最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第672號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第672號

上訴人

即

被上訴人

高雄市旗山尊懷活水人文協會 (原審原告）

代表人

王中義

上訴人

即

被上訴人

鄭妙珍

被上訴人

(原審原告） 李忠信

被上訴人

林陳秀燕

被上訴人

郭麗雪

被上訴人

魏來吉

被上訴人

湯澤良

被上訴人

莊世和

共同訴訟代理人

藍瀛芳 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

上訴人

即

被上訴人

高雄市政府 (原審被告)

代表人

陳菊

上訴人

建發營造有限公司 (原審參加人)

代表人

黃胤鴒

訴訟代理人

蕭偉松 律師

馬紹瑜　律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國106年5月31日高雄高等行政法院104年度訴字第175號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、高雄市旗山區圓潭子段（下稱圓潭子段）655-5、655-00○000○00○000○00○000○00○號土地（下稱系爭土地），經上訴人即原審參加人建發營造有限公司（下稱建發公司）於民國102年間為回填坑洞而堆置轉爐石級配料（即俗稱爐碴，下稱系爭配料）。上訴人即原審原告高雄市旗山尊懷活水人文協會、鄭妙珍、李忠信、林陳秀燕、郭麗雪、魏來吉、湯澤良、莊世和（下稱高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人）103年9月18日依廢棄物清理法第72條第1項規定，向上訴人即原審被告高雄市政府（下稱高雄市政府）提出公民告知書，請高雄市政府命建發公司限期移除棄置於系爭土地之系爭配料及如建發公司拒不執行，高雄市政府應依行政執行法第27條、第29條規定代為履行。高雄市政府以103年11○00○○市○○○○○○000000000000號函（下稱原處分）復高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人，告知系爭土地堆置系爭配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環境情事，已另依區域計畫法辦理等語。高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人乃依廢棄物清理法第72條第1項規定逕向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明求為判決原處分撤銷；高雄市政府應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發公司限期移除其違法回填於系爭土地之系爭配料，並諭知如其拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政處分；高雄市政府應給付高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人新臺幣（下同）10萬元。經原審以104年度訴字第175號判決（下稱原判決）對上開聲明關於建發公司如拒不履行移除其違法回填於系爭土地之系爭配料，而由高雄市政府依法代為履行部分，認無理由予以駁回外，其餘部分皆屬有理由，而對高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人為有利之認定。嗣高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人及建發公司均對原判決不利於己之部分不服，分別提起本件上訴。

二、高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人起訴主張：（一）行為時廢棄物清理法第2條所稱之廢棄物，端視該物之處理方式是否屬有意義之再利用行為抑或單純棄置而定，此乃法院依憲法第80條所賦予之認事用法之權限，不受行政機關函釋之拘束。系爭配料長期棄置系爭土地，無任何污染防治措施，應係單純之棄置，而屬未依廢棄物清理法所定之處理方式而造成環境污染之行為，縱系爭配料曾經登記為產品，亦應依法處理，始與廢棄物清理法之規範意旨相符。建發公司逕將系爭配料等不明廢棄物棄置於系爭土地，其行為業已違反行為時廢棄物清理法第28條、第36條及「事業廢棄物貯存清除處理及設施標準」相關規定。（二）建發公司棄置於系爭土地之廢棄物，除中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）之系爭配料外，更有諸多不明廢棄物，高雄市政府僅以系爭配料經登記為產品為由，逕認本件無廢棄物清理法之適用，顯有率斷。況且，中聯公司之系爭配料雖經登記為中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）產品，並由萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）以每公噸5元為價向中聯公司取得，惟中聯公司復與萬大公司簽定「轉爐石級配料銷售混拌案合約」，約定萬大公司運送系爭配料後，需由中聯公司給予其每公噸220元之報酬，顯見中聯公司出賣系爭配料所須支付之成本，遠高於其售價，系爭配料無真正市場價值，上開買賣行為僅為掩飾其無法處理大量廢爐碴而規避廢棄物清理法之舉，依行政院環境保護署（下稱環保署）102年1月28日環署廢字第1020009551號函（下稱環保署102年1月28日函）意旨，本案系爭配料核屬廢棄物清理法所稱之廢棄物，已堪認定。是建發公司將系爭配料棄置於系爭土地，顯有嚴重污染系爭土地之虞，高雄市政府無視於此，猶認本件無廢棄物清理法之適用，難謂與廢棄物清理法規範目的相符。且建發公司負責人黃胤鴒因違法棄置爐碴，犯廢棄物清理法第46條第4款之罪，經臺灣高雄地方法院以104年度訴字第135號刑事判決為有罪之認定（上訴二審之判決仍為有罪認定），足證建發公司所棄置之系爭配料確為事業廢棄物。（三）縱認建發公司將系爭配料棄置於系爭土地係屬「再利用行為」，建發公司亦應將其處理系爭配料之方式載明於「事業廢棄物清理計畫書」並送高雄市政府審查，經高雄市政府或環保署委託審查機關核准後始得為之。建發公司倘若係依上開規定程序辦理，其後續依其經審核通過之清理計畫書處理系爭配料，當即無再遭高雄市政府裁罰之理。從而，建發公司將系爭配料棄置於系爭土地之行為既遭高雄市政府裁罰在案，則建發公司未依行為時廢棄物清理法第39條及行政院環境保護署事業廢棄物再利用管理辦法（下稱再利用管理辦法）等規定處理系爭配料，應堪認定。（四）高雄市政府就建發公司本件違法行為，僅依區域計畫法之規定裁罰建發公司後，而未依廢棄物清理法第71條等規定處理，坐令污染持續擴散，顯有疏於執行職務之違法等語，求為判決原處分撤銷；高雄市政府應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發公司限期移除其違法回填於系爭土地之系爭配料，並諭知如其拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政處分；高雄市政府應給付高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人10萬元。

