106年度判字第590號｜行政：有關民用航空事務｜裁判日期：106 年 10 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第590號上訴人　全球通小客車租賃股份有限公司代　表　人　朱志鵬訴訟代理人　蔡瑞煙　律師被上訴人　交通部民用航空局代　表　人　林國顯訴訟代理人　楊芳婉　律師張雨新　律師上列當事人間有關民用航空事務事件，上訴人對於中華民國105 年10月27日臺北高等行政法院105年度訴字第922號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人參加由被上訴人依籌設經營離島偏遠航線申請須知（下稱申請須知）辦理之「籌設經營離島偏遠航線案」之申請，經被上訴人甄審評定為最優申請人，訴外人德安航空股份有限公司（下稱德安公司，為原業者）為次優申請人，並據被上訴人將評選結果以民國103年9月5日空運計密字第10350102072號函（下稱103年9月5日評選通知函）通知上訴人在案。上訴人即依申請須知規定繳付營運準備保證金新臺幣（下同）2,000萬元，並申經交通部同意籌設全球通航空股份有限公司（下稱全球通航空公司），於辦妥設立登記後，函報被上訴人由該公司負責後續籌設離島偏遠航線經營事宜。嗣全球通航空公司籌設經營事宜過程中，被上訴人發現有進度落後情形，以104年9月17日空運計字第1045018577號函及104年9月23日空運計字第1045019039號函通知上訴人及全球通航空公司於104年9月30日前完成改善，全球通航空公司於104年9月30日函報延誤改善規劃，並依申請須知第點㈠規定申請展延半年；經被上訴人就該改善規劃審核後，認仍有無法如期完成5條離島偏遠航線持續營運之慮，而於104年10月5日召開全球通航空公司籌設經營離島偏遠航線專案小組（下稱專案小組）第6次會議，請上訴人及全球通航空公司列席報告，復以104年10月7日空運計字第1045020207號函（下稱104年10月7日函）請上訴人及全球通航空公司於104年10月14日前，依專案小組第6次會議結論，就改善計畫提出具體改善應辦事項、詳細期程及合理可行之配套方案。全球通航空公司以104年10月14日全航管字第10410140001號函陳報改善計畫說明書，被上訴人審查後認定上訴人不符展延要件，復未能依申請須知第點㈠所定105年1月1日前完成營運準備，且發生重大延誤，乃依申請須知第點㈠規定，以104年11月24日空運計密字第10450235041號函（下稱原處分）駁回上訴人之展延申請，並終止上訴人最優申請人資格、沒收營運準備金。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經臺北高等行政法院以105年度訴字第922號判決（下稱原判決）駁回後，續行本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人依申請籌設當時各離島偏遠機場之條件，選定ATR-42-600型機及M28-05型機投入營運，及以ATR-42-600型機飛航臺東、綠島、蘭嶼航線，並載明於營運計畫書之機隊引進及使用計畫。詎被上訴人於103年9月5日通知上訴人為最優申請人，卻於103年9月4日發布AIP（飛航指南）公告，自103年9月4日起將綠島機場跑道長度由992公尺變更為917公尺，造成ATR-42-600型機難以起降，嗣經上訴人與ATR公司多次與被上訴人協商並提報性能分析後，被上訴人始於104年8月3日發函同意ATR-42-600型機起降綠島，並於同年月26日核准ATR-42-600型機飛航手冊（AFM）第首版、操作檢查表（Operation Check List）第首版、快速參考手冊（QRH）第首版及操作手冊（FCOM）第首版等准予備查，以及於同年9月4日同意備查派員赴ATR公司訓練中心接受ATR-42-600型飛機B1-T1訓練課程案，此段期間已耗時1年，導致租購機、相關訓練及交機期程均受影響延宕。