106年度判字第665號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：106 年 11 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第665號上訴人　王智銘即國合企業社訴訟代理人　林見軍　律師被上訴人　彰化縣政府代　表　人　魏明谷訴訟代理人　何嘉昇　律師林孟篁上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國 106年1月4日臺中高等行政法院105年度訴字第110號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人（原名王智明，於民國85年改名為王智銘）於85年至100年間，承租彰化縣○○市○○路0段000○0號廠區（坐落在彰化市○○段000地號土地上，該宗土地全部面積7,389.09平方公尺，系爭廠區只占其中面積746平方公尺，連同系爭廠區後方花圃面積125平方公尺，面積合計871平方公尺，下稱系爭場址），從事金屬表面處理業。系爭場址前經行政院環境保護署（下稱環保署）於103年1月及4月執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第5期）」（下稱查證計畫）調查工作，於系爭場址進行土壤及地下水採樣檢測結果，該土壤中之乙苯、二甲苯及總石油碳氫化合物等超出土壤污染管制標準；另地下水中之順-1,2-二氯乙烯、乙苯、甲苯、氯乙烯、四氯乙烯、三氯乙烯、總石油碳氫化合物、1,1-二氯乙烯及二氯甲烷等，均超出地下水污染管制標準，被上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條、第17條、第19條及同法施行細則第10條規定，以104年8月27日府授環水字第1040284775號公告，及同日府授環水字第1040284775號函（下合稱原處分），公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址（下稱污染控制場址），並劃定為土壤及地下水污染管制區（下稱污染管制區），管制下列行為：（一）禁止置放污染物於土壤；（二）禁止注入廢（污）水於地下水體；（三）禁止排放廢（污）水於土壤；（四）禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源；（五）其他經被上訴人指定公告之管制行為；（六）於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書、報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施，並公告上訴人為污染行為人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於85年至100年間承租系爭場址從事五金加工事業，在上訴人承租系爭場址之前，該土地即有訴外人金欣達企業股份有限公司（下稱金欣達公司）、金慶利工業股份有限公司（下稱金慶利公司）長時間從事五金加工業，且均有向上游廠商購買四氯乙烯使用。上訴人於l00年後即自系爭場址遷移他處，地主嗣已有將系爭場址出租予訴外人昇揚企業社及鉦晨工業社經營工廠之用。系爭場址地下水中之污染源有可能來自於其他區域及行為人，但被上訴人未調查釐清污染源究竟出於何處及是否與上訴人有關。又系爭場址一公里處為台灣化學纖維股份有限公司彰化廠（下稱台化公司），其生產苯、對二甲苯、鄰二甲苯、苯乙烯等產品，其產品與系爭場址檢驗出之化學物質相同相近，恐係台化公司污染地下水源，再流至系爭場址沈積，污染該處之地下水。（二）上訴人使用超音波清洗機時，加入少量四氯乙烯，而留於洗淨槽中之四氯乙烯可續為使用，並不會排放廢水，亦無滴漏情形，不可能造成系爭場址之土壤地下水受到四氮乙烯污染。上訴人於系爭場址上從事五金加工期間從未有違規紀錄，此乃因上訴人之五金加工製程並無產生廢水、廢液之故，故從未受任何處罰，且廢渣處理亦未有相關規定，根本無需造冊列管提報。是被上訴人反以上訴人未提出廢棄渣清除處理，或委託處理紀錄作為推論之理由之一云云，顯然失當。上訴人的五金加工製程僅使用四氯乙烯，其餘化學物質乙苯、二甲苯、總石油碳氫化合物、二氯乙烯、甲苯、氯乙稀、二氯甲烷均未使用。縱上訴人有使用二氯甲烷、甲苯、二甲苯、乙苯等其他化學物質污染物，但對照被上訴人所提數據表示，造成該污染結果之行為人係另有其人。