最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第635號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第635號

上訴人

敬惠工業股份有限公司

代表人

王壽美

訴訟代理人

林見軍 律師

被上訴人

臺南市政府

代表人

李孟諺

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國105年12月1日高雄高等行政法院104年度訴字第484號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、臺南市○○區○○段2085、2086、2087、2088、2089、2095、2096等7筆地號土地（其中2087、2088、2089等3筆地號為上訴人所有、2085地號為訴外人吳宗璟所有、2086地號為訴外人王正傳所有、2095地號為訴外人和昌精密股份有限公司所有、2096地號為訴外人方福裕所有），經行政院環境保護署（下稱環保署）委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行「應用環境鑑識技術調查含氯碳氫化合物污染場址之污染來源計畫」，經工研院於民國103年8月作成「臺南市○○區地下水三氯乙烯污染來源鑑識報告」（下稱系爭鑑識報告）結果為：2087地號土壤中三氯乙烯濃度373毫克/公斤，超過土壤污染管制標準60毫克/公斤；地下水中三氯乙烯濃度2085地號19.7毫克/公升、2087地號2.21毫克/公升、2088地號0.12毫克/公升、2089地號0.731毫克/公升、2095地號0.291毫克/公升、2096地號0.744毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準0.05毫克/公升；另考量地下水流動特性，建議2086地號應一併公告進行管制。環保署乃於103年11月21日召開「臺南市敬惠工業股份有限公司後續公告討論會議」，結論認經調查結果判定為污染來源明確，乃以103年12月1日環署土字第1030101071號函請被上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）相關規定儘速進行場址公告及劃定管制區事宜。被上訴人乃據以依土污法第12條第2項、第16條、第17條暨同法施行細則第10條規定，以104年4月7日以府環土字第1040069544A號函檢送同日府環土字第1040069544B號及第1040069544C號公告（即本件原處分）通知上訴人○○段2087地號為土壤污染控制場址及污染管制區，○○段2085、2086、2087、2088、2089、2095、2096等7筆地號為地下水污染控制場址及污染管制區，並自公告日起對管制區內之土地使用及人為活動予以管制或限制。上訴人對原處分公告其所有○○段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，原處分公告其所有○○段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）依土污法第12條第2項規定，唯有「土壤污染或地下水污染來源明確」且「其土壤或地下水污染物濃度達管制標準者」二項要件均具備，主管機關始可公告為控制場址。又依土污法施行細則第8條規定及土污法立法目的，所謂「污染來源明確」，應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源。然上訴人於82年停業後，即未於系爭土地從事任何營業活動，且停業前亦未曾從事可能產生三氯乙烯污染物之營業活動，足證上訴人並無製造污染物之行為。（二）系爭鑑識報告主觀認定污染來源就在2087地號內，地下水流向是向東或東北由控制場址流出，此種認定方式不僅不客觀，亦與環保署98年執行之廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫報告中圖98-47-5所指「本區域依水位圖推估地下水流向大致由東南向西北」明顯不符。（三）又系爭鑑識報告結論，僅能認定2087地號土壤汙染濃度比其他調查位置高，惟汙染物有擴散作用，不能排除2087地號是遭不明污染源以不明傳遞方式所污染，雖本次調查依碳、氯同位素分析方法呈現線性關係，僅能證明土壤與地下水污染為同一來源，但並無法確認造成本場址污染之根源。是被上訴人因系爭鑑識報告結論認定2087地號土壤為污染來源，即有違誤等語，求為判決訴願決定及原處分（關於公告其所有○○段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，原處分公告其所有○○段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區）均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，地下水係一流動介質，污染源不固定，是地下水污染與土壤污染，兩者性質並不相同，參土污法第17條區分「土壤污染管制區」與「地下水污染管制區」、土污法第27條將「污染來源不明確者」及土污法施行細則第8條將「污染來源明確」，均限於地下水污染，不及於土壤污染等規定即明。是依土污法相關立法緣由與立法討論可知，土污法第12條第2項「污染來源明確」要件，僅係針對地下水污染，不及於土壤污染，理由即在於土壤為固定位置之介質，其污染物質將固定存在於同一位置。因之，在地下水污染情形，有必要確認非溶解相污染團塊DNAPL池之位置，始能認定污染來源明確，是以立法時針對地下水污染之情形方會在「污染物質逾管制標準」之外，增列「污染來源明確」之要件。（二）自系爭鑑識報告採樣分析結果可知，上訴人所有2087地號土壤中三氯乙烯濃度檢測，超過土壤污染管制標準60毫克/公斤；另2087地號、2088地號及2089地號地下水三氯乙烯濃度檢測結果，亦分別超過第二類地下水污染管制標準值0.05毫克/公升。由系爭鑑識報告於2087地號進行土壤採樣檢測結果，已直接證實2087地號土壤中有三氯乙烯之存在且超出管制標準，並指出由於DNAPL殘留於土壤中，導致安定段2087地號的土壤中有13處三氯乙烯濃度超過管制標準。