上開事由，符合申請須知第點㈠所述之正當事由，及第點㈡所稱之除外情事，上訴人自得據以申請展延期限。（二）全球通航空公司104年9月30日陳報之「籌設經營離島偏遠航線」延誤改善規劃案，除繼續協談M28-05租賃及交機事宜，為避免離島偏遠航線營運中斷外，並計畫引進L410UVP-E20型機3架作為備用方案。蓋本案攸關偏遠離島居民交通運輸之公共利益，呈請被上訴人報請交通部依民用航空法第83條規定核准引用外籍航空器，以遞補運輸能量之短缺。如運量仍有不足，則請被上訴人報交通部核准後，指定原業者持續營運部分航線，此觀交通部104年11月4日交航字第1040034980號函示意旨，亦非不可行。惟被上訴人卻未見及此，遽認上訴人所提不影響離島偏遠航線正常營運之配套措施不可行，遽以上訴人未依申請須知第點㈠完成營運準備，且發生重大延誤為由，終止上訴人最優申請人資格，並沒收2,000萬元營運準備保證金，明顯違誤不當，訴願決定未予查明，仍予維持，亦屬不當等語，求為判決訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人籌設經營離島偏遠航線4架航空器之引進時程已有重大延誤，除M28-05型機因無法獲得貸款融資，致與製造廠購機合約終止外，擬改引進L410UVP-E20型機亦無法於104年12月底前完成航機務5階段審查並投入營運。顯見上訴人無法完成營運準備，營運規劃預計進度重大延誤。（二）考量離島偏遠航線之經營與國內其他離島航線之經營尚無不同，均屬業者營利事項，其差別僅在於考量業者經營不易，以給予航空公司營運虧損補貼方式，並透過公告等相關法定程序，吸引航空公司提供服務，核與民用航空法第83條規定中之「公務需要」情形有別，有交通部函釋可證。又本案全球通航空公司雖經取得籌設許可，於尚未取得營運許可證前，並不符合主體資格之業別要件。再者，民用航空法第83條所定「自有航空器維修需要」，係指已有航空器因維修因素無法順利提供飛航服務，故有短期租、借必要而言。（三）綠島機場跑道長度飛航指南（AIP）公告變更（103年9月 4日）與上訴人按原營運計畫引進飛機之延誤無關。上訴人提報ATR-42-600型機性能分析及綠島機場起降、飛航手冊、訓練課程等，為航空公司行政及技術審查作業事項，與飛航指南（AIP）公告有無變更亦無關。另M28-05型機與購買合約不符，屬上訴人應自行負責處理之事項，與飛航指南（AIP）公告變更更無關聯等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件依申請須知第點㈠所示，上訴人主要任務須依申請文件之營運規劃預計進度租購飛機，並於105年1月1日前接續5條航線之營運，以確保離島偏遠航線之營運不中斷。依上訴人申請時提出申請文件內容營運規劃資料第86頁之營運規劃預計進度表，載明第1架M28-05型機於104年9月上旬、第2架M28-05型機於104年10月上旬、第3架M28-05型機於104年11月上旬，1架ATR-42-600型機於104年10 月上旬引進抵臺。惟依上訴人於104年8月21日專案小組第5次會議及104年9月4日所函報「籌設離島偏遠航線」104 年8月進度說明，上訴人向被上訴人表示，其原訂之飛機引進期程擬延後，第1架M28-05型機延後於104年10月1日、第2架M28-05型機延後於104年11月22日、第3架M28-05 型機延後於105年3月29日方能引進抵臺，另1架ATR-42-600型機則延至104年10月20日引進抵臺。即原規劃之4架飛機引進期程均有延誤情形。