（三）被上訴人稱於上訴人運作期間之超音波清洗區及噴漆作業區，土壤檢出乙苯、二甲苯、總石油碳氫化合物超過污染管制標準，於製程運作區之地下約50-100公分處，土壤亦有檢出四氯乙烯降解之產生物，即認係屬上訴人過去運作四氯乙烯所致云云。惟被上訴人委託之鑑定機關出具之檢測報告書，所製作之上訴人公司配置圖並不正確，益徵鑑定機關作業之草率；且上訴人離檢測時已搬遷該址3年以上，根本不可能在檢測時還發生溶劑意外洩漏或傾倒之高數據可能。（四）上訴人所進行者係最乾淨之塗裝技術「粉體烤漆」，而非易造成汙染與操作人員健康影響之「液體烤漆」，且粉體塗料屬無溶劑型塗料，不使用有機溶劑等揮發性溶劑，被上訴人故意將之錯認為液體烤漆並誤導法院等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人於系爭場址營運至少15年，主要製程係以四氯乙烯等含氯溶劑（係比水重之非水相液體，dense non-aqueous phase liquids，簡稱DNAPL）為洗滌劑，並於88年向被上訴人申請毒化物運作登記備查，透過超音波清洗機，以脫脂、清洗五金零件，並將之加工。經訪談結果確認，系爭場址之重要製程設施包括超音波清洗機、噴漆設備、烤箱等。由查證計畫可知，於系爭場址新設之7口之監測井於103年4月17日及103年4月22日之採樣結果，均經確認其地下水中二氯甲烷、四氯乙烯、三氯乙烯、1,1-二氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、氯乙烯、乙苯、甲苯及總石油碳氫化合物等9項污染物濃度均超過地下水污染管制標準，可見系爭場址主要污染物以四氯乙烯及其相關降解物為主，且均與上訴人製程所使用之產品清洗溶劑直接相關，調查區域污染現象與上訴人含氯製程運作使用環境之相關性一致，是該系爭場址地下水之污染，顯與上訴人之製程運作物有關。則系爭場址地下水污染來源明確，原處分劃定系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨管制區，並認定上訴人為污染行為人，依法有據。（二）五金加工處理業之作業分工詳細，上訴人不能僅以金慶利公司之商業登記所營事業資料為五金製造加工出口進出口買賣業務，即認有運作四氯乙烯；且該2 公司分別設立於82年、83年，僅在系爭場址營運2、3年，然上訴人於85年於系爭場址上營運15年，系爭場址檢測出之污染物採樣位置均係位於上訴人之主要製程區，且系爭場址調查區域污染現象與製程運作使用環境一致，被上訴人依據專業環工公司之調查結果，認上訴人為系爭場址之污染行為人並無違誤。另環保署於99年度曾對鄰近之台化公司進行檢測，該廠生產製程無使用含氯有機溶劑，台化公司亦自行設置監測井檢測，雖有檢出苯類等污染物，惟均屬微量或低於偵測極限，與系爭場址汙染極為嚴重不同，是上訴人稱台化公司方為本件汙染源顯與事實不符。另查證計畫雖提到「本計畫針對國合工業社周圍環境進行1.5公里環境潛在受體及地下水使用情形勘查，……，其他潛在污染源包括小型金屬加工廠、台化纖彰化廠、加油站等」，然鄰近之小型金屬加工廠及加油站均非位於系爭場址地下水流向之上游處，亦顯見系爭場址之汙染源並非其他汙染源所致。（三）生產過程除製造產品外，必定會產生廢棄物，無從切割；且金屬脫脂製程多以含氯溶劑作為脫脂劑，凡經含氯溶劑脫脂後產生之清洗廢液底渣（屬脫脂後的混油殘液等），為金屬脫脂製程之必然產生的事業廢棄物。是上訴人陳稱其超音波清洗機為金屬製品，製程以四氯乙烯進行清洗作業，四氯乙烯於清洗過程自然揮發，不會產生廢液，其非系爭場址之污染行為人云云，與事實不符。而上訴人又未能提出清洗廢液底渣或廢漆渣之清除處理紀錄或委託處理合約，亦無法清楚說明清洗廢液底渣及廢漆渣之處理流向等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於85年至100年間承租系爭場址，從事金屬表面處理業，系爭期間，系爭場址配置有：毒化物貯存區、超音波清洗區、噴漆作業區、烤箱區、辦公室及倉庫。又經系爭查證計畫調查結果，上訴人於系爭期間內於系爭場址之製程為五金零件清洗、上漆烘烤，其原料為五金零件及四氯乙烯，則上訴人於系爭場址之製程與原料為：五金零件→超音波清洗（四氯乙烯）→噴漆（環氧樹脂漆）→烘乾（電力）→包裝→成品（完成製程之五金零件）→製程廢棄物為廢漆渣等物（即清洗廢液底渣，屬脫脂後的混油殘液等）。而查證計畫之各式土壤採樣及地下水採樣結果顯示，系爭場址污染主要集中於原超音波清洗區、噴漆作業區及吊掛鐵架倉庫區等處，皆顯示可能為系爭場址之汙染來源。