三、高雄市政府則以：（一）環保署於102年11月22日就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人主張建發公司回填廢棄物乙節，業以新聞稿方式表示：中鋼公司產物「水淬高爐石（碴）」、「氣冷高爐石」、「轉爐石」及「脫硫碴」皆由以鐵礦為原料之一貫作業煉鋼製程產出，其中除「水淬高爐石（碴）」為經濟部公告之再生資源，應依再生利用管理方式所訂定之用途及運作管理規定辦理外，其餘如「轉爐石」等產物則為該公司產品，並非屬事業廢棄物。故系爭土地所使用者為轉爐石，依據前揭環保署新聞稿說明，無從逕以廢棄物清理法予以規範。高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人雖稱建發公司亦有違反行為時廢棄物清理法第39條授權訂定之再利用管理辦法，然依上所述，中鋼公司產物目前僅「水淬高爐石（碴）」應受再利用管理辦法規範，「轉爐石」則非屬事業廢棄物，並無適用再利用管理辦法之情事。（二）廢棄物清理法第72條規定，目的乃在於督促主管機關依法執行職務，並非得於尚無違法情事，率予要求行政機關違法執行職務。高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人指述系爭土地回填之系爭配料應視為廢棄物，並無任何法令依據，高雄市政府自不得輕率執法，否則即有違依法行政原則。（三）高雄市政府接獲高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人陳情後，即委派高雄市政府所屬環境保護局（下稱高雄市政府環保局）進行調查，該局自102年11月20日起陸續多次就系爭土地執行環境污染監測並記錄監測結果，最近一次監測時間為104年11月24日至25日，合計已前往系爭土地進行調查及檢測共計10次，高雄市政府環保局委託具環保署認證許可之中環科技事業股份有限公司檢測，綜合歷次監測所得之檢測數據分析，結果均低於污染管制標準，由此足證，高雄市政府絕無怠於執行職務之情事，況系爭土地依監測結果根本未達污染管制標準，足認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人提起本件公民訴訟之要件顯然不具備。（四）高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所憑無非以臺南市社區大學檢測數據稱系爭土地遭污染，然高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人提出之臺南市社區大學檢測數據，並無任何經檢驗室主管或檢測報告簽署人簽署，無從確認其真實性，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第357條規定，高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人應先行舉證證明其真正性。又臺南市社區大學並非經環保署認證許可之環境檢驗測定機構，所出具之報告是否依循主管機關所認定之標準，亦無從確認，非得逕為認定高雄市政府有疏於執行職務之依據。（五）圓潭子段655、655-5、655-6、655-7、655-15、655-16、655-17、655-18、280-2、264地號等土地為「特定農業區農牧用地」，依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定並未容許傾倒、堆置土石使用，而建發公司回填土地所使用之系爭配料亦非得使用於農業用地之材料，高雄市政府業已依違反區域計畫法辦理；至於高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求給付10萬元云云，惟本件高雄市政府並未有何怠於執行職務之情事，且高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人並未敘明其請求之依據及如何計算，故高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求亦屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之訴。