被上訴人依申請須知第點規定，於104年9月17日及23日要求全球通航空公司及上訴人於104年9月30日前改善，上訴人於期限屆滿日提送改善方案表示，因原欲引進之M28-05型機型與外國廠商有購買合約上爭議，擬改引進L410UVP-E20型機3架，上訴人代表人復於104年10月5日專案小組第6次會議列席說明M28-05型機延誤主要原因為國內銀行在該公司開航營運前不願意提供貸款融資，其次為航空器製造廠面臨是否停產之不確定性變數，而國外租機公司亦不願意承作M28-05型機之授信及租賃等語。經被上訴人洽該型機製造廠表示，上訴人已於104年7月23日簽署同意接收第1架M28-05型機之文件，惟因無法於合約規定期限內付款，致購機合約已於104年10月14日終止，上訴人於年底前引進M28-05型機上線營運，並無可能。又上訴人雖提出改引進L410UVP-E20型機並於105年1月1日開航，惟依被上訴人最近2次辦理其他業者（臺灣虎航、威航）所使用航空器之原廠辦理型別認可檢定及申請航機務5階段審查之經驗，型別認可檢定至少約需時8個月、航機務5階段審查至少約需時7至11個月。至於全球通航空公司所引進之M28-05型機及ATR-42-600型機，其型別認可檢定時間分別為8個月及11個月完成，航機務5階段審查自104年4月2日申請，最後仍停滯於航機務5 階段之第3階段審查；而L410UVP-E20型機製造廠於104年9月8日始提出型別認可檢定之申請，全球通航空公司亦於 104年9月30日始提出更換機型之申請。依過去案例及該公司之辦理經驗，考量確保飛航安全所需審查之時程，全球通航空公司擬於104年12月底前完成L410UVP-E20型機航機務5階段審查投入營運，並無可能。綜此，上訴人籌設經營離島偏遠航線4架航空器之引進時程已有重大延誤，除 M28-05型機因無法獲得貸款融資致與製造廠購機合約終止外，擬改引進L410UVP-E20型機亦無法於104年12月底前完成航機務5階段審查並投入營運，是依前揭事證及說明，上訴人顯有未依申請須知第點㈠完成營運準備，且發生重大延誤之情事。（二）依申請須知第點㈠2.所示，最優申請人申請展延，須提出正當理由並擬定相關可行配套措施，且不得影響離島偏遠航線之正常營運。查被上訴人因上訴人有遲誤營運規劃進度之情形，於104年9月17日及104年9月23日要求上訴人提出具體延誤改善規劃，全球通航空公司及上訴人於同年9月30日向被上訴人表明（即全球通航空公司陳報之「籌設經營離島偏遠航線」延誤改善規劃案）:1.原欲引進之M28-05型機與外國廠商有購買合約上爭議，擬改引進L410UVP-E20型機3架【說明三㈠】。依原計畫需向銀行貸款12 億元，惟因公、民銀行質疑本案政府補貼款政策，未能獲銀行同意貸款【說明二㈢】。2.其為新業者，原業者對該計畫消極應對，致機組人員轉任受阻，無足夠人力支應【說明二㈣】。3.申請展延半年，不斷航配套措施則為依民用航空法第83條，引進外籍航空器及指定原業者持續營運部分航線為配套等語【說明三㈡1.2.】。被上訴人就上訴人所提上開改善規劃，因仍有無法如期完成5條離島偏遠航線持續營運之慮，乃於104年10月5日召開專案小組第6 次會議，請上訴人及全球通航空公司列席報告，並於104 年10月7日函要求上訴人及全球通航空公司於104年10月14日前，依專案小組第6次會議結論辦理，就改善計畫提出具體改善應辦事項、詳細期程及合理可行之配套方案。惟上訴人於上開會議及嗣於104年10月14日所提陳述，被上訴人綜觀其所提說明及改善方案，認定並不符展延要件，即：1.不具備正當理由：⑴上訴人原欲引進M28-05型機之購機條件與品質，本應由上訴人控管，其與外國供應廠商有合約上爭議，為上訴人應自行處理事宜。如無法處理而無法完成交機引進，自應由上訴人自行負責。