最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第684號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第684號上訴人　永柏企業股份有限公司代　表　人　鄭中平訴訟代理人　呂錦峯律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　李應元訴訟代理人　潘正芬律師陳修君律師參加人祥邑股份有限公司代　表　人　黃治玉參加人李銘松李銘煌陳錫鴻上 4人共同訴訟代理人　楊傳珍律師參加人　掬月建設股份有限公司代　表　人　趙鴻鵬參加人　摩天開發股份有限公司代　表　人　廖裕輝參加人　施劍輝邱惠美上 4人共同訴訟代理人　謝家健律師參加人　亞昕國際開發股份有限公司代　表　人　姚連地參加人　楊璧綺上 2人共同訴訟代理人　洪堯欽律師參加人鄭秉宏上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國106年3月1日臺北高等行政法院104年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人有條件通過訴外人秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）所為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱秀岡山莊環境說明書）之環境影響評估審查，並以民國（下同）89年1月15日（89）環署中字第0000000號公告；其後分別以92年5月30日環署綜字第0920035498號函及95年9月5 日環署綜字第0000000000A號函，就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（依序更名為財團法人臺北縣私立康橋國民中小學、康橋學校財團法人新北市康橋高級中學，下稱康橋高中）及上訴人為秀岡山莊環境說明書之開發單位案，予以備查。嗣秀岡公司於97年間因破產無法執行開發計畫，被上訴人為處理相關問題，發布101年6月5日環署綜字第1010046055號令：「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」在案（下稱被上訴人101年6月5日令），並以101年6月8日環署綜字第1010048511號函通知秀岡山莊興建計畫相關當事人，如有前揭情事，得檢附相關證明文件及簽署承諾書後，申請加入開發單位。參加人掬月建設股份有限公司（下稱掬月公司）、陳錫鴻、楊璧綺、亞昕國際開發股份有限公司（下稱亞昕公司）、邱惠美、施劍輝、鄭秉宏、祥邑股份有限公司（下稱祥邑公司）、摩天開發股份有限公司（下稱摩天公司）、李銘松與李銘煌分別以渠等為原開發行為範圍內新北市新店區秀岡1段、3段及4段之相關土地所有權人或受上揭土地所有權人之委託，申請依上開101年6月5日令加入秀岡山莊環境說明書之開發單位，被上訴人分別以101年7月20日環署綜字第1010061961號及第0000000000號、101年8月7日環署綜字第1010060833號及第0000000000號、101年8月8日環署綜字第1010063039號、101年8月14日環署綜字第1010064230號及第0000000000號、101年8月20日環署綜字第1010065441號、101 年8月21日環署綜字第0000000000B號、101年8月23日環署綜字第1010069429號與101年9月3日環署綜字第1010072195號（下合稱原處分）函知通過渠等加入秀岡山莊環境說明書之開發單位。上訴人不服，訴經行政院為不受理之決定，提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原法院）以101年度訴字第2050號判決駁回，經本院103年度判字第382號判決廢棄發回（下稱發回判決），原法院更為審理後，以原判決駁回，上訴人復提起上訴。二、上訴人起訴主張：㈠開發單位依環評法第6條第2項第1款規定屬環境影響說明書內容之一部分，增加開發單位無異為環境影響說明書的變更，依同法第16條及施行細則第37條規定，應由原開發單位依法申請，被上訴人任由參加人以自己名義申請，已損害上訴人申請變更之權利。況上訴人當初加入成為開發單位係取得秀岡公司同意後，方獲得被上訴人備查併列為開發單位，惟依被上訴人101年6月5日令所示，只要開發範圍內土地所有權人或其受託人具名，且簽署承諾書即可加入為開發單位，顯違反平等、行政自我拘束及禁止恣意原則。又被上訴人曾以100年7月27日環署綜字第1000064079號函（下稱被上訴人100年7月27日函）表示參加人本可依環評法規定，於秀岡山莊興建計畫內另行申請辦理環境影響評估而取得開發單位之資格，其並非無其他取得開發資格之途徑。被上訴人發布101年6月5日令卻未提出相關法律依據，違反其上開100年7月27日函之意思，有違禁反言及誠信原則。