四、建發公司則以：（一）系爭配料作為系爭土地坑洞底層之回填材料，除其本身即為產品可作為整地材料之使用，經過建發公司於原審提出之科學方法驗證之研究資料，可證明系爭配料作為底層回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響；高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人主張建發公司所回填系爭配料有嚴重污染環境之疑慮，無非係以經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函（下稱經濟部102年4月15日函）所稱：「轉爐石級配料之pH值偏高、顯示全土層均不適合植物根系之生長」之內容逕為指摘，惟該函不僅具有事實上與法律上之重大瑕疵外，其作成實未有任何科學證據基礎足以支持，該函之認定顯有疑義。為此，當時行政院長江宜樺已指示關於轉爐石是否適合回填於農地，須由專家做定點實驗再下判斷，明確指正經濟部102年4月15日函未經科學驗證即有結論之不當。本於行政一體原則，中央相關各機關原應對此指示積極展開實驗澄清此重要之命題，惟其消極怠惰導致至今未有結論，顯亦有悖於行政一體原則。（二）根據「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」，對於類此因盜濫採土石之坑洞所允許之回填物來源及種類本即不限於天然土石，建發公司以系爭配料回填系爭土地坑洞之底層，係讓系爭土地回復農地使用之過程，於其上再回填一般土石後，即可進行農業使用，否則，系爭土地至今仍根本無法進行使用，因此，建發公司所為實係為回復系爭土地土地樣貌之作為，實無違反廢棄物清理法之問題；倘僅係因猜測系爭配料「可能」因非天然物質即逕謂將對土地環境造成破壞，強令高雄市政府或建發公司須移除系爭配料並再填埋其他砂石，除顯係忽略系爭配料在經相關試驗報告及文獻之證據或高雄市政府於當地所作之相關環境監測證明，已足證系爭配料事實上將不會產生環境弊害等證據，更將使當地居民面臨10萬車次之侵擾，故高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之請求顯未能真正慮及對環境減少衝擊，並非適切之作法。（三）高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人提出環保署102年1月28日函以「事實已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入方得成交時……，應改認定其為廢棄物」之標準云云，顯忽略市場價值尚涉及市場供需調節等多重因素，以市場價值作為判斷廢棄物與否之標準顯非適當，又實際上縱為天然土石亦須由產源負擔運費，且亦大於購買土石之售價，而此原係交易常態，環保署102年1月28日函之標準以此認定，除有重大悖於市場現實之違誤、更有害法律安定性原則；且環保署102年1月28日函係透過解釋之方式，使已登記為產品而不為廢棄物之物質，在實質上發生「改定」為廢棄物之效果，涉及成立處罰之構成要件，卻未有任何法律授權，自屬違反法律保留原則與處罰法定原則；另環保署102年1月28日函以「產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入」之標準，認定經登記為產品之物質將構成廢棄物清理法處罰客體之不當解釋，顯無從為人民所預見，違反行為時廢棄物清理法第2條規定之法律明確性原則，亦顯然違反廢棄物清理法之立法本意，而有違法律優位原則；退萬步言之，即便以環保署102年1月28日函之標準，依該函所示，在程序上亦須經地方主管機關「改認定」其為廢棄物產品，同時請工商登記單位取消其產品項目登記，方可作為廢棄物加以規範，惟本件作為廢棄物清理法主管機關之高雄市政府環保局亦認環保署102年1月28日函之標準不清，難以執行，迄今未將轉爐石改認定為廢棄物，或廢止轉爐石之產品登記，是系爭配料自非廢棄物。（四）高雄市政府所核准之工廠登記證既係經高雄市政府依工廠管理輔導法第13條、第15條、第31條實質審查後方予以核准，而中鋼公司出產之「轉爐石」早在87年5月間即獲經濟部認定為「產品」，環保署更於88年10月11日作成(88)環署廢字第0000000號函（下稱環保署88年10月11日函）明確指出：「轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物」，故系爭配料為產品並非廢棄物，自係屬建發公司之信賴基礎。本件既然經主管機關再三認定為產品並非廢棄物，自無可再認定與產品性質迥異之廢棄物之餘地。否則，系爭配料如被認定為廢棄物，對建發公司而言無異係政府機關作出前後矛盾之認定，將致使人民於現行法秩序下既得之合法權益無端受到侵害，而屬嚴重違反行政程序法第8條之信賴保護原則。（五）按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」分別為本院44年判字第48號、59年判字第410號判例所揭示。復按「行政法院雖得審酌刑事法院或檢察官調查所得之證據為事實認定，惟依行政訴訟法第189條第3項規定，仍應將審酌前開證據而得心證之理由，記明於判決，若逕以刑事判決或檢察官起訴書所記載之事證採為行政訴訟判決認定事實之依據，或僅形式上援引刑事案件存在之證據，而實質上未加以審酌說明者，均屬判決理由不完備。」更迭經本院105年度判字第401號、105年度判字第334號等判決著有明文。上開臺灣高雄地方法院104年度訴字第135號刑事判決雖以轉爐石應屬一般事業廢棄物，復以轉爐石經登記為產品後，尚有廢棄物清理法之適用云云，惟判決理由有重大之判決違背法令之處，現已提起上訴，由最高法院審理中，自不足以作為將系爭配料可再認定為廢棄物之理由等語，求為判決駁回高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之訴。