⑵資金缺口部分，事涉上訴人財務能力及籌資計畫，此亦為上訴人所應自行負責，融資銀行對上訴人評價有疑慮而不願核貸資金，上訴人應自行解決。⑶就人員交接計畫部分，被上訴人先後4次協調原業者與上訴人辦理人員交接事宜，且承接原業者人力，也非上訴人市場人力唯一來源，上訴人以此為展延理由，也無可採。2.無不影響離島偏遠航線正常營運（不斷航）之可行配套措施：⑴上訴人擬引進外國航空器，並擬引用民用航空法第83條，以不受民用航空法第81條限制云云。惟查，依民用航空法第83條短期濕租外籍航空器之規定，其適用要件應為法人、團體已完成「受託」之程序，而於辦理公務上有需要租或借外籍航空器始適用本條之規定，復考量離島偏遠航線之經營與國內其他離島航線之經營尚無不同，均屬業者營利事項，其差別僅在於考量業者經營不易，給予航空公司營運虧損補貼方式，並透過公告等相關法定程序，吸引航空公司提供服務，核與民用航空法第83條規定中之「公務需要」情形有別，此有交通部104年10月14日交航字第1040032283號函釋可證，故全球通航空公司擬承租外籍航空器經營離島偏遠航線，並無該條之適用。上訴人另主張該條適用包括民用航空運輸業自有航空器維修需要乙節，經查，依法條文義觀之，其要件以民用航空運輸業或普通航空業為適用主體，並以自有航空器維修需要，始有適用之餘地。本件全球通航空公司雖經取得籌設許可，於尚未取得營運許可證前，並不符合主體資格之業別要件。又該條所定「自有航空器維修需要」，係指已有航空器因維修因素無法順利提供飛航服務，故有短期租、借必要而言。本件全球通航空公司無法依營運規劃預計進度如期使飛機到位，也不符自有航空器維修需要要件，上訴人就此主張，亦無可採。⑵上訴人另主張被上訴人未依交通部前開函釋審酌本案是否有民用航空法第60條規定「緊急需要」云云。按民用航空法第60條規定立法意旨係為因應國家緊急情況之需，始依法要求民用航空運輸業配合辦理相關運輸事項，以免國家發生重大損失或嚴重損及公益，並平衡兼顧業者受憲法保障之財產權及營業自由權所定。即上開條文適用在國家已處於緊急情況（如戰爭、天災或疫病），政府始能依該條逕為要求民航業配合，其性質已相當於徵用，並已構成特別犧牲，有損失補償財產問題，故該條之適用上必須符合緊急需要特別情況之前提要件。經查，本件在104年底可能發生離島航線斷航之情形，係肇因於上訴人及全球通航空公司自身因素，致未能於規定期限內完成籌設及如期（105年1月1日）接手離島航線經營，上訴人主張以本條要求德安公司配合政府指揮，以救濟全球通航空公司之窘境，無異要求以全民納稅金錢來協助上訴人，並不合理。何況交通部於104年11月4日發函被上訴人審酌離島航線斷航危機情形時，距年底（104年12月31日）尚有接近2個月的時間，被上訴人得以評估由次優申請人（即德安航空）遞補上訴人最優申請人地位，亦不存在「緊急需要」之情狀。綜上可知，上訴人所提延誤改善計畫缺乏正當理由，且未提出不影響離島偏遠航線正常營運之可行配套措施，被上訴人不予同意展延申請，揆諸前揭規定及說明，核無不合。上訴人上開主張，並不足採。（三）上訴人於103年9月26日即與外國原廠簽約訂購ATR-42-600型機，交通部於103年10月9日同意上訴人籌設全球通航空公司，被上訴人於104年4月2日受理申請進行航機務5階段審查，另於104年4月16日空運計字第1045007148號函（下稱104年4月16日函）即已同意ATR-42-600型機航空器引進計畫，並請全球通航空公司依規定進行航機務審查，均循正常程序辦理。而上訴人所指被上訴人104年8月3日標準四字第1040018272號函文係就上訴人函報該機於綠島機場起降之性能分析及載重資料，函復依該型機飛航手冊及航空器飛航作業管理規則辦理，此屬航機務5階段審查作業過程之一部，被上訴人並非直至104年8月3日始以該份函文同意ATR-42-600型機於綠島機場起降，故不影響航空器引進及籌設作業之進行。