發生之時點起算，上訴人擅自減省工料之行為亦係於行為完成時，甚至工區交付被上訴人查驗接收時即已存在，亦即減省工料情節重大之結果業已發生，自斯時起算也已逾3年。姑不論被上訴人主張上訴人減省工料之內容是否真實，由被上訴人提出99年間信二路、中正路之2份試挖報告，即可證明被上訴人至遲於99年間即已知悉或可得知悉上訴人有減省工料情節重大之狀態，而斯時距被上訴人於103年2月20日作成原處分，亦已逾3年以上而罹於時效。原判決以被上訴人於101年12月6日正豐街試挖時之結果「發現」時點起算時效，顯將結果「發生」與結果「發現」之時點混為一談，違反行政罰法第27條第2項規定。㈤造成系爭工程路面破損之原因，係系爭工程未有加強保護管道設計之設計不當、地下管障密集因素及被上訴人要求上訴人須於夜間施作，日間即須開放通車，致CLSM之初凝強度不足等因素所致，另部分地點埋設深度未達設計深度，則係因地下管障密集，影響工程施作，經被上訴人及監造單位指示將管道鋪設於管障上方所致，非可歸責於上訴人，且經上訴人送請李建德土木技師就系爭工程施工路面進行檢討計算後，亦認系爭工程原設計之管道埋設深度僅30公分，復未採加強保護管道之設施，確為導致路面破損之原因。被上訴人以具利害關係之設計單位出具瑕疵重大且漏洞百出之試挖報告，並於事後片面提出部分點位之照片，逕認上訴人有減省工料情節重大之情形，並無可採，原判決就此部分亦有判決不備理由之違法等語。並聲明：原判決廢棄，審議判斷（上訴狀載為訴願決定）及原處分均撤銷。六、本院查：㈠政府採購法係以建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質為目的而制定（該法第1條參看），為確保政府機關採購品質，杜絕不良廠商之違法、違約行為，並利建立廠商間之良性競爭環境，同法第101條第1項第3款、第102條第3項乃規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……三、擅自減省工料情節重大者。」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」明定廠商如有擅自減省工料情節重大之情形，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，使該廠商於一定期間內不得再參加投標或作為決標對象或分包廠商，以避免其再危害其他機關。所謂「情節重大」，應依個別標案之具體情形，本於論理及經驗法則，衡酌廠商違約之程度、因擅自減省工料所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。又機關因廠商有政府採購法第101條第1項第3款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分，其事由縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效（本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。㈡經查，上訴人承作系爭工程業於96年12月18日竣工，並於97年5月2日驗收合格，嗣因保固期間施工範圍內道路陸續發生塌陷或破損，經被上訴人於：⒈99年6月17日召集設計單位（林同棪工程顧問公司）、監造單位（威信公司）及施工廠商（上訴人）勘查道路損壞地點，並於信二路擇定3處進行試挖，其試挖結果分別為「AC……下方即遇到無筋混凝土層……至12公分處即可見管頂，無RC結構體包覆……下方並未發現設計圖說之15公分厚RC底板，且管底深約40公分，與設計圖至少67公分深規定不同……」、「AC……下方即遇到無筋混凝土層……至15公分處即可見管頂，無RC結構體包覆……下方並未發現設計圖說之15公分厚RC底板，且管底深約46公分，與設計圖至少67公分深規定不同……」、「AC……下方即遇到無筋混凝土層……至12公分處即可見管頂，無RC結構體包覆……下方並未發現設計圖說之15公分厚RC底板，且管底深約46公分，與設計圖至少67公分深規定不同……」；⒉99年12月29日會同設計單位及上訴人，於中正國宅前路段試挖及修繕，其試挖結果為「AC厚度約為10公分，下方即遇到CLSM，開挖期間管材由CLSM包覆，且結構外表並無破裂……AC面至管頂約40公分。因原管道採2×3方式排列，依據包覆CLSM且並無鋼筋推斷，應採B1斷面施作。另下方有5cm混凝土底層，打除期間並未發現鋼筋」、路面破損成因為「因本區地基早期屬回填土方區，亦長期浸泡於地下水之中，屬較軟弱之基礎底層；經試挖本處後，其埋設深度雖有符合設計要求，但因其底板僅施作5cmPC底層，與設計要求15cmRC 底層相差甚遠，故有可能因上方重車車載後，結構體雖未破壞，但因基礎底層晃動或破壞，造成管道與臨接路基間產生不均勻沈陷而產生表層AC龜裂，經重複車載後擴大造成帶狀破損……」；⒊101年12月6日會同設計單位、監造單位及上訴人，於正豐街35號前路段進行大規模試挖（約60-70公分），其試挖結果為「AC厚度約為10公分……AC面至管頂約20公分。……管道採3×2方式排列，依據包覆CLSM且並無鋼筋推斷，應採原設計B1斷面施作，惟已施作完成之管道斷面現況似與契約圖說斷面深度有所不符。另下方約有13公分混凝土底層，打除期間於B-B斷面則發現有鋼筋，而同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋……」、路面破損成因為「……原設計斷面深度管頂距AC路面頂應有30cm深……而開挖後該處斷面管頂距AC路面頂約有18-20cm並不符合設計要求，故有可能因埋設深度不足；另於同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋，與設計承壓板條件不符，故導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損……」等情，為原審依調查證據之結果所依法確定之事實，核與卷附系爭工程採購契約、工程結算驗收證明書及上述各次試挖報告、開挖現況照片、原設計斷面圖等資料相符，是原判決據此而認上訴人有未按設計圖說施工、埋設深度不足、未依設計包覆鋼筋及未以15公分鋼筋混凝土支撐，擅自減省工料之情事，即非無據。