其次，又由系爭鑑識報告關於土壤中存在之DNAPL會緩慢溶出到地下水中，經由地下水流動而造成周圍地區的污染、上訴人所在位置的地下水流向、同一來源之三氯乙烯降解結果，穩定同位素比值與濃度對數呈線性關係，顯示沒有存在其他三氯乙烯污染來源的跡象等相關內容，足徵地下水中三氯乙烯之污染來源位於上訴人所有2087地號土地，污染來源明確。據此，被上訴人依土污法第12條第2項公告2087地號土地為土壤污染控制場址暨管制區，於法有據。本件既可確認造成地下水污染之物質與位置為上訴人2087地號土壤中存在之三氯乙烯DNAPL，造成地下水污染之位置與物質均屬明確，從而原處分公告上訴人所有2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址與管制區，亦於法無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人所有○○段2087地號、2088地號、2089地號、2090地號、2091地號等5筆土地，前經環保署執行「98年度廢棄工廠調查計畫污染場址查證工作」，調查結果前開5筆土地地下水中三氯乙烯濃度，超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升，復經被上訴人於99年7月9日就前開5筆土地進行地下水污染查證擴大調查，發現地下水中三氯乙烯濃度仍超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升達54倍，經被上訴人99年11月11日府環水字第0990289557A號公告前開5筆土地為地下水污染控制場址，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第377號判決認定，該5筆土地雖調查出其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，惟地下水汙染來源不明確，且上訴人與該汙染並無直接關聯，被上訴人將該5筆土地公告為汙染場址，於法有違；縱認○○段2087地號、2089地號土地污染來源確屬明確，依法確得公告為控制場址，惟將未受污染之其餘3筆土地併公告為控制場址，亦於法不合，因而將該案之訴願決定及被上訴人公告均撤銷。被上訴人不服，提起上訴，經本院101年度判字第548號判決上訴駁回確定在案。（二）被上訴人為釐清前開污染場址地下水中污染物質三氯乙烯之污染來源，乃於102年委由環保署「應用環境鑑識技術調查含氯碳氫化合物污染場址之污染來源計畫」進行污染來源之調查，經環保署委託工研院執行該計畫，工研院並於103年8月作成系爭鑑識報告，調查鑑識結果○○段2087地號土壤中三氯乙烯濃度超過土壤污染管制標準（60毫克/公斤）；○○段2087、2088、2089地號地下水中三氯乙烯濃度，分別均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升）。另系爭鑑識報告於○○段2087地號進行土壤採樣檢測結果，發現三氯乙烯存在於○○段2087地號土壤間隙中，確為污染來源，且其土壤及地下水污染現象均與此污染來源相符，並有水文及穩定同位素結果佐證。是被上訴人乃依土汙法第12條第1、2項、第16條、第17條第1項、第2項第2、3款、土壤污染管制標準第5條、地下水污染管制標準第4條規定，以原處分公告，並無不合。（三）依土污法第12條第2項暨同法施行細則第8條規定之地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，是僅以地下水污染物及位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。其中判斷或確認之方式，如業經環保主管機關就造成地下水污染之物質，已排除調查範圍以外之污染干擾，並合理論述該物質傳輸至採樣地點之途逕，得據以進行後續相關改善工程者，應認為地下水污染來源已屬明確。據此，參本件系爭鑑識報告內容，足認造成地下水污染來源之三氯乙烯確實位於○○段2087地號之土壤中，該污染來源已造成2087、2088、2089地號土地（含2085、2095與2096地號土地）之地下水受到三氯乙烯污染。上訴人主張系爭場址不符合地下水污染來源明確之要件，並不可採，且主張其無製造污染物三氯乙烯之營業活動云云，實為污染行為人認定之問題，原處分未涉及污染行為人之認定，與污染來源是否明確無涉。（四）地下水文並非如河川流向為單一固定不變，係有時會受降雨、周遭抽取地下水等因素影響，難概括認定場址所在位置之地下水流向自98年後任何情形均固定且未曾變動。況上訴人所提環保署98年執行之廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫中就有關上訴人地下水文之說明，足徵本件控制場址所在位置地下水文區域本變動極大，故地下水流向確實有變動可能。又系爭鑑識報告之地下水等水位推估圖，乃客觀根據土壤及地下水調查結果之採樣數據所繪製，係經由13口監測井數據建構而成。是上訴人主張環保署98年之上開執行計畫之相關水文圖，與系爭鑑識報告所測之地下水流向明顯不符，認被上訴人主觀認定污染源云云，尚非可採。（五）系爭鑑識作業於○○段2087地號進行土壤採樣、檢測之結果，直接證實2087地號土壤中有三氯乙烯之存在，又依系爭鑑識報告可知，上訴人所有2087地號土地經檢測含有三氯乙烯污染團塊，且該地號土地多處均有三氯乙烯超過土壤管制標準之情形。且因土壤屬固定不動之介質，污染地點固定，土壤遭受污染後其污染物質原則固定存在於同一位置，系爭鑑識作業既於上訴人2087地號土壤間隙直接發現高濃度之三氯乙烯污染團塊，亦無任何證據顯示該污染係經風力或人為搬移等外力所致而存在於上訴人土地，則被上訴人認定本件三氯乙烯污染源係來自於○○段2087地號土壤間隙，污染來源明確，自無不合。是上訴人主張系爭鑑識報告之土壤檢測結果，僅得說明2087地號可能、但非一定有三氯乙烯DNAPL存在云云，並無可採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

