最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第63號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第63號

上訴人

萬磊開發股份有限公司

代表人

劉獅鳴

訴訟代理人

徐正安 律師

訴訟代理人

洪巧玲 律師

被上訴人

南投縣政府

代表人

林明溱

上列當事人間採取土石事件，上訴人對於中華民國105年4月27日臺中高等行政法院104年度訴字第266號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國97年1月29日經被上訴人核准，於南投縣竹山鎮桶頭段第000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000及000-000等地號土地（下合稱系爭土地）採取土石，領有被上訴人核發之府工資字第09700269370號土石採取許可證（許可有效期間自核定日起至99年11月30日止，下稱土石採取許可證)，核准之土石採取計畫所載採取土石數量合計為223,953.23立方公尺，被上訴人嗣並於99年11月17日核發府工資字第09902400720號土石採取展限許可證（土石採取許可展限有效期間至102年5月31日止，下稱展限許可證)。其後，被上訴人為檢查上訴人是否依核定之土石採取計畫採取土石，於100年11月25日委請華嶔測量工程有限公司（下稱華嶔公司）辦理量測業務，依該公司於100年12月19日出具之測量成果報告，本件採取土石量扣除交通部公路總局二區養護工程處（下稱養護工程處）辦理坍方土石清除數量577.52立方公尺，總計超出原核定之採取數量達52,858立方公尺。被上訴人以103年11月10日府工資字第1030216271號裁處書（下稱原處分），認上訴人未依核定之土石採取計畫採取土石，且超採土石量達52,858立方公尺，違反土石採取法第20條之規定，爰依同法第39條及第42條之規定，衡酌其所得利益，處罰鍰新臺幣（下同）980萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）依據被上訴人99年6月3日府農管字第09901166710號函（下稱被上訴人99年6月3日函）所示，被上訴人於99年5月24日偕同學者專家會勘系爭土地時，即有要求上訴人挖降1,500立方公尺之滯洪沉沙池，而縣道158甲線公路（下稱158甲線）箱涵淤塞土石，則系爭土地因八八風災而滑落之土石，由上訴人清運者至少有1,800立方公尺（1,500立方公尺+300立方公尺箱涵部分），再加上養護工程處之577.52立方公尺，總計至少有2,377.2立方公尺之滑落土石（實則十倍不只），被上訴人僅以清除之577.52立方公尺為上訴人採區流失土方之計算依據，顯與事實不符。且再依99年5月24日之水土保持施工監督檢查紀錄，及被上訴人99年7月28日會勘案件紀錄表之實地情形概述欄之內容，顯然上訴人至少挖除1,500立方公尺後，又因連日大雨致該臨時滯洪沉沙池又淤滿，則上訴人至少挖除2次各1,500立方公尺之滯洪沉砂池內之土石量，始得完成臨時滯洪沉沙池。（二）上訴人係依被上訴人之指示辦理水土保持計畫，降挖工程係由原土石底部（海拔約286公尺）向下降挖一個1,500立方公尺之臨時滯洪沉砂池，所挖取土石（含海拔320至286公尺土石），已非屬原土石採取計劃內規劃之土石，皆係依法由被上訴人水土保持主管機關（即被上訴人農業處）同意或核定後上訴人施工，並經被上訴人檢驗完成水土保持之災害防治。故上訴人此部分所清運之數量，非為土石採取，應不得計入土石採取量。（三）被上訴人以102年8月27日府工資字第1020168532號發給上訴人「南投縣政府土石採取許可證（下稱第2次展限許可證），有效期間展限至103年5月31日止」，變更土石採取總量279,931.4立方公尺。則上訴人自99年2月2日開工迄102年11月土石採罄，採取土石總量278,198.5立方公尺，並未超出經被上訴人於102年8月27日核定之土石採取總量279,931.4立方公尺。（四）原處分作成之103年11月10日，距被上訴人認定上訴人違法超挖之100年12月27日（被上訴人委請華嶔公司於100年11月25日辦理現場量測作業，認上訴人之開採土石量已超出原核准數量，且於100年12月27日府工資字第1000339113號函通知上訴人，旨揭停工檢討並於3個月內提送「土石採取整復計畫」及「水土保持計畫變更」），已近3年後；且期間又准許上訴人2次辦理土石採取之展現變更計畫，並同意變更土石採取量增加為279,931.4立方公尺，原處分顯違反人民對政府機關作為之合理信賴。（五）原處分認上訴人未依土石採取計畫而超採之土石量為52,858立方公尺，依每立方公尺銷售單價216元，扣除景觀維護特別稅及環境維護費後之獲利為980萬元，此部分應扣除土地及施作成本，原處分並未計算，亦有不當等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人102年8月27日核准上訴人展限部分，係因被上訴人100年11月25日委託華嶔公司辦理測量作業，計算申請範圍內採取土石量業已超出核准數量達44,775立方公尺，遂於100年12月27日函請上訴人辦理現場停工，並提送整復計畫及水土保持變更，其水土保持計畫變更，於101年11月28日府農管字第1010232674號函核准通過，並依審查通過之水土保持計畫變更內容提送土石採取展限計畫書予被上訴人。是上訴人未按計畫開採在先，無法於第1次展限102年5月31日前完成整復，為防止災害發生，遂准許第2次展限至103年5月31日止。其核定變更（暨展限）土石採取許可量為279,931.4立方公尺，係許可上訴人依已開採之279,931.4立方公尺現況辦理水土保持變更及整復作業，並非同意上訴人可採取279,931.4立方公尺之土石，故無法視為未違反土石採取法及未超採土石之依據。（二）被上訴人原核准上訴人採取數量為223,953.23立方公尺，被上訴人於100年11月25日委託測量公司辦理測量作業，計算系爭土地共採取土石約268,728立方公尺，另該公司通報100年12月產銷月報表資料顯示該月採取土石8,661立方公尺，又扣除98年八八風災土石流沖刷流失，被上訴人於158甲線土石採取區附近道路路權範圍內坍方清除土方數量為577.52立方公尺，總計超出核准數量約52,858立方公尺，並無違誤。（三）上訴人於土方超採數量爭議上，均無提及清除158甲線箱涵之土方數量，又箱涵上游為一野溪，尚難佐證阻塞箱涵之土石為申請區域內遭受八八風災沖刷流失之土方。另被上訴人於99年6月3日函送99年5月24日召開之水土保持施工監督檢查紀錄，要求於採取內降挖1,500立方公尺臨時滯洪沉砂池一座，係要求變更原臨時滯洪沉砂池之位置，上訴人並於99年10月12日磊字第991012函報被上訴人備查為提報1,530立方公尺之臨時滯洪池，因係屬開採範圍內，仍應屬土石採取計畫量體，故原處分無不當。（四）上訴人採取超出核准數量約52,858立方公尺，扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利約9,831,588元（52,858×216【依據上訴人產銷月報表換算每米平均銷售金額】－52,858×20【每米景觀維護特別稅】－52,858×10【每米環境維護費】＝9,831,588）。