五、原判決就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人勝訴之部分（即原判決主文第1項、第2項、第3項），係以：（一）建發公司將多達近百萬公噸系爭配料棄置於鄭妙珍、李忠信、林陳秀燕、郭麗雪、魏來吉、湯澤良、莊世和（下稱鄭妙珍等7人）之住宅周遭農地，極有可能造成該區域空氣污染或水污染，對身體健康確有受損害之虞，縱未證明受有實害，仍屬廢棄物清理法第72條所稱之受害人民，為適格之當事人。另高雄市旗山尊懷活水人文協會係於91年7月21日成立，經高雄市政府所屬社會局核准立案，係依高雄市旗山尊懷活水人文協會章程第3條及第6條規定推展環保運動，維護生態環境之公益團體，亦具當事人適格。（二）依經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函檢附之「鋼鐵冶煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」及經濟部92年6月6日經授工字第09200551560號函認為轉爐石作為產品之用途，在國內外係普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料，而轉爐石經破碎、磁選及篩分為轉爐石級配料後，用途並無不同，足認轉爐石級配料作為產品用途確有限制。轉爐石或轉爐石級配料用途僅使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料，其性質既非土壤，且非現行法令容許之回填物，是其縱屬產品，亦不得將之利用回填於土地。倘將轉爐石或轉爐石級配料錯置、錯用回填至農地，而為違法利用，即可能成為廢棄物，尚不因其是否造成環境污染而有所不同。又本件中聯公司銷售產品後，竟仍須約定產品載往特定處所及支付高額之移除費用，並區隔再次移除責任，足見萬大公司與中聯公司非一般買賣契約，實係經由訂定銷售契約並配合轉爐石級配料銷售混拌案合約及轉爐石級配料資源化案合約，達成清除處理轉爐石級配料之目的，系爭配料則屬中聯公司所欲移除棄置之事業廢棄物，要無疑義。從而，系爭配料縱登記為經濟物質產品，亦因移除棄置而成為事業廢棄物。承前所述，轉爐石級配料其性質非天然介質土壤，亦非現行法令容許之回填物，不得將之利用回填於土地，回填至農地更違反農地農用，建發公司將系爭配料回填至系爭土地，雖同時可填補坑漥，然係違法利用，並非依產品用途方式再為使用，既錯置、錯用於農地，則系爭配料亦未再轉為資源利用，仍屬事業廢棄物。（三）事業廢棄物包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物為有害事業廢棄物，其餘則為一般事業廢棄物。準此，縱無證據證明系爭配料對環境已造成不良影響，仍無礙系爭配料屬一般事業廢棄物之認定。建發公司另聲請囑託財團法人工業技術研究院鑑定系爭配料無污染環境或不適合作為農用情形，惟轉爐石或轉爐石級配料回填農地，非法所許，倘將轉爐石或轉爐石級配料錯置、錯用回填至農地，而為違法利用，即可能成為廢棄物，尚不因其是否造成環境污染而有所不同，已如前述，建發公司之聲請即無必要。（四）建發公司另以環保署102年1月28日函顯然違反法律保留原則、處罰法定原則、法律明確性原則與法律優位原則，且忽略市場價值涉及市場供需調節等因素，該函釋不得作為廢棄物認定標準云云，然本件未援引環保署102年1月28日函作為認定系爭配料為事業廢棄物之依據，是關於建發公司所執前開函文違反法律保留原則、處罰法定原則、法律明確性原則與法律優位原則等主張，即無贅論之必要；建發公司又執經濟部102年4月15日函，以該函無科學證據，尚不能因此認定轉爐石或轉爐石級配料不得回填農地，且中聯公司乃委請大仁科技大學環境與職業安全衛生系李芳胤教授邀集環境與職業安全衛生、森林及農化專家學者所共同進行之「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」及「轉爐石復育土石坑場址作物栽培試驗」期末報告，證實未影響作物生長及生理作用，土壤及作物重金屬均無超標情形云云，惟承前所述，轉爐石或轉爐石級配料非現行法令容許之回填物，建發公司所提之報告至多僅作為促請行政機關研擬是否將之列入「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」等法令之回填物種類參考，尚非逕憑前開報告即認建發公司以系爭配料回填農地即為適法。（五）建發公司又以系爭配料係經依工廠管理輔導法登記為產品，更受環保署認定為產品，並非廢棄物，故建發公司認定自應有信賴保護，而不適用廢棄物清理法云云，然信賴保護須以信賴值得保護為要件，建發公司之代表人前於100年2月11日向高雄市旗山區公所申請回填轉爐石級配料，經移送高雄市政府所屬水利局處理，經高雄市政府所屬農業局以100年3月10日高市鳳山農務字第1001004786號函及高雄市政府所屬水利局以100○0○00○○市○○○○0000000000號函不同意其申請，足認建發公司已知悉轉爐石級配料雖為產品，但不得回填農地，則建發公司不符信賴值得保護要件。（六）系爭配料為事業廢棄物，業如前述，則高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於103年9月18日依廢棄物清理法第72條第1項規定，向高雄市政府提出公民告知書，請高雄市政府命建發公司限期移除系爭配料，高雄市政府依法即應執行，然原處分以系爭土地堆置系爭配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環境情事，已另依區域計畫法辦理等語予以否准，自有違誤。又系爭土地雖由高雄市政府所屬地政局依區域計畫法對建發公司之代表人裁處罰鍰並限期移除，然區域計畫法與廢棄物清理法之管制目的不同，其後所生法律效果亦不同，尚不能以已依區域計畫法命移除即認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之請求無實益。又本件為向高雄市政府提起公民告知事件，支出律師費用10萬元，原審認屬適當，爰併命高雄市政府支付等詞，為其判斷之基礎，就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於原審聲明請求撤銷原處分；並命高雄市政府應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發公司將其回填在系爭土地之系爭配料限期清除之行政處分；高雄市政府應給付高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人新臺幣10萬元之部分，為勝訴之判決。另依廢棄物清理法及行政執行法之規定，義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，抑或依行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執行命令之方式處理，均為法之所許，可擇一為之。惟就廢棄物清理法第71條第2項及第72條第1項觀之，人民雖有此部分之請求權，然人民無請求機關依行政執行法第27條及第29條規定以發執行命令方式處理之權利，是高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人併聲明高雄市政府應作成「如參加人拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政處分」部分，尚屬無據為由，駁回其餘之訴。