（一）按「依本法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定，除經中央主管機關核准者外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。」土污法第10條第1項定有明文。準此，依土污法所進行之污染調查、查證等相關工作時，其採樣及檢測作業皆應由經中央主管機關核准之單位或委託核可之檢測機構辦理。「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；……」為土污法第12條第1項、第2項、第16條所明定。又依土污法第56條授權訂定之同法施行細則第8條規定，地下水污染來源明確，係「指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」是項規定係基於地下水具流動性質，若無法確認其地下水污染從何而來，即貿然投入整治改善工程，將無法有效發揮整治功能，耗費行政資源及整治經費。其中判斷或確認之方式，如業經環保署就造成地下水污染之物質，已排除調查範圍以外之污染干擾，掌握涉及產生該物質之製程或其他來源位置，並合理論述該物質傳輸至採樣地點之途徑，得據以進行後續相關改善工程者，應認為地下水污染來源已屬明確。而關於污染源之調查及檢測，該待證事實涉及高度專門知識，環保署委託工研院進行污染源調查及檢測等相關工作，即係借助工研院所具備之專門知識暨專業上之特殊經驗，就本件土壤及地下水污染為調查、檢測並根據檢測數據資料提供鑑識報告，作為被上訴人心證形成，認定事實之證據資料。究否為污染源，屬事實認定問題，應由行政法院進行全面審查後予以判斷被上訴人之認定是否無誤。

（二）經查，依據環保署應用環境鑑識技術調查含氯碳氫化合物污染場址之污染來源計畫結果，於上訴人所有○○段2087地號土壤間隙直接發現高濃度之三氯乙烯污染團塊，計有13處之土壤樣品檢驗出三氯乙烯超過土壤污染管制標準，亦無任何證據顯示該污染係經風力或人為搬移等外力所致而存在於上訴人土地，復依水文調查資料及同位素分析結果，證實該污染來源已造成○○段2087、2088、2089地號土地（含2085、2095與2096地號等周圍土地）之地下水受到三氯乙烯污染等情，為原審確定之事實，核與卷內證物資料尚無不符，亦無違反證據法則、論理法則及經驗法則，或有應調查之證據未調查之違法。則被上訴人認定本件污染物三氯乙烯污染來源存在於○○段2087地號土壤間隙間，污染來源明確，以原處分公告上訴人所有○○段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，上訴人所有○○段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區，係屬有據。原判決已敘明地下水文並非如河川流向為單一固定不變，而係有時會受降雨、周遭抽取地下水等因素之影響，自難概括認定場址所在位置之地下水流向，自98年後於任何情形下均固定且未曾變動，系爭鑑識報告之地下水之等水位推估圖，乃客觀根據土壤及地下水調查結果之採樣數據所繪製，係經由13口監測井數據所建構而成，又依MIP與多深度採樣佈點位置圖所示，本件MIP即時限地偵測計有11個偵測點位，其中6個點位於上訴人所有2087地號土地內，其餘則位於訴外人王正傳所有2086地號土地內，並非僅就上訴人廠區位置作為調查地點，並對上訴人援引廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫中圖98-47-5「敬惠工業地下水等水位推估圖」地下水流向，與系爭鑑識報告所測之地下水流向不符所為之爭執，及上訴人所主張系爭場址不符地下水污染來源明確之要件，系爭鑑識報告只能證明2087地號土壤污染濃度比其它調查位置高，及土壤與地下水污染為同一來源，但並無法確認造成本場址污染之污染源為2087地號土地之論點，何以不足採取，分別予以指駁甚明。原判決審酌系爭鑑識報告所調查之證據而為事實之認定，並依行政訴訟法第189條規定，將依此等證據及斟酌全辯論意旨之得心證理由，記明於判決，並未僅以系爭鑑識報告所認定之事實及結論逕採為所審理個案之事實，要無上訴人所指摘判決不備理由之違法。故上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，復主張污染源之殘留量幾乎不會被地下水驅動，且單一污染物溶解相濃度，離污染源上游愈近，濃度愈高，系爭鑑識報告得出之結論與定律背離，顯有不實，不得作為判決之證據云云，以其歧異之見解，指摘原判決違法，並無可採。

（三）綜上所述，原判決以訴願決定及原處分均無違誤，予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異