又上訴人未依核定計畫超採土石，違規在先，係屬不法所得，故並未扣除土地及施作成本等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於96年4月間向被上訴人申請於系爭土地上採取土石總量為223,953.23立方公尺，經被上訴人核發97年1月29日土石採取許可證在案（許可有效期間自核定日起至99年11月30日止），上訴人嗣於99年5月間，檢具土石採取展限申請書及土石採取展限計畫書，經被上訴人於99年11月17日核發土石採取展限許可證（展限至102年5月31日止）。可知被上訴人雖核准上訴人展限，惟其原核准之土石採取總量223,953.23立方公尺並無變更，上訴人依法應於該核准總量內採取土石，否則即違反土石採取法第20條規定，被上訴人得依同法第39條第1項第1款及第42條規定予以處罰。又上訴人嗣於101年12月間，向被上訴人提出第2次土石採取變更（暨展限）計畫書，申請展限1年，並變更土石總量為279,931.4立方公尺（已採取數量268,728立方公尺），經被上訴人審核後，發給上訴人102年8月27日府工資字第1020168532號「南投縣政府土石採取許可證」，即第2次展限許可證，有效期間展限至103年5月31日止。惟被上訴人係於102年8月27日始核准上訴人於系爭土地採取土石總量變更為279,931.4立方公尺，則102年8月27日之前，上訴人依法僅能依原核准總量採取土石223,953.23立方公尺，否則即屬違法。是以被上訴人於100年11月25日委請華嶔公司辦理量測結果，100年12月19日出具測量成果報告顯示：上訴人於100年12月19日之前於系爭土地上之採取土石量，扣除養護工程處辦理坍方土石清除數量577.52立方公尺，總計超出原核定之採取數量達52,858立方公尺。則上訴人於100年12月19日之前違反被上訴人原核准之土石採取計畫，超採數量52,858立方公尺，違章行為已成立，被上訴人依法裁處並無違誤，亦無違信賴保護，上訴人不得主張被上訴人於102年8月27日核准其增加採取總量55,978.17立方公尺即不能以原處分處罰。（二）被上訴人於100年11月25日委託華嶔公司辦理系爭土地陸上土石採取測量作業，經測量計算後，系爭土地內共採取土石268,728立方公尺，已超過被上訴人核准土石採取總量223,953.23立方公尺達44,775立方公尺。此外，因98年發生八八風災，致系爭土地上部分土石遭沖刷流失至與系爭土地西南側相連接之158甲線，被上訴人於101年3月27日邀集養護工程處、南投工務段、被上訴人農業處、工務處及上訴人等，召開研商會議，會議中南投工務段提供98年八八風災於158甲線土石採取區附近道路（約集水井至割菜園一號橋間），於路權範圍內坍方清除土石方數量為577.52立方公尺，被上訴人計算超採土石量時將該577.52立方公尺減除，僅認定上訴人超採土石量為52,858立方公尺（44,775立方公尺－577.52立方公尺＝52,858立方公尺），尚無不合。又依上訴人99年3月至100年12月產銷月報表所載銷售數量及單價之計算結果，該段期間上訴人每立方公尺土石平均銷售金額為216元，上訴人超採土石52,858立方公尺，依南投縣土石採取景觀維護特別稅徵收自治條例第5條第1項第3款及環境維護費收費基準第2點規定，扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利為9,831,588元【216元（每立方公尺土石平均銷售單價）－20元（每立方公尺土石景觀維護特別稅）－10元（每立方公尺土石環境維護費）×52,858立方公尺＝9,831,588元】。則原處分依土石採取法第20條、第39條及第42條規定，並衡酌上訴人超採土石量為52,858立方公尺，數量龐大非一時不查所造成，顯有違法之故意，及上訴人所得利益已超過土石採取法第39條第1項第1款規定罰鍰最高額，被上訴人綜合裁量，於上訴人所得利益範圍內就罰鍰金額酌量加重，裁處上訴人980萬元罰鍰，揆諸土石採取法第1條、第3條、第20條、採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱免申辦許可辦法）第2條及第3條等規定，係合法裁量權限，並無裁量逾越或濫用。（三）上訴人主張其於99年5月24日及同年7月28日經被上訴人前後2次要求各挖除滯洪沉砂池內1,500立方公尺土石，此部分可外運應自超採土石總量扣除云云。依99年5月24日被上訴人水土保持施工監督檢查紀錄載，被上訴人於當日會同學者專家及上訴人，於系爭土地上進行水土保持計畫之檢查，認定上訴人雖有施作沉砂及滯洪設施，但不符合核定計畫內容，乃指示上訴人應降挖一個1,500立方公尺之滯洪沉砂池。而被上訴人於99年5月24日辦理會勘後，以99年5月31日府農管字第09901137850號函（下稱被上訴人99年5月31日函）檢送該會勘紀錄乙份，上訴人依該會勘紀錄結論辦理，該會勘紀錄結論記載「（各會勘單位意見）……2、本防災措施臨時滯洪沉砂池開挖之土方如何處理應明示）……。（結論）……2、……土石清運堆置於平坦空地且不得外運。」後被上訴人依上訴人申請，再於99年7月28日至系爭土地上進行土石採取水土保持計畫施工檢查缺失完成案，依該次會勘紀錄表所載「原臨時滯洪沉砂池因連日豪雨，已淤滿，目前無沉沙滯洪功能。」嗣上訴人依被上訴人99年5月24日會勘紀錄表檢查意見，降挖臨時滯洪沉砂池施作完成，並以99年10月12日磊字第991012號函報請被上訴人備查，載明該池之體積為1,530立方公尺（長30公尺×寬17公尺×深3公尺），雖可認定上訴人於99年10月12日前確有降挖體積為1,530立方公尺之臨時滯洪沉砂池施作完成之情事，惟上訴人迄未提出其以上開99年10月12日函，報請被上訴人降挖臨時滯洪沉砂池施作完成後，另有再一次降挖臨時滯洪沉砂池施作完成之證據，則其主張尚有第2次挖除滯洪沉砂池內1,500立方公尺土石云云，與事實不符。又被上訴人核發土石採取許可予上訴人，固賦予上訴人依核定計畫於核定採取地點開發土石資源之權利義務，此外，法令仍課予上訴人辦理水土保持、環境維護、公害防治、整復及防災措施等義務，故上訴人縱係履行水土保持義務，就地取材以實施整地施作水土保持工程，亦不得將施作水土保持工程所採取之土石外運，除符合上開免申辦許可辦法規定，報請主管機關備查而得外運剩餘土石外，否則即應依土石採取法第39條第1項第1款及第42條規定予以處罰。是以上訴人於系爭土地上進行水土保持計畫，並依被上訴人指示降挖一個1,500立方公尺之滯洪沉砂池，係上訴人取得系爭土石採取許可之附隨義務，其因施作該滯洪沉砂池而挖掘出土石1,500立方公尺，上訴人並未證明符合免申辦許可辦法規定且報請被上訴人備查准予外運，自不得將施作水土保持工程所採取之土石外運；況被上訴人99年5月31日函亦已告知上訴人該臨時滯洪沉砂池開挖之土方，應清運堆置於平坦空地，且不得外運。（四）上訴人主張原處分於計算上訴人獲利時，除扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利為9,831,588元外，尚應扣除土地及施作成本云云。然上訴人於99年3月至100年12月之違章行為期間，運用其既有土石採取場設備與人力，違法超採系爭土石，上訴人迄未能提出其於上開既有設備與人力外，另有支出其他額外成本之證據，則作成原處分時，自無從據以計算此項額外成本。（五）上訴人違章行為終了時間為100年12月間，則被上訴人於103年11月10日作成原處分對上訴人裁處，並無違反行政罰法第27條第1、2項行政罰裁處權3年時效之規定等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