六、建發公司上訴意旨略以：（一）原審寬認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之主張，將建發公司用以回填系爭土地上巨大坑洞之系爭配料（即轉爐石級配料）認定屬事業廢棄物，並判令高雄市政府必須對建發公司為限期移除之處分，屬對建發公司及其代表人受憲法第15條所保障之財產權限制。然原審既認「原告是否受有損害」為本案適格當事人之判斷標準，自有就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所受損害加以調查，作為其准予高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求事項之依據，惟原審卻逕以自行詮釋一般事業廢棄物不必證實有環境污染之方式，在無何積極證據，足證建發公司所使用系爭配料有任何高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所指稱「用水及飲食安全受到污染」之狀況下，迴避本件所存在是否有任何環境污染之重大爭議，即作成高雄市政府必須命建發公司限期移除系爭配料之不利之認定，實有判決理由前後矛盾、應調查認定之事實而未依證據認定及判決理由不備之違法；又原審對建發公司提出眾多科學證據說明系爭配料不會造成環境污染，不予審酌，顯有判決理由不備之違法。（二）建發公司使用系爭配料，既係將之作為整地填埋坑洞之基底材料，故對於使用者而言，系爭配料即是有使用目的、使用用途之合法產品。至於與建發公司無關之他人間系爭配料取得合約如何約定，或是產出者之主觀如何，均與將系爭配料作為合理使用之建發公司無關，自可脫鉤觀察。本件相關之中鋼公司、中聯公司與萬大公司等，縱有種種事由，對轉爐石級配料產量需加以緩解，惟立於整體經濟市場之角度觀之，其等仍屬對轉爐石級配料中性地生產「供給」，而建發公司因無法覓得天然土石作為填地之材料，而有使用轉爐石級配料作為替代材料之「需求」，兩者對於轉爐石級配料剛好屬於「供需關係達成一致」。職是，建發公司因系爭土地之巨大坑洞缺陷所致無法利用情形，欲以系爭配料加以整地改善，此善加利用行為之本質，並不應以他人之主觀而有不同評價。從而，原審遽以他人之主觀或他人間之契約約定，作為認定系爭配料屬於廢棄物，而應有廢棄物清理法適用之依據，依本院100年度判字第1791號判決、101年度判字第757號判決意旨及學者陳清秀之見解，原審因對建發公司之實際使用情形，以他人主觀逕行推論，自屬對於構成要件基本事實存在「涵攝錯誤」以及「未充分認定事實」之瑕疵，自有判決適用法規不當及未依證據認定事實之違法。

（三）中聯公司縱因系爭配料之交易實值虧損，但過去中鋼公司即有推廣產品，而補貼運費，最終成為暢銷產品之案例，顯見不能僅以一時之虧損，即判認該交易為不正常。本件系爭配料目前雖存有補貼運費大於銷售金額之情形，此乃係系爭配料在推廣期間所不得不然之暫時性銷售策略，惟此一情形並不會改變系爭配料得作為整地用途之性質，基此，本件自不得僅以系爭配料銷售方式不同於所謂一般交易模式為由，即逕予論斷系爭配料屬於廢棄物，否則所有採取補貼方式推銷之產品均可能被認定為廢棄物，如此焉能符合現今交易模式多樣化之市場情況？原判決以系爭配料之「交易價格」有不同於一般契約之情形，認定中聯公司販賣產品並無實質獲利而必須補貼費用，即認定其實質係為處理廢棄物云云，有未正確認定事實，適用法規不當之違法；又原審亦因運費補貼高於「交易價格」，就認定建發公司使用系爭配料係在為中聯公司處置廢棄物，顯係實質援用高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所引環保署102年1月28日函「須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入」之物品市場價值，作為廢棄物認定之標準，惟原審對建發公司就此標準於原審所提出「市場價值因涉及市場供需調節等多重因素，故以市場價值作為判斷廢棄物與否之標準並非適當」等主張，未於判決理由交代其不採納之理由，顯有判決不備理由之違法。（四）原判決僅以一般事業廢棄物無須以影響環境為要件，而未實體審酌建發公司所提系爭配料作為農地坑洞底層之回填整地材料並不會影響系爭土地作為農用之目的相關科學證據，亦未說明該等證據究竟有何不採之理由，逕為「縱無證據證明系爭轉爐石級配料對環境已造成不良影響，仍無礙系爭轉爐石級配料屬一般事業廢棄物之認定」等語，原判決顯有應調查認定之事實，而未依證據認定、判決適用法規不當與法規適用錯誤，以及判決理由不備等判決違背法令情事等語，為其論據。