且依系爭場址土壤檢驗結果，其乙苯、二甲苯及總石油碳氫化合物超過土壤管制標準；地下水檢驗結果，其四氯乙烯、三氯乙烯、二氯甲烷、氯乙烯、1,1-二氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、乙苯、甲苯、TPH等9項超過地下水管制標準，亦即系爭場址主要污染物，與上訴人系爭場址五金零件以超音波清洗（四氯乙烯）及噴漆（有機溶劑）製程所使用之化學物質直接相關。況上訴人迄未提出其製程後產生廢漆渣（清洗廢液底渣，屬脫脂後的混油殘液等）清除處理紀錄及合約，無法說明該廢漆渣之處理流向。是原處分公告系爭場址為污染控制場址，並劃定為污染管制區，為如上之管制，並公告上訴人為污染行為人，依法無誤。（二）觀「系爭場址與台化公司監測井位置圖」，台化公司位於系爭場址之東南方，兩者距離在1.5公里以內，而系爭場址附近區域性地下水之流向為從「西南流向東北」，則依該地區地下水之流向為從西南流向東北之物理特性，系爭場址之汙染非由台化公司所擴散者；又環保署前於99年度曾針對台化公司進行「環境場址評估」，採樣檢驗結果雖檢出有苯類等污染物，惟均屬微量或低於偵測極限，與系爭場址之地下水中二氯甲烷超標2160倍、四氯乙烯超標635倍及氯乙烯超標257倍，均遠遠高於台化公司之檢測結果，是本件汙染非由台化公司所擴散。其次，查證計畫雖提及「其他潛在污染源包括小型金屬加工廠、台化纖彰化廠、加油站等」，惟系爭場址附近區域性地下水之流向為從西南流向東北，而鄰近之小型金屬加工廠及加油站均非位於系爭場址地下水流向之上游處，顯見系爭場址之污染非鄰近之小型金屬加工廠及加油站污染所致。另上訴人使用系爭場址之前，先由金欣達公司承租使用（設立時間為82年7月13日），後因該廠房火災重建後，再由金慶利公司（設立時間為83年5月 30日，91年9月25日已廢止登記）承租至85年間，並於85年間由上訴人接續承租作為系爭場址使用，該2公司分別從事各種五金零件製造、加工及（進出口）買賣等業務，惟並無相關工廠資料，亦非屬環保署毒化物列管事業，且無任何使用含氯有機物之紀錄，原審復查無其他證據證明該2公司在上訴人使用系爭場址之前，即有污染系爭場址之土壤及地下水之事實，故尚無法認定系爭場址之污染係由金欣達公司及金慶利公司使用系爭場址時所致，是本件污染與其等無關。又上訴人於100年間自系爭場址遷移他處後，地主於101年間將之出租予昇揚企業社及鉦晨工業社，其等分別經營模具製造業及金屬壓鑄業之工廠使用，該2工廠打件及沖壓製程中，均未使用含氯有機物，經被上訴人於104年10月15日至現場勘驗結果，均未產出廢水，亦非屬環保署毒化物列管事業，故本件污染亦與昇揚企業社及鉦晨工業社無關。（三）上訴人主張其過程為粉體塗料，故四氯乙烯在超音波洗淨槽內早因加熱而蒸發於空氣中，或留於超音波洗淨槽內，可一再重複使用，不會有凝結於金屬表面，再滴漏於地面之問題云云。然上訴人所提國邦化學股份有限公司之「成分暨有害物質含量符合聲明表」檢驗報告日期為105年9月16日，而上訴人提出購買證明之日期為100年10月21日，實與上訴人有無污染系爭場址土壤及地下水之系爭期間無關，故無從為有利於上訴人之認定。且經查證計畫調查結果，上訴人於系爭場址五金零件處理製程中，係以四氯乙烯為超音波清洗原料，且其噴漆、烤漆中含有有機溶劑，又其製程廢棄物為廢漆渣等物（即清洗廢液底渣，屬脫脂後的混油殘液等），上訴人主張顯屬事後推卸之詞，不可採取等語，判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：（一）按「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；……」為土污法第12條第1項、第2項、第16條所明定。又依土污法第56條授權訂定之同法施行細則第10條第1項規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。」據此，地方主管機關對於土壤污染及地下水污染來源明確，且經檢測土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度超過土壤及地下水污染管制標準者，自得依法公告該污染區為土壤及地下水污染控制場址，並視控制場址之土壤及地下水污染情況，劃定土壤及地下水污染管制區，並公告污染行為人。（二）經查，上訴人於系爭場址從事金屬表面處理業至少15年，主要製程係以四氯乙烯等含氯溶劑為洗滌劑，透過超音波清洗機，以脫脂、清洗五金零件，並將之加工。