106年度判字第340號｜行政：都市更新｜裁判日期：106 年 06 月 29 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第340號上訴人　合宏建設股份有限公司代　表　人　顏文澤訴訟代理人　洪士傑　律師被上訴人　臺北市政府都市發展局代　表　人　林洲民上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年9月1日臺北高等行政法院105年度訴字第95號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人代理實施擬具之「擬訂臺北市○○區○○段○○段000○號等9筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案）係位於臺北市政府民國97年9月30日府都規字第09705499400號函公告實施之「變更臺北市市民大道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區及道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一種住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案」（下稱系爭劃定更新地區案）範圍內，上訴人因系爭都更案申請更新時程獎勵及就相關法規適用疑義等，先於104 年3月19日以104年度宏市字第000000000號函請臺北市都市更新處釋示，經臺北市政府都市發展局以100○0○00○○市○○○○00000000000號函復略以：「說明：……二、查貴公司所陳更新案係位於本府97年9月30日公告實施『變更臺北市市民大道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區及道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四種之一住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案』範圍內；次查本案實施者於103年9月18日辦理旨揭更新案自辦公聽會，於103年9月24日檢具都市更新事業計畫向本府申請報核，刻正審查中，尚未辦理公開展覽，先予敘明。三、貴公司來函表示都市更新時程獎勵乙節，經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6條或第7條劃定；依內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函文說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6條及第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用。』，爰依前開內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用，……。」上訴人依都市更新建築容積獎勵辦法及臺北市都市更新自治條例等相關規定，於104年8月6日以104年度宏市字第000000000號函（下稱上訴人104年8月6日函）向被上訴人申請更新時程獎勵，經被上訴人以104年8月18日北市都新字第10437100900號函（下稱系爭函）復略以：「說明：……三、都市更新時程獎勵部分，仍應回歸都市更新條例及都市更新建築容積獎勵辦法規定，依內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6條及第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用』。經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6條或第7條劃定，依內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用，……。」上訴人不服，提起訴願，經決定不受理駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：由系爭函內容堪認被上訴人已明確表示時程獎勵之適用標準及內政部函釋等資料之法律效果，且足以使上訴人認定就申請時程獎勵乙事，已無後續處理，依臺北高等行政法院100年度訴字第2047號判決、102年度訴字第1489號判決及本院103年度判字第572號判決意旨，系爭函難謂非行政處分。又系爭劃定更新地區案明確規定計畫範圍全區均為都市更新地區，並得依都市更新條例及其相關規定辦理，被上訴人無視於此，曲解內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函（下稱內政部103年4月25日函釋），認定都市更新地區計畫案需以都市更新條例（下稱都更條例）第6條及第7條為法令依據，方有時程獎勵之適用，增加上開函釋所無之內容，自屬違法不當。又系爭劃定更新地區案劃定之更新地區，有建物窳陋及防救災之需求，應符合都更條例第6條第1項第1款之情形，主管機關得優先劃定為更新地區，且該計畫書之文義並未完全排除實施者有適用都市更新時程獎勵之可能。而系爭劃定更新地區案於97年9月30日公告，上訴人係於103年9月24日申請事業計畫報核，依據都市更新建築容積獎勵辦法第9條及臺北市都市更新自治條例第19 條第2款規定，系爭都更案屬自公告日起6年內，申請實施都市更新事業者，自得申請百分之6之獎勵容積。另其他非由政府劃定都市更新範圍之更新地區，僅需以都更條例第7條、第8條為法令依據，而於6年內申請實施都市更新事業者，均有百分之6之基準容積獎勵，而本案係位於由政府劃定之都市更新地區，舉輕明重，更有優先及迅行劃定事由之系爭更新案，竟無法適用上開時程獎勵，似有違行政程序法第6 條之平等原則云云。為此，求為判決：1.系爭函及訴願決定均撤銷。2.被上訴人就上訴人依臺北市都市更新自治條例第19條第1、2項及都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定申請時程獎勵案，應作成准許申請法定容積百分之6之獎勵容積之處分。