（一）按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。」「土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。」「有下列情形之一者，處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰：一、未依第20條規定核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施者。」「違反本法規定所得之利益，超過本法所定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」土石採取法第3條第1項前段、第20條、第39條第1項第1款、第42條分別定有明文。可知，為管理土石採取，防範破壞水土保持、影響環境景觀及避免不當土石採取造成相關災害，土石採取法規定採取土石除少量採取等情事外，應申請取得土石採取許可。且為使土石採取作業對水土保持、環境之影響降至最低，土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、公害防治、整復及防災措施（土石採取法第20條之立法理由參照）。土石採取人依土石採取法第20條規定，有遵守核定之土石採取計畫所明定之採取總量、開採方式、水土保持、環境維護、整復及防災措施等計畫之行政法上義務，倘採取總量，開採方式、水土保持、環境維護、整復及防災措施等有一違反該核定之計畫，即屬違反土石採取法第20條規定，主管機關得依同法第39條第1項第1款處罰。此觀同法第39條第1項第1款之構成要件，係以違反第20條規定之內容甚明，土石採取人自不可能需至違反第20條規定之全部行政法上義務，始得加以處罰，導致土石採取法管制應遵守核定之計畫採取土石之規範目的落空。再者，土石採取人因違反該法第20條規定所得之利益，有超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。本件上訴人主張需同時未依核定之土石採取計畫「採取土石」及「辦理水土保持等措施」，始有土石採取法第39條第1項第1款規定罰鍰之適用云云，洵非的論，自非可採。