上訴意旨稱101年12 月6日在正豐街試挖時，依現況照片所示確有鋼筋，試挖報告謂「未發現鋼筋」，與事實不符云云，顯然忽視並誤解該報告係謂「打除期間於B-B斷面則發現有鋼筋，而同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋」，其進而指摘原判決認定事實所憑證據與客觀事證不符，有證據上理由矛盾之違法，難認可採。㈢次查，系爭工程因有前開所述擅自減省工料之情事，致竣工後多處路段路面破損嚴重，屢遭市民反應與申訴（其中民眾電話投訴有15筆、函知7筆、養工書面資料3筆），其路面凹凸不平，千瘡百孔，引發民怨，亦經媒體報導在案（原審卷一第192頁、第266頁），且路面破損之情，除造成道路使用不便外，更增加道路行駛之危險，已對公共安全產生危害，並參以被上訴人於100年11月16日召開「研議『95、96寬頻管道新建工程』保固修繕相關事宜會議」時，所列寬頻管道缺失改善表內，經通知上訴人因路面龜裂、破損及手孔鐵蓋周邊凹陷之缺失而應予修繕之地點，涵蓋中正路120號、154號、164-9號、166號、333號、400號至444號、481號、598 號、726號、730號、海門天險、中正路與中船路112巷口附近，信二路全線，仁一路87號至115號、141號、153號、193號附近、愛六路至愛七路間、義一路、信一路至信五路間、25號前等處，其範圍甚廣。從而，原判決審酌本件違約之具體情形、違約程度、對公共工程品質及安全之不良影響等一切情狀，綜合判斷認已該當政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之要件，要無不合，亦無悖經驗法則、論理法則及證據法則。上訴人主張寬頻管道缺失改善表內所列「路面龜裂／破損」、「手孔鐵蓋周邊凹陷」缺失，非可謂即有「減省工料」行為云云，並逕自以3次試挖範圍約100公尺僅佔系爭工程路段全長千分之8為由，而謂非符合「情節重大」之情事，指摘原判決適用政府採購法第101 條第1項第3款不當、違背論理與經驗法則及判決理由不備，尚非有據，核不足採。㈣另上訴人雖主張系爭工程於96年12月18日竣工，並於97年5 月2日驗收合格，縱認其有擅自減省工料之行為，該行為已然終了，本件裁處權時效亦因3年期間經過而消滅云云。惟查，觀諸政府採購法第101條第1項第3款規定，該款並非僅以有擅自減省工料之行為即予處罰，而須擅自減省工料情節重大者，始足當之。所謂「情節重大」係屬不確定法律概念，適用時自應斟酌個案之具體情節綜合判斷，且因該款事由原屬違反契約義務之類型，雖因與公法上不利處分相連結，被賦予公法上之意涵，惟其性質上與同條項第1款、第2款、第4款、第6款、第12款等已由政府採購法或他法規範之行政法上義務行為有別，本件上訴人擅自減省工料，使系爭工程不具備約定之品質，此項瑕疵具有隱蔽性，於驗收時無法一一拆驗而可得知，此可由驗收紀錄載以「以上驗收數量與契約相同，其餘未驗收及隱蔽部分由監造單位負責」即足徵之（原審卷一第183頁）。嗣因保固期間施工範圍內道路路面破損情況陸續發生，迨101年12月6日於正豐街35號前路段進行大規模試挖，被上訴人始確知上訴人有未按圖施作擅自減省工料情事，並因路面龜裂、破損等缺失應予修繕之範圍甚廣，除造成道路使用不便外，更增加道路行駛之危險，已對公共安全產生危害，此等結果或危險理當列入「情節重大」之考量因素，故原判決以上訴人主張應自系爭工程竣工日或驗收合格日，起算行政罰法第27條第2項裁處權期間，容有誤解法令，忽略擅自減省工料行為後始發生「情節重大」之要件事實，而認被上訴人關於本件應自101年12月6日起算裁處權期間，計至103年2月20日原處分作成時，尚未逾3年裁處期間之主張為可採，於法尚無不合。上訴人仍執前詞，指摘原判決將結果「發生」與結果「發現」之時點混為一談，有適用行政罰法第27條第2項不當之違背法令情事，洵不足採。㈤又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。本件關於上訴人主張系爭工程因管障嚴重，且原設計不良，兼以被上訴人要求上訴人夜間施工，日間即須開放通車，造成CLSM之初凝強度不足，施工後路面經車輛擠壓而破損，上訴人經通知後已修繕多次，無擅自減省工料情節重大情形等節，暨上訴人所提原證6、8照片、工程疑難疑項處理報告單、原設計單位99年12月28日提出之修繕斷面圖、李建德土木技師出具之「基隆市95年度寬頻管道新建工程─瀝青混凝土面龜裂檢討計算書」等各項證據，如何不足為採以及無從據為本案有利於上訴人之認定，已據原判決詳述其得心證之理由並逐一指駁甚詳（原判決事實及理由四、㈢參看），核與證據法則及論理法則尚屬無違。上訴意旨仍執前詞再為爭執，主張原判決有理由不備及證據上理由矛盾之違法，並無可採。七、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，無上訴人所稱判決適用法規不當、理由不備、違反證據法則及論理法則等違背法令情事。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　3　　月　　30　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　汪　漢　卿法官　張　國　勳法官　程　怡　怡以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　3　　月　　30　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第161號

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