三、被上訴人則以：本件上訴人已於103年9月24日送件版都市更新事業計畫書（下稱送件版事業計畫書）中向臺北市政府提出時程獎勵之申請，自不可能在都市更新事業計畫外，重複向主管機關或被上訴人提出申請之理。且上訴人103年間之申請是否有理由及其核准額度如何，尚待臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱更審會）審查後，由臺北市政府為最後准駁決定，上訴人卻提出本件行政訴訟，自不合法。又系爭劃定更新地區案之法令依據為都市計畫法第27條第1項第3款，並無列出都更條例第6條或第7條之規定，上訴人以該計畫書之文字敘述，即謂本更新地區之劃定與都市計畫法第66條及都更條例第6條相符，並得據以享有更新時程獎勵，並無所據。末按，系爭都更案係地主自行實施更新，委由上訴人代理實施及報核都更事業計畫，上訴人是否因系爭函而有權利受損，已非無疑。況本案未來將由地主組織更新團體後，上訴人退場，更無權利受損可言云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查上訴人103年9月24日送件版事業計畫書，其中依據部分，載明係依都更條例第10條、第19條規定辦理；又依其在申請容積獎勵項目及額度項次下之記載，足知上訴人系爭都更案事業計畫之更新時程獎勵部分，業已於上開送件時，依臺北市都市更新自治條例第19條第1款及都市更新建築容積獎勵辦法第9條第1項規定，及都更條例第21條第16款規定一併提出申請△F3 更新時程獎勵案，並經受理在案。㈡次查，由上訴人104年8月6日函說明一，足見上訴人知悉其於103年9月24日申請事業計畫審查時，已一併申請時程容積獎勵之事實。故該函主旨雖記載申請更新時程獎勵之文字，因其前已申請時程容積獎勵，而於該最先申請案未撤回或作成准否處分前，自不得重複申請；何況上訴人亦承認前後2件申請內容為同一，因之上訴人104年8月6日申請函，應僅係促請被上訴人儘快進行其103年9月24日都市更新事業計畫之審查程序，難認係另案申請時程容積獎勵。上訴人主張系爭函明確表示系爭都更案無時程獎勵之適用，因而本件自應為申請案等語，要無足採。再者，上訴人103年9月24日一併申請之時程獎勵之有無理由及核准額度，仍有待更審會委員審查後始得知，再交由臺北市政府為准駁決定。送件版事業計畫書亦載明實際容積獎勵額度以更審會審議通過為準，更見上訴人知悉其已於提出送件版事業計畫書時併申請時程獎勵，益見其104年8月6 日申請函為重複申請。㈢系爭函雖就上訴人104年8月6日函為答復，應屬陳情性質，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，非屬行政處分或怠於為行政處分，人民自不得對其答復或不依陳情內容提起訴願及課予義務訴訟。訴願決定依行政程序法第174條規定予以不受理決定，理由雖有不同，結論尚無不合，仍應予維持。上訴人主張系爭函為行政處分，暨請求命被上訴人依臺北市都市更新自治條例第19條第1、2項及都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定申請時程獎勵案，作成准許申請法定容積百分之6之獎勵容積之處分，均並無理由，本件本應以裁定駁回之，既經言詞辯論審理等由，判決駁回上訴人之訴。五、上訴理由略謂：㈠本件上訴人先於104年3月19日函請臺北市都市更新處釋示，經被上訴人104年4月15日函復，系爭都更案事業計畫範圍倘非屬依都更條例第6條及第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無時程容積獎勵規定之適用；上訴人再以104年8月6日函向被上訴人申請更新時程獎勵，經以系爭函復系爭劃定更新地區案法令依據未載明係依都更條例第6條或第7條劃定，依內政部103年4月25日函釋並無時程獎勵之適用。由上開函文，堪認被上訴人已明確表示時程獎勵之適用標準及內政部函釋等資料之法律效果，且亦足讓上訴人認定就申請時程獎勵乙事，已無後續處置，是就於系爭都更案申請時程獎勵，被上訴人已明確否准。依時程獎勵相關規定及臺北高等行政法院100年度訴字第2047號判決、102年度訴字第1489號判決及本院103年度判字第572號判決意旨，系爭函難謂非行政處分。惟原判決反據以上訴人有所謂重複申請行為，進而推認系爭函僅係陳情性質，有違背法令之嫌。且當被上訴人已明確否定系爭都更案不得適用都市更新條例（包含臺北市都市更新自治條例及都市更新建築容積獎勵辦法），造成上訴人無從申請時程容積獎勵，自不待被上訴人就系爭都更案為核定後，方發生前開法律效果。㈡原判決係以上訴人之申請行為是否重複，且行政機關尚未有最終決定，作為認定系爭函是否具行政處分性質之標準，此一涵攝過程，不僅與司法院釋字第423號解釋意旨有悖，亦不符合行政程序法第93條、訴願法第3條之規定，原判決就事實之認定及理由之說明，顯有悖於論理法則，實有當然違背法令之嫌等語。六、本院查：（一）按「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……」「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：……十六、申請獎勵項目及額度……。」「都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，依下列原則給予適度之建築容積獎勵：……三、主管機關依第6條或第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。」都更條例第19條第1 項、第21條、第44條第1項第3款分別定有明文。又「主管機關依本條例第6條或第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起6年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之10為上限。」為都市更新建築容積獎勵辦法第9條第1項之規定。