（二）又按土石採取法第3條規定：「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。

三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」依該條第2項授權訂定之行為時免申辦許可辦法第2條規定：「（第1項）依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以二立方公尺為限。……（第2項）申請人應符合下列規定，並填具申請書（附件一）向鄉（鎮、市、區）公所申請……」第3條規定：「（第1項）依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。（第2項）前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書(附件二)報請直轄市、縣(市)主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣(市)主管機關轉報中央主管機關備查。」足見依土石採取法第3條第1項但書規定，其第1、2款關於少量採取土石情事，雖得免申辦許可即可採取土石，但事先須向鄉（鎮、市、區）公所或目的事業主管機關申請核准，尤以第2款實施整地與工程就地取材，若有剩餘土石外運者，尚應填具申報書報請主管機關備查，該主管機關並應按月轉報中央主管機關備查。是以，縱為辦理水土保持，就地取材以實施整地，而有剩餘土石外運者，須事先向目的事業主管機關申請核准，並應填具申報書報請主管機關備查，始得外運剩餘土石；否則，土石採取人未於核准總量內採取土石，擅將施作水土保持工程所採取之土石外運，即構成土石採取法第20條規定之違反。上訴人主張：被上訴人99年7月16日函復核准上訴人所提「水土保持防治災害規劃書圖」及被上訴人於100年6月23日以府農管字第10001277400號函同意上訴人委託顧問公司所提之「水土保持計畫之防災措施計畫書案」並備查，上訴人屬依被上訴人核備辦理水土保持計畫施作所移除土石，不構成超採土石外運云云，惟土石採取業之目的事業主管機關為經濟部礦務局（經濟部礦務局暫行組織規程第2條第5款、第10條規定參照），尚非被上訴人，其外運土石並未事先向目的事業主管機關申請核准或填具申報書報請主管機關備查。原判決已敘明上訴人不符合土石採取法第3條及行為時免申辦許可辦法第2條規定，且被上訴人99年5月31日函檢送會勘紀錄予上訴人，該紀錄亦已載明：「（結論）……土石清運堆置於平坦空地且不得外運」，就上訴人所為其依被上訴人指示之水土保持計畫採取之土石可以外運之爭執何以不足採取，予以指駁甚明。依上開規定及說明，於法並無不合，亦無上訴人所指判決不適用法規、適用不當及理由不備之違法。