七、高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人上訴意旨略以：建發公司違法棄置於系爭土地之系爭配料，依照監察院調查結果，數量超過99萬公噸，復依環保署103年至系爭土地調查結果，當地地下水PH值已超過12，呈現強鹼狀態，足見本件遭棄置之系爭配料，如不儘速移除，其環境污染情況將逐日擴大，更加劇移除之困難。如建發公司未能遵期移除，為避免污染情況持續擴散，允有透過公權力介入代為處理之必要。廢棄物清理法第71條第1項關於機關得代為清理、改善之規定與行政執行法第29條有關代履行規定，二者之規範功能與要件均屬相同，高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求原審判命高雄市政府應於限期改善處分內，敘明如逾期不履行，將由高雄市政府依行政執行法第29條代為履行。從而，高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求係依廢棄物清理法第71條為主張，並於聲明內敘明依高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人起訴事實與訴求，亦係以請求高雄市政府代為移除系爭土地遭違法棄置之系爭配料為主要目的，則原審如認為高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人關於代履行部分之請求尚難採認，惟既認此部分高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人仍得透過廢棄物清理法第71條實現，原審應依行政訴訟法第125條規定，就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於原審聲明不足之部分為闡明。原審未經闡明，即以人民不得依行政執行法第29條等規定主張，逕駁回本件關於代履行之請求，核諸訴訟法上之正當程序保障原則，容有未洽等語。

八、本院查：

(一)關於建發公司上訴部分：

1.按行政訴訟法第42條之獨立參加人，係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，訴訟之結果，其權利或法律上之利益受有損害，自得獨立提起上訴，並非為被告機關上訴；是以參加人獨立上訴，自應列為上訴人。又行政訴訟之訴訟標的，在撤銷訴訟係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷行政處分；在課予義務訴訟，則為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張」【本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈡參照】。因此行政機關自不能脫離訴訟，其雖未具狀上訴，仍應列為當事人（本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原審參加人建發公司提起上訴，與其利害關係一致之原審被告高雄市政府雖未提起上訴，依上開說明，爰將原審參加人及原審被告均列為上訴人，合先敘明。

2.次按106年1月18日修正前廢棄物清理法第2條第1項規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」修正前之廢棄物清理法第2條規定僅就產源區分一般廢棄物、有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就「廢棄物」概念並未定義，依「廢棄物」之文義解釋當指棄置之物品。而依一般社會通念，棄置非經濟物質屬之，另經濟物質不再依其用途使用，予以棄置者，同應屬之，則原為經濟物質之產品可能因不再依其用途使用，予以棄置而成為廢棄物，自非當然排除廢棄物清理法之適用。

3.復按106年1月18日修正廢棄物清理法第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：被拋棄者。減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」並增訂第2條之1規定：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」將「廢棄物」之定義明文化，明定拋棄能以搬動方式移動之物品即屬之，並增訂第2條之1規定，不論事業產出物之原有性質為何，符合一定要件而有棄置或污染環境之虞者，即為廢棄物，足認事業產出物縱係產品，亦有可能成為事業廢棄物，非謂產品即無廢棄物清理法之適用。並依第2條修正立法說明：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……。」明揭廢棄物清理法原規範意旨，準此，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，此依修正前、後之廢棄物清理法規定，並無不同。至於環保署88年10月11日函以：「……轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦務局102年3月19日礦局石一字第10200036190號函：「……轉爐石業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定進行再利用……。」高雄市政府環保局102年6月14日環局稽字00000000000號函：「……如經事業機構依法向工商管理單位登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物……。」經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函：「……轉爐石，均為該公司之產品，毋須委請領有廢棄物清理執照之事業機構進行處理……。」環保署102年10月22日環署廢字第1020091081號函：「……因轉爐石已登記為產品，在未將其改認定為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函：「……『轉爐石』已登記為產品，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」經濟部工業局103年6月27日工永字第10300575260號函：「『轉爐石』……，為該公司經高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變更登記有案之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄物再利用管理辦法』附表所列之再利用種類。」及環保署103年7月1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬廢棄物，因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函釋將登記為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適用，而未區分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法規範意旨，且無拘束本院效力，上開函文牴觸部分，則應不予適用，合此敘明。

4.本件原審本於於職權調查證據後，認定轉爐石作為產品之用途，在國內外係普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料。而轉爐石經破碎、磁選及篩分為轉爐石級配料後，用途並無不同，已足認轉爐石級配料作為產品用途確有限制。而依土壤及地下水污染整治法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。」轉爐石及將轉爐石破碎及篩分後之轉爐石級配料非天然介質，性質顯與土壤不同，顯不得替代土壤使用。又依「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）1.「回填物來源及種類」規定：「(1)行為人或義務人得委由民間專業機構代尋合法回填物，如坡地土石、營建剩餘土石方（須由直轄市或縣（市）政府審查核可）、礦場、採石場捨棄土石、土壤、河川、疏濬、水庫或其沉澱池之無害淤泥及其他經直轄市或縣（市）政府核定之回填物，並應取得經學術、民間專業機構或專業技師之化學安全檢驗證明文件……。」轉爐石或轉爐石級配料並非該計畫容許作為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」。準上，轉爐石或轉爐石級配料用途僅使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料，其性質既非土壤，且非現行法令容許之回填物，是其縱屬產品亦不得將之利用回填於土地。尤按農業發展條例第3條第12款明定，農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。轉爐石或轉爐石級配料回填農地，更非法所許，倘將轉爐石或轉爐石級配料錯置、錯用回填至農地，而為違法利用，即可能成為廢棄物，尚不因其是否造成環境污染而有所不同，回填在系爭土地之轉爐石級配料應屬事業廢棄物等情，業已在原判決詳載上開認定之依據及得心證之理由，經核與證據法則及論理法則無違，自得執為本院判決之基礎；又建發公司及其負責人黃胤鴒因同屬本件違法棄置爐碴，犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪，經臺灣高等法院高雄分院以105年度上訴字第208號、第209號刑事判決均為有罪之認定，建發公司部分經檢察官上訴後，亦遭最高法院以106年度台上字第780號刑事判決駁回上訴而告確定。則高雄市政府以上開回填之系爭配料並無任何法令依據得認定為廢棄物，然因違反區域計畫法之相關規定，已由所屬地政局裁處罰鍰，並將地主移送偵辦，自無怠於執行職務情事云云，尚非可採。