且上訴人於歷次提送之進度報告及前5次專案小組會議，並未曾表示因飛航指南（AIP）公告變更將影響交機時程，反而均表示其ATR-42-600型機，可按原規劃進度，於104年10月如期交機。上訴人係迄至 104年9月間，因未如期付款外國供應商，致M28-05型機無法完成交機引進，遭被上訴人要求限期改善後，上訴人始於104年10月5日第1次表示ATR-42-600型機將延至104年12月引進，足證綠島機場之飛航指南（AIP）公告變更，尚與ATR-42-600型機之引進延誤無關。此外，於103年8月29日評審時，委員曾提問ATR-42-600型機於離島偏遠機場（蘭嶼及綠島機場）起降問題，上訴人當時也承諾如未來該型飛機無法通過航機務5階段審查時，將改以M28-05型機替代，此也記載於被上訴人103年9月5日評選通知函，即ATR-42-600型機非其唯一選項；何況飛航指南（AIP）公告變更後，上訴人也繼續進行該型機採購並派員至國外受訓，ATR-42-600型機亦可於綠島機場正常起降，顯見飛航指南（AIP）公告變更綠島機場跑道長度與上訴人遲誤營運進度，並無直接關連。是依前述，綠島機場跑道長度飛航指南（AIP）公告變更（103年9月4日）與上訴人按原營運計畫引進飛機之延誤無關；上訴人提報ATR-42-600型機性能分析及綠島機場起降、飛航手冊、訓練課程等，係航空公司行政及技術審查作業事項，核與飛航指南（AIP）公告有無變更無關；而M28-05型機因無法獲得貸款融資致與製造廠購機合約終止，屬於上訴人應自行負責處理之事項，亦與飛航指南（AIP）公告變更無關。綜上以觀，上訴人所稱被上訴人飛航指南（AIP）公告綠島機場跑道長度影響上訴人ATR-42-600型機之引進延誤，符合申請須知第14點㈠之正當事由及第15點㈡之除外情事云云，尚非有據，其上開主張，亦非可採。（四）從而，本件被上訴人查認上訴人不符申請展延要件，其未能依申請須知第14點㈠所定105年1月1日前完成營運準備，且發生重大延誤，乃依申請須知第16點㈠規定，以原處分駁回上訴人之展延申請，並終止上訴人最優申請人資格、沒收營運準備金，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、上訴意旨略謂：（一）上訴人須依申請文件引進ATR-42-600型機，綠島機場跑道長度變更會影響起降，兩造為此於104年1月20日召開「ATR42-600型機飛航綠島、蘭嶼機場性能研討會議」，嗣被上訴人復以104年4月16日函就ATR-42-600型機列出具體事項，要求上訴人「妥為研擬可行因應方案」，而就此客觀事實而言，當然會影響營運進度，原判決未見及此，竟謂綠島機場之飛航指南（AIP）公告變更，不影響航空器引進及籌設作業進行，與上訴人違誤營運進度並無直接關係云云，亦有判決違背論理法則及經驗法則之違背法令。（二）被上訴人違反招標常規及政府最基本之信賴保護原則，於上訴人經評比為最優申請人之前一日擅改原公告之招標規範，於飛行指南（AIP）內將綠島機場跑道自992公尺縮短為917公尺，兩造雖經協商而由被上訴人小幅退讓同意有條件開放ATR-42-600型機飛航綠島，然該型機已無法完全發揮營運功能，故被上訴人之作為已違反誠實信用原則。又民用航空法第59條規定，並不以業者在該指定航線上有航線證書或該航線證書尚未期滿為必要，上訴人申請籌設經營之5條離島偏遠航線，該離島居民有醫療、急難、訪親、洽公等基本需求，符合民用航空法第59條、第60條「應公共利益之需要」或「緊急需要」之情形，被上訴人不同意上訴人展延申請，並以上訴人未依申請須知第點㈠完成營運準備，發生重大延誤之情事為由，以原處分通知終止上訴人最優申請人資格，並沒收營運準備保證金，明顯違反行政程序法之平等原則及比例原則，亦有適用民用航空法第59條、第60條不當，以及未適用行政程序法第6 條、第7條之判決違背法令。