系爭場址之製程及原料如下：五金零件→超音波清洗（四氯乙烯）→噴漆（環氧樹脂漆）→烘乾（電力）→包裝→成品（完成製程之五金零件）→製程廢棄物為廢漆渣等物（即清洗廢液底渣，屬脫脂後的混油殘液等）。查證計畫於103年1月至4月間進行各式地球物理探勘、MIP探測、土壤採樣及地下水採樣結果，系爭場址污染主要集中於原超音波清洗區、噴漆作業區及吊掛鐵架倉庫區等處：系爭場址土壤檢驗結果，其乙苯、二甲苯及總石油碳氫化合物超過土壤管制標準。地下水檢驗結果，其四氯乙烯、三氯乙烯、二氯甲烷、氯乙烯、1,1-二氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、乙苯、甲苯、TPH等9項超過地下水管制標準。系爭場址主要污染物以BETX（即苯Benzene、乙苯Ethylbenzene、甲苯 Toluene、二甲苯Xylenes，簡稱BETX）、四氯乙烯及其相關降解物為主，與上訴人系爭場址五金零件以超音波清洗（四氯乙烯）及噴漆（有機溶劑）製程所使用之化學物質直接相關。其中土壤及地下水檢出濃度（E102086-05、E102086-07）皆有多項相同污染物；又系爭場址上開3處原作業區（MW102086-05、MW102086-07及MW102086-09）檢驗結果相關化合物已遠遠超過判定原則（9.64%~27.29%），顯示該處存在DNAPL污染源，系爭場址地下水污染來源明確；系爭場址四氯乙烯降解物業已穿透低滲透性地層，並經年累月累積大量污染溶質再度回擴至高滲透性地層污染，至今仍存在於地下土壤，並向下污染擴散至地下水；況上訴人迄未提出上開製程後產生廢漆渣（清洗廢液底渣，屬脫脂後的混油殘液等）清除處理紀錄及合約，無法說明該廢漆渣之處理流向等情，為原審確定之事實。則被上訴人以系爭場址主要污染物以四氯乙烯及其相關降解物為主，且均與上訴人製程所使用之產品清洗溶劑直接相關，調查區域污染現象與上訴人含氯製程運作使用環境之相關性一致，認系爭場址土壤及地下水檢測結果污染關聯性事實明確，顯與上訴人之製程運作物有關，以原處分公告系爭場址為污染控制場址，並劃定為污染管制區，為如上之管制，並公告上訴人為污染行為人，係屬有據。原判決已敘明金屬脫脂製程多以含氯溶劑，如：三氯乙烯、四氯乙烯、1.1.1-氯乙烷、二氯甲烷、正溴丙烷等，作為脫脂劑，及依產業綠色技術資訊網之「行業製程減廢及污染防治技術─塗料、染料及顏料製造業介紹」及塗料公會所提供之表7之「各類塗料及其使用之溶劑」所載，「噴漆類」其使用之有機溶劑種類為有：甲苯、二甲苯、乙酸乙酯、乙酸丁酯、甲醇、乙醇、丁醇、賽路素。其用途為：汽車塗裝、汽車維修、皮革、樂器、木製家具、船舶內裝。另「環氧樹脂塗料」其使用之有機溶劑種類為有：甲苯、二甲苯、乙醇、丁醇、丙酮、甲基異丁酮、賽路素及礦油精。其用途為：家電、汽車塗裝、金屬、家具、製罐及船舶。又依勞動部勞動及職業安全衛生研究所「金屬表面處理業安全衛生改善重要績效輯」記載：「……在金屬製品的表面塗裝作業過程……一般塗料本身即含有有機溶劑存在；此外，在塗料使用之前必須添加特定之有機溶劑，以改善其塗膜特性者稱為稀釋劑。」「……甲苯、二甲苯、乙酸乙酯、丁酮、甲異丙醇、苯及丙酮等，均為業界在製造及稀釋時常用的有機溶劑。」以及上訴人提出購買粉體塗料之證明日期為100年10月21日，與本件上訴人有無污染系爭場址土壤及地下水之系爭期間無關，並就上訴人在原審之論據何以不足採取，分別予以指駁，核無違誤，要無上訴人所指判決不備理由之違法。上訴論旨就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，主張其五金零件表面烤漆製程，因採粉體烤漆僅用到四氯乙烯，不會用到其他如乙苯、甲苯、二甲苯等污染毒化物，且四氯乙烯之沸點約在121.20℃，置於金屬鐵製之超音波洗淨槽中使用，早因加熱而蒸發於空氣中，污染行為人絕非上訴人，且塗料公會、勞動部勞動及職業安全衛生研究所「金屬表面處理業安全衛生改善重要績效輯」等文件，亦無提到一般噴漆會用到乙苯云云，以其歧異之見解，指摘原判決違法，並無可採。（三）綜上所述，原判決以訴願決定及原處分均無違誤，予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　30　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第665號

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