而臺北市都市更新自治條例第19條則規定：「都市更新事業建築容積獎勵項目及評定基準，依下列規定辦理：一、建築容積獎勵額度依下列公式核計：Ｆ=Ｆ0＋△Ｆ1＋△ Ｆ2＋△Ｆ3＋△Ｆ4＋△Ｆ5＋△Ｆ6Ｆ：獎勵後總容積。 ……△Ｆ3：都市更新條例第44條第1項第3款及都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定之獎勵容積。……二、前款建築容積獎勵項目之評定基準依下列規定辦理：……（三）△Ｆ3：1.經主管機關劃定應實施更新之地區（單元），於公告後1年內申請實施更新者，給予法定容積百分之 10之獎勵容積；公告後2年內申請實施更新者，給予法定容積百分之8之獎勵容積；其餘依據都市更新條例等相關規定，在都市更新建築容積獎勵辦法所定時程內申請實施更新者，給予法定容積百分之6之獎勵容積。2.依都市更新條例第11條自行劃定更新單元，擬具事業概要者，自事業概要核准之日起，1年內提送事業計畫者，給予法定容積百分之7之獎勵容積；2年內提送事業計畫者，給予法定容積百分之6之獎勵容積；其餘依據都市更新條例相關規定，在都市更新建築容積獎勵辦法所定時程內申請實施都市更新者，給予法定容積百分之5之獎勵容積。另依都市更新條例第10條第2項規定逕行擬具事業計畫者，以劃定基準經主管機關審核通過之日起算獎勵容積。……」準此，臺北市政府依都更條例第6條或第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，實施者於公告日起6年內，申請實施都市更新事業，擬具更新事業計畫送核時，應依臺北市都市更新自治條例第19條規定計算其建築容積獎勵額度，於都市更新事業計畫內表明，而臺北市政府審議實施者所擬具都市更新事業計畫時，對於所載「申請獎勵項目及額度」為審查時，即包括都更條例第44條第1項第3款及都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定之獎勵容積部分，都市更新事業計畫核定發布實施後，依都更條例第29條第1項規定，實施者即得依核定之建築容積擬具權利變換計畫，經核定後，依都更條例第34條規定，實施者得依權利變換計畫申請建築執照。換言之，實施者實施都市更新事業得依都更條例第44條第1項第3款及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定取得之容積獎勵內容，因實施者提送事業計畫之時間而有不同。因此，依都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定所給予之容積獎勵，當無從於實施者提出都市更新事業計畫前確定，自無由實施者於提出都市更新事業計畫前提出申請之必要。（二）查上訴人代理實施擬具之系爭更更案，位於系爭劃定更新地區案範圍內，上訴人本件都市更新事業計畫之「更新時程獎勵」部分，業已於103年9月24日都市更新事業計畫書送件時，已依臺北市都市更新自治條例第19條第1款及都市更新建築容積獎勵辦第9條第1項規定，及都市更新條例第21條第16款規定一併提出申請「△F3更新時程獎勵」案，並經臺北市政府受理在案，尚未對於上訴人所提出都市更新事業計畫為核定，此為原審所確定之事實。在上開事實存在之情形下，上訴人104年8月6日函說明「……三、惟查，依據系爭細部計畫－柒、開發獎勵策略：一、配合開發時程獎勵，第（四）點：『適用本項獎勵者，不得同時適用都市更新時程獎勵』之文義，顯未否定不適用系爭細部計畫之申請案，得另行適用其他都更法規獎勵規定之可能；再者，依據系爭細部計畫之『附件二、臺北市○市○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號8』所載『委員會決議』亦明示：『開發時程獎勵標準修正為第1 期配合本計畫案公告實施後2年內開發者，給予10%基準容積獎勵，第2、3期獎勵標準予以取消，回歸『臺北市都市更新自治條例』時程獎勵規定』，足見審理系爭細部計畫之都市計畫委員會，亦同意本更新地區內之都更案得依相關法規申請『更新時程獎勵』。四、爰上，本都更案在規劃設計上，擬依都市更新建築容積獎勵辦法及臺北市都市更新自治條例等相關規定，向貴府申請6%更新時程獎勵（約計152.28平方公尺，詳附件一），因事涉申請人財產重大權利，是請貴局詳予以審視裁量，並明釋相關法令適用之理，俾利本都更案申請與後續審查推動，……。」意旨，核係對其已提出之系爭都更案，就依都市更新建築容積獎勵辦法及臺北市都市更新自治條例之相關規定，載入「申請獎勵項目及額度」事項內，就其所提出獎勵額度再為說明。是系爭函並非對上訴人之申請為准駁，核其內容，僅係對上訴人於104年8月6日函中所為之主張，為法律意見說明，並非就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之決定，自未直接影響上訴人之權利義務關係，而非行政處分。七、綜上所述，原判決以系爭函文並非行政處分，訴願決定依行政程序法第174條規定予以不受理決定，理由雖有不同，結論尚無不合，仍應予以維持，並以上訴人主張系爭函文為行政處分，暨請求命被上訴人依台北市都市更新自治條例第19條第1、2項及都市更新建築容積獎勵辦法第9條規定申請時程獎勵案，作成准許申請法定容積百分之6之獎勵容積之處分，均無理由，認事用法，尚無違誤，核與司法院釋字第423號解釋之意旨，不相牴觸，與行政程序法第93條、訴願法第3條規定意旨，亦無違背。上訴論旨，執上開理由，指摘原判決有認定事實違法及理由不備之違法，無非係對原審職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　6　　月　　29　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔法官　江　幸　垠法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　6　　月　　29　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第340號

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