5.再按「（第1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」廢棄物清理法第72條第1項定有明文。依此規定，受害人民或公益團體得「直接」向行政法院提起訴訟，故提起訴訟種類如係課予義務訴訟類型，即屬訴願法第1條第1項但書所稱之特別規定，而免經訴願程序。本件鄭妙珍等7人分別住居在高雄市旗山區，又鄭妙珍住址與堆置系爭配料地點之距離，依Google地圖及查詢資料所示，距離650公尺，李忠信、郭麗雪、魏來吉、湯澤良、莊世和等人住所與鄭妙珍距離分別為1,389公尺、334公尺、2,546公尺、344公尺及217公尺，而林陳秀燕與鄭妙珍同住蕉埔巷，已足認鄭妙珍等7人確住居堆置系爭配料土地鄰近2、3公里之居民，而系爭配料其性質非天然介質土壤，亦非現行法令容許之回填物，原不得將之利用回填於土地，回填至農地更違反農地農用，建發公司將多達近百萬公噸轉爐石級配料棄置於鄭妙珍等7人之住宅周遭農地，極有可能造成該區域空氣污染或水污染，對鄭妙珍等7人之身體健康確有受損害之虞，縱未證明受有實害，仍屬廢棄物清理法第72條所稱之受害人民。另高雄市旗山尊懷活水人文協會係於91年7月21日成立，高雄市政府所屬社會局核准立案，該局101年3月2日高市社人團字第10132096700號高雄市人民團體立案證書影本附原審卷可稽。依高雄市旗山尊懷活水人文協會章程第3條規定：「本會以尊重生命的成長與價值為主，推動人本教育、提升生態環保、人文的關懷，倡導社區共同體理念，共建良善公民社會暨再造優質文化為宗旨。」第6條規定：「本會之任務如左：……四、以在地精神作出發，推動社區文化、生態環保之經營與推廣活動。」則高雄市旗山尊懷活水人文協會係推展環保運動，維護生態環境之公益團體，與鄭妙珍等7人均得依上開規定提起本訴，且當事人適格。建發公司提起本件上訴主張：原審寬認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之主張，將建發公司用以回填系爭土地上巨大坑洞之系爭配料（即轉爐石級配料）認定屬事業廢棄物，並判令高雄市政府必須對建發公司為限期移除之處分，屬對建發公司及其代表人受憲法第15條所保障之財產權限制。則原審自應就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所受損害加以調查，作為其准予高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請求事項之依據，惟原審卻逕以自行詮釋一般事業廢棄物不必證實有環境污染之方式，在無任何積極證據，足證建發公司所使用系爭配料有任何高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所指稱「用水及飲食安全受到污染」之狀況下，迴避本件所存在是否有任何環境污染之重大爭議，即作成高雄市政府必須命建發公司限期移除系爭配料之不利認定，實有判決理由前後矛盾之違法云云，尚乏論據。