六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：（一）民用航空法第63條之1授權訂定之民用航空運輸業管理規則第3條第2項規定：「前項第5款及第6款所稱國內離島偏遠航線，係指臺灣本島與澎湖縣之七美鄉與望安鄉、臺東縣之蘭嶼鄉與綠島鄉等離島地區或離島與其離島地區間航線。」第5條第1項：「具有第3條第1項第1款、第4款或第5款資格之公司申請經營民用航空運輸業時，應另籌組新公司，並檢附下列文件1式2份，向民用航空局（以下簡稱民航局）申請，核轉交通部許可籌設：……營業計畫書：記載營運計畫、擬經營航線、機隊情形、運量估計、營運收支預估、資本籌募計畫。航務、機務之設備、組織及訓練計畫。駕駛員之來源及訓練計畫。飛安組織及計畫。」見於國內離島偏遠機場受自然環境限制，航空公司可使用機型有限，除觀光旺季外，市場運輸需求量及經營規模不若其他國內航線等因素，被上訴人就上述民用航空運輸業管理規則第3條第2項所稱之5條離島偏遠航線，僅開放一家業者經營；頃因目前經營該等航線之原業者德安公司使用之航空器將屆汰換年限，被上訴人為開放相關業者得申請籌設經營，乃訂定申請須知，並成立審查委員會依須知所訂評定方式，自合格申請人中評審出最優申請人，由其籌設公司依營運規劃辦理經營後續營運事宜，此有原審認定為實之申請須知附卷可稽。依申請須知第點㈢3.評定結果規定：「⑴……最優申請人應自民航局（即被上訴人）通知為最優申請人日起，依營運規劃辦理經營本案之後續事宜；⑵最優申請人若無經營離島偏遠航線之民用航空運輸業許可證，應自通知為最優申請人日起10日內向民航局提出申請籌設；⑶最優申請人應自民航局通知為最優申請人日起3個月內向民航局提出生效之租購機合約；⑷最優申請人未依前述⑵或⑶辦理者，視為喪失資格。」第點則規定最優申請人自民航局通知為最優申請人日起10日內，應繳交營運準備保證金2,000萬元。第點㈠規定：「除不可抗力因素與除外情事外，最優申請人應自民航局通知為最優申請人日起，完成以下事項：1.105 年1月1日前接續5條航線之營運（包含本申請須知第2條所有航線及第5條基本供給能量），若因故無法完成者，得向民航局申請核准後展延，惟申請展延需提出正當理由並擬定相關可行配套措施。其展延期限不得逾6個月，並以1次為限。2.依申請文件之營運規劃預計進度租購飛機，若因故無法完成者，得向民航局申請核准後展延，惟申請展延需提出正當理由並擬定相關可行配套措施，且不得影響離島偏遠航線之正常營運。」第點㈡規定：「所稱除外事件，係指除不可抗力外，因法規變更、政府機關之行政命令、處分、作為或不作為，致對最優申請人之準備或營運之執行或財務狀況發生重大不利影響，且足以嚴重影響本案之履行者。及其他性質上不屬不可抗力而經民航局認定係除外情事者。」第點㈠、㈡規定：「除本申請須知第15條（即本判決稱第點，下同）不可抗力與除外情事外，最優申請人應依申請文件營運規劃之預計進度表辦理。最優申請人於每2個月提出進度說明時，應明確列示相關工作項目是否符合營運規劃預計進度，如未能依營運規劃預計進度辦理，民航局得函請最優申請人限期改善；……。」「最優申請人若未能依本申請須知第點㈠完成營運準備，或發生重大延誤且經評估無法符合最優申請人原先提報之營運規劃預計進度，民航局得終止籌設許可及最優申請人資格，並沒收營運準備保證金。」第點規定：「若最優申請人與現有業者不同，民航局協助事項如下：㈠要求現有業者與最優申請人提出交接計畫（包括但不限於交接程序、向航空站承租土地、房屋、棚廠及現有業者流通在外機票之處理方式等），並協助兩者辦理交接事宜。㈡因應最優申請人經營該5條離島偏遠航線之需求，協助最優申請人向航空站承租土地、房屋或棚廠，惟航空站仍須視其現有合約及實際使用情形提供使用。」