（三）經查，上訴人前於96年4月間檢具土石採取計畫書件，申請於系爭土地上採取土石，總量為223,953.23立方公尺，經被上訴人核發97年1月29日土石採取許可證，許可有效期間自核定日起至99年11月30日止，嗣上訴人申請展限，並經被上訴人於99年11月17日核發土石採取展限許可證，許可有效期間展限至102年5月31日止，惟被上訴人於100年11月25日委託華嶔公司辦理系爭土地陸上土石採取測量作業，經測量計算後，系爭土地內共採取土石268,728立方公尺，已超過被上訴人核准土石採取總量223,953.23立方公尺達44,775立方公尺，扣除養護工程處辦理八八莫拉克風災坍方土石清除數量577.52立方公尺，總計超出原核定之採取數量達52,858立方公尺等情，為原審依調查證據之辯論結果所認定之事實。則原判決認被上訴人以上訴人未依核定之土石採取計畫採取土石，且超採土石量達52,858立方公尺，違反土石採取法第20條之規定，係屬有據。有關超採數量52,858立方公尺部分，被上訴人核准上訴人採取數量為223,953.23立方公尺，被上訴人於100年11月25日委託測量公司辦理測量作業，計算申請範圍內共採取土石268,728立方公尺，另上訴人通報100年12月產銷月報表資料顯示該月採取土石8,661立方公尺，扣除因八八風災坍方土石清除數量為577.52立方公尺，被上訴人認總計超出核准數量約52,858立方公尺，並無違誤（268,728＋8,661－223,953.23－577.52）。又被上訴人於102年8月27日另核准上訴人於101年12月間申請採取土石總量變更增加及展限至103年5月31日止，其有效期間載明「自核定日起至103年5月31日止」，原判決敘明被上訴人99年11月17日核發土石採取展限許可證核准展限至102年5月31日，其核准土石採取總量223,953.23立方公尺並未變更，被上訴人於102年8月27日核准上訴人採取土石總量變更增加及展限至103年5月31日止，應自核准增加當日起，才能增加土石採取總量，於法並無違誤。上訴人執經濟部101年7月18日經授務字第10120112900號函及102年8月1日經授務字第10200644680號函，主張其因水土保持工程導致土石採取量增加，辦理變更計畫並經被上訴人核准變更展限，上訴人即無違反土石採取法之情事云云，指摘原判決違法，亦非可採。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難謂原審有違反職權調查、舉證原則或違反證據、論理法則之違背法令情事。至原判決關於上開計算式雖有誤繕，惟其認定之超採數量要無不合，並不影響本件判決結果，故原判決仍應予維持。

（四）再行政罰法第27條第1項規定行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。有關行政罰3年時效期間起效日之計算，行政罰法第27條第2項規定：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。……」準此，違法行為屬於積極之作為者，自違反行政法上義務之行為終了時起算。上訴人未依土石採取計畫採取土石且超採土石量之行為，係違法行為之接續進行，為違反同一行政法上義務之接續犯，其違反行政法上義務行為之3年裁處權期間，應自該超採之違法行為終了起算，而上訴人100年12月既仍採取土石並已超採，則原審認被上訴人以其違章行為終了時為100年12月間，進而認原處分並無違反裁處權3年時效，於法並無不合。上訴意旨主張：其超採行為係在100年11月10日之前，已逾3年之裁處權時效，被上訴人僅得就其100年12月挖取8,661立方公尺之行為予以處罰云云，指摘原判決違法，並無可採。

（五）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異