6.本件訴外人戴文慶代表萬大公司與中聯公司訂定轉爐石級配料銷售契約每公噸5元，然又簽訂萬大公司轉爐石級配料銷售混拌案合約及萬大公司轉爐石級配料資源化案合約，依萬大公司轉爐石級配料銷售混拌案合約約定，中聯公司指定萬大公司須將其買受之轉爐石級配料，即中聯公司原堆置在億昌工場、利昌工場、沿海工場、駱駝山等儲區之轉爐石級配料，移除至旗山區或相鄰等地區，由兩契約觀察，雖名為買賣，實係由萬大公司負責清運移除責任；而中鋼公司之轉爐石年產量高達120萬公噸，中鋼公司因廠區空間有限，若轉爐石無法運出而堆積在廠區過多時，則將影響中鋼公司生產線之順暢，將會造成中鋼公司全部生產線停擺而無法營運，甚至會嚴重衝擊國內鋼鐵產能，已足見龐大數量轉爐石就中鋼公司及為其處理轉爐石之中聯公司而言，造成極大負擔，而轉爐石及轉爐石級配料用途受限，出貨不易，龐大數量轉爐石及轉爐石級配料又須清理，此已可證何以中聯公司須支付萬大公司高於銷售價格數十倍之處理費用，移除原堆置之轉爐石級配料而轉置他處之原由。足證中聯公司銷售產品後，竟仍須約定產品載往特定處所及支付高額之移除費用並區隔再次移除責任，顯見萬大公司與中聯公司非一般買賣契約，實係經由訂定銷售契約並配合轉爐石級配料銷售混拌案合約及轉爐石級配料資源化案合約，達成清除處理轉爐石級配料之目的，故系爭配料如非中鋼公司生產之廢棄物，中鋼公司要當「產品」出售推廣，尚需補貼運費，自無是理。亦足見系爭配料即係中聯公司所欲移除棄置之事業廢棄物，要無疑義。是建發公司上訴主張：系爭配料係屬有使用目的、使用用途之合法產品。至於與建發公司無關之他人間系爭配料取得合約如何約定，或是產出者之主觀如何，均與將系爭配料作為合理使用之建發公司無關，自可脫鉤觀察。本件相關之中鋼公司、中聯公司與萬大公司等，縱有種種事由，對轉爐石級配料產量需加以緩解，惟立於整體經濟市場之角度觀之，其等仍屬對轉爐石級配料中性地生產「供給」，而建發公司因無法覓得天然土石作為填地之材料，而有使用轉爐石級配料作為替代材料之「需求」，兩者對於轉爐石級配料剛好屬於「供需關係達成一致」。建發公司因系爭土地之巨大坑洞缺陷所致無法利用情形，欲以系爭配料加以整地改善，此善加利用行為之本質，並不應以他人之主觀而有不同評價；且中聯公司縱因系爭配料之交易實質虧損，但過去中鋼公司即有推廣產品，而補貼運費，最終成為暢銷產品之案例，顯見不能僅以一時之虧損，即判認該交易為不正常。本件系爭配料目前雖存有補貼運費大於銷售金額之情形，此乃係系爭配料在推廣期間所不得不然之暫時性銷售策略，惟此一情形並不會改變系爭配料得作為整地用途之性質，基此，本件自不得僅以系爭配料銷售方式不同於所謂一般交易模式為由，即逕予論斷系爭配料屬於廢棄物。原審遽以他人之主觀或他人間之契約約定，作為認定系爭配料屬於廢棄物，而應有廢棄物清理法適用之依據。原審因對建發公司之實際使用情形，以他人之主觀逕行推論，自屬對於構成要件之基本事實存在「涵攝錯誤」以及「未充分認定事實」之瑕疵，自有判決適用法規不當及未依證據認定事實之違法云云，均非可採。另建發公司援引之本院100年度判字第1791號判決、101年度判字第757號判決、最高法院106年度台上字第780號刑事判決意旨及學者陳清秀之見解，與本件案情不同，且上開本院判決並非判例，與學者之法律見解，均無拘束本院之效力，自不待言。

7.末按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……。」「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」廢棄物清理法第71條第1項、第72條第1項規定甚明。查系爭配料為事業廢棄物，業如前述，則高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於103年9月18日依廢棄物清理法第72條第1項規定，向高雄市政府提出公民告知書，請高雄政府命建發公司限期移除系爭配料，高雄市政府依法即應執行，然原處分以系爭土地堆置系爭配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環境情事，已另依區域計畫法辦理等語予以否准，自有違誤。又系爭土地雖由高雄市政府所屬地政局依區域計畫法對建發公司之代表人裁處罰鍰並限期移除，然區域計畫法與廢棄物清理法之管制目的不同，其後所生法律效果亦不同，尚不能以已依區域計畫法命移除即認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人之請求無實益。從而，原審撤銷原處分並命高雄市政府應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發公司限期移除其回填於系爭土地之系爭配料之行政處分，即屬有據。至於建發公司其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃建發公司以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背證據或論理法則；縱證據之取捨與上訴人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於建發公司之主張，不得謂為原判決有違背法令之情形。

8.綜上所述，此部分之上訴為無理由，應予駁回。

(二)關於高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人上訴部分：按「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」「前條所稱之間接強制方法如下：代履行。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」行政執行法第27條、第28條第1項第1款及第29條亦有明文。高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於原審聲明請求高雄市政府應作成「如建發公司拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政處分」部分，依上開廢棄物清理法及行政執行法之規定，義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，抑或依前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執行命令之方式處理，均為法之所許，可擇一為之。惟高雄市政府固應依本院確定判決意旨作成特定內容之行政處分，然仍須於建發公司收受高雄市政府其後另行作成限期清除之行政處分書後，於期限內拒不履行清除為前提，方能決定有無依廢棄物清理法第71條第1項代為清除處理，或依行政執行法第29條第1項代為履行之必要，此涉及高雄市政府執行方式之選擇，行政法院於建發公司是否遵限清除不明前，無從逕命高雄市政府應依行政執行法第29條第1項規定代為履行，原判決駁回此部分之訴，洵無違誤。上訴意旨徒執前詞主張建發公司違法棄置於系爭土地之系爭配料，依照監察院調查結果，數量超過99萬公噸，復依環保署103年至系爭土地調查結果，當地地下水PH值已超過12，呈現強鹼狀態，足見本件遭棄置之系爭配料，如不儘速移除，其環境污染情況將逐日擴大，更加劇移除之困難。如建發公司未能遵期移除，為避免污染情況持續擴散，允有透過公權力介入代為處理之必要。原審就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於原審聲明不足之部分未經闡明，即以人民不得依行政執行法第29條等規定主張，逕駁回本件關於代履行之請求，實與訴訟法上之正當程序保障原則有悖等語，指摘原判決違法，為無理由，此部分亦應予駁回。

九、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異