是依上開申請須知第點㈠規定可知，經評定為最優申請人之主要任務為須依申請文件之營運規劃預計進度租購飛機，於 105年1月1日前接續離島偏遠5條航線之營運，並確保該等航線之營運不中斷；若因故無法完成者，雖得向被上訴人申請核准後展延，惟申請展延需提出正當理由並擬定相關可行配套措施，其展延期限不得逾6個月，並以1次為限；若未能依申請須知第點㈠完成營運準備，或發生重大延誤且經評估無法符合最優申請人原先提報之營運規劃預計進度，被上訴人得終止籌設許可及最優申請人資格，並沒收營運準備保證金。（二）上訴人參加被上訴人經辦之「籌設經營離島偏遠航線案」，並經被上訴人以103年9月5日評選通知函通知獲評選為該營運案之最優申請人，上訴人亦已依申請須知第點繳納營運準備金2,000萬元，依申請須知第點㈠規定，上訴人應依原申請文件之營運規劃進度租購飛機抵臺、完成航機務5階段審查，並於105年1月1日接續5條離島偏遠航線之營運；依上訴人所提申請文件之營運規劃原擬以ATR-42-600及M28-05等2種機型飛機投入營運，惟均未能依營運計畫預計進度表所載時程完成原規劃4架飛機之租購，被上訴人遂於104年9月23日，依申請須知第點規定，要求其與全球通航空公司限期於104年9月30日前，改善引進飛機進度之延誤，並提出後續完成接續營運之時程規劃；嗣上訴人僅於期限屆滿日提送改善方案，表示持續引進ATR-42-600型機進行5階段審查，及改依租機方式繼續協談M28-05型機之租賃及交機事宜外，為避免離島航線營運中斷，計畫引進L410UVP-E20型機3架作為備用方案，因需3 ～6個月完成VTC及5階段認證，申請展延半年，並請求報交通部核准引進外籍航空器，以遞補運輸能量之短缺，或指定原業者持續營運部分航線作為展延期間之配套措施等項；經被上訴人審核認有執行疑慮，乃召開專案小組第6 次會議，請上訴人及全球通航空公司列席報告，並限104 年10月14日前，依該次會議結論，就改善計畫提出具體改善應辦事項、詳細期程及合理可行之配套方案。上訴人雖於104年10月14日提出改善計畫說明，然經被上訴人依其會議之陳述及所提說明查證後，發現除M28-05型機因無法獲得貸款融資致與外國製造廠購機合約已終止外，擬改引進之L410UVP-E20型機，亦無法於104年12月底前完成航機務5階段審查並投入營運；所提延誤改善計畫缺乏正當理由，且未提出不影響離島偏遠航線正常營運之可行配套措施等情，為原審依法認定之事實，核與卷證相符；原判決基此，以上訴人有未依申請須知第點㈠完成營運準備，且發生重大延誤，其以與M28-05型機外國供應商合約爭議、貸款資金問題、與原業主人員交接計畫阻礙等項申請展延缺乏正當理由等項，認被上訴人依申請須知第點㈠規定，駁回上訴人展延申請，並終止最優申請人資格及沒收營運準備金，尚無不合，因而維持原處分及訴願決定，而為上訴人敗訴之判決。本院核原判決業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法尚無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨指摘原判決違反行政程序法之平等原則、比例原則，無足採信。（三）本件申請須知第點「使用機型」已明白規定：「飛航離島偏遠航線之機型必須為固定翼雙發動機航空器，……申請業者應自行考量各機場條件及營運需求尋找最適機種，……。」可見被上訴人對於本件航線營運業者使用之飛機，僅限定必須為固定翼雙發動機航空器，業者須自行考量各機場條件及營運需求尋找最適機種。另觀被上訴人103 年9月5日評選通知函，其說明載稱：「有關貴公司（上訴人）於旨揭會議（103年8月29日籌設經營離島偏遠航線案評審委員會第2次會議）簡報中承諾事項摘要如下，併請確依承諾辦理：……㈢據ATR-42-600型機對離島偏遠機場評估結果，已確認可使用該機型無問題；若屆時ATR-42-600型機在進行航機務5階段審查無法適航時，將改購買 M28-05型機。」可見將ATR-42-600型機列為營運計畫之機種，係上訴人獲選為最優申請人前自行評估後之決定，且亦已承諾若該型機在進行航機務5階段審查無法適航時，將改購買M28-05型機替代；因此，被上訴人雖於103年9月5日評選通知函發函前一日（103年9月4日）發布AIP（飛航指南）公告自該日起將綠島機場跑道長度由992公尺變更為917公尺，然該項變更對上訴人原擬引進ATR-42-600 型機投入綠島機場營運，若有影響其飛航綠島機場起降性能時，依上述申請須知第點及上訴人參加評選時所為承諾，上訴人即應依新公告之條件重行評估，並改以M28-05型機或其他最適綠島機場之機種取代之，而非相隔1年後，因籌設進度落後，發生重大延誤，經被上訴人限期要求改善後，方爭執AIP（飛航指南）公告變更，造成ATR-42-600型機之引進期程有所延誤，並執為符合申請須知第 點㈠之正當事由及第點㈡之除外情事之說詞。又上訴人獲選為最優申請人後，早知綠島機場跑道長度業經發布上開公告由992公尺變更為917公尺，仍依原計畫進行ATR-42-600型機之引進，其提送之多次進度報告，均未曾對飛航指南（AIP）公告變更表示將影響交機時程，足見AIP（飛航指南）公告變更與上訴人引進飛機期程延誤無關。至被上訴人104年1月20日召開之「ATR-42-600型機飛航綠島、蘭嶼機場性能研討會議」結論二及104年4月16日函，雖均就ATR-42-600型航空器於綠島機場之運作，建議上訴人及全球通航空公司「妥為研擬可行因應方案」，然該等行政行為均屬航機務5階段審查之正常程序範圍內，無從作為延誤營運進度之正當理由，原判決就此爭點亦已論述甚詳，上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決認綠島機場之飛航指南（AIP）公告變更，不影響航空器引進及籌設作業進行，與上訴人延誤營運進度並無直接關係，與論理及經驗法則有違云云，即無可採。（四）再被上訴人以飛航指南（AIP）就綠島機場所配備跑道設施（如本件之長度）所為公告，係執行其飛航安全主管事務之裁量決定；而觀作為上訴人參與被上訴人辦理之本件籌設經營離島偏遠航線事務規範之申請須知，並無「綠島機場跑道為992公尺」之記載，則上訴意旨以被上訴人於評選通知前一日擅改原公告之招標規範，於飛行指南（AIP）內將綠島機場跑道自992公尺縮短為917公尺，雖經協商而由被上訴人同意有條件開放ATR-42-600型機飛航綠島，然該型機已無法完全發揮營運功能，故被上訴人之作為已違反誠實信用原則云云，自屬無據。再關於上訴人於原審主張得依民用航空法第60條規定，由被上訴人要求原業者德安公司配合辦理系爭離島偏遠航線之營運，以免發生營運中斷，作為申請展延期間之配套措施乙節，業經原判決於事實及理由欄第9項說明否採之理由甚詳，核其認事用法，並無違誤，所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有適用民用航空法第59條、第60條不當之違背法令情形云云，無非係對原判決業已論駁之理由，執其歧異之法律見解，加以爭執，仍無可取。（五）綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，洵無違誤，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　31　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第590號

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