另環評法及其施行細則均規定僅「開發單位」有變更環境影響說明書的權利，被上訴人因無法令上依據，才會以解釋令之方式創設參加人變更環境影響說明書的權利；且公法上權利義務即便可以由他人承繼，也非可由單獨一方申請變更，本件開發單位公法上的權利義務並不適合因土地之移轉而由參加人繼受，被上訴人主張依法律繼受關係使參加人成為開發單位，並無法律上之依據。㈡被上訴人及參加人均稱渠等所為處分及申請加入開發單位均以被上訴人101年6月5日令為依據，惟被上訴人審核通過行政處分時，並無被上訴人101年6月5日令所載無法履行環境影響說明書內容及審查結論情事。又上訴人目前有權管理使用的保護區與公共設施用地比秀岡公司還要多，而所有保護區土地、公共設施土地、公共設施均為秀岡公司或上訴人所有或有權使用，參加人要成為開發單位，必須取得相關土地、設施所有權人或使用權人的同意，以取得所有權或使用權。而參加人新增為開發單位，實際上已加重秀岡山莊內的開發面積範圍，也加重公共設施、保護區的維護義務，故上訴人自屬原處分之法律上利害關係人。另參加人根本不具有全面履行環評的能力，被上訴人亦不要求新舊開發單位間環評義務之分配機制，當然會增加原開發單位之負擔，此亦為發回判決所質疑。㈢本件爭點在於原處分是否合法，而參加人所提之民事判決等資料僅具民事效力，內容僅限公共設施使用問題，與本件有別。秀岡山莊開發與一般土地開發不同，後者所使用的公共設施及其所在地或者相關配套的保護區土地均由公部門提供並負責管理維護的工作，不用考量其使用權限與管理維護權責之問題，但前者需由開發單位提出及管理維護，如參加人要取得與原開發單位同樣的開發地位，被上訴人當然也要為同樣的要求與審查。又臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決，已經最高法院廢棄發回，最高法院否定加壓站為住戶全體公同共有，同時臺灣高等法院103年度重上字第664號判決認定秀岡山莊管理委員會就污水廠無請求權利，亦經最高法院駁回上訴而確定，足見最高法院否認秀岡山莊住戶對於加壓站等公共設施有共有的權利，足證參加人確無履行環評承諾的客觀條件能力。被上訴人未審查參加人是否確實有履行環保承諾的能力，卻以嗣後渠等參與聯合管理委員會的運作為由，證明其處分具正當性，實有倒果為因之嫌等語，求為「撤銷原處分及訴願決定」之判決。三、被上訴人則以：㈠原處分僅係針對開發行為範圍內之土地所有權人或其受託人加入成為開發單位之書面申請所為回復，並副知上訴人及其他開發單位與有關機關，其性質應係觀念通知，僅屬行政程序法第174條所規範之行政程序中所為之決定或處置，不可單獨聲明不服，上訴人對之提起撤銷訴訟，並不合法。又被上訴人為解決是類爭議，曾召開3次諮詢會議，廣納環評委員、法律及環工學者意見，認為於環評法施行細則修正前，得以發布解釋令之方式補之，是以被上訴人101年6月5日令，於法並無違誤。另因秀岡山莊環境說明書係「有條件通過」，其性質應定性為「授益行政處分」，然並不具一身專屬性，本可為權利義務繼受之客體。且環境影響評估是基於土地開發區域、方式等客觀因素衡量對於環境之影響而為，其申請人為何，與處分效力無涉，亦不具一身專屬性，得由之後取得土地之所有權人繼受其開發地位。參加人既自開發單位繼受取得土地所有權之權利義務，自得繼受原「有條件通過」環評審查結論之授益行政處分，而可成為權利義務繼受之客體。被上訴人以101年6月5日令使繼受取得環境評估標的之土地所有權人，得繼受該處分之效力，實係公法上權利義務繼受法理之具體重申，非創設規定。參加人既承繼原開發單位所有土地之權利義務，且簽署遵守秀岡山莊環境說明書件內容及審查結論之承諾書，亦應得繼受原授益處分之法律效果（即後續接受環評監督之義務）。㈡參加人加入為開發單位，無礙秀岡山莊環境說明書之執行，被上訴人原得比照共同開發案對於多數開發單位是否確實執行環評結論進行監督，且環評通過之開發行為，原開發單位完工銷售後多會脫離，故欲繼續管制則會要求變更後實質開發單位執行，參加人加入開發單位後，業已組成管理委員會執行環評內容，尚無發回判決意旨所提無法執行之疑慮，原處分符合環評法立法意旨且得有效管理範圍內之開發行為，不致因私權爭議而使部分開發行為逸脫管制。檢視環評法及其子法相關規範，並無增列開發單位須經原開發單位同意之相關規定，上訴人增列為秀岡山莊環境說明書之開發單位時，亦未經原併列之開發單位康橋高中同意，況系爭開發行為原開發單位秀岡公司業經法院裁定破產，亦與前揭狀況有異，未可比附援引。㈢針對參加人加入為開發單位後，就秀岡山莊環境說明書應辦理事項及承諾應履行負擔之執行情形，除歷年來由目的事業主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局（下稱臺北水管局）為追蹤與被上訴人為監督外，被上訴人多年來皆以行政指導方式要求各開發單位按季以網路申報「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」及「通過環境影響評估審查開發計畫案之土石方處理方式」以落實監督管理。本件參加人除簽署履行環評責任承諾書外，亦已組織聯合開發單位管理委員會，共同承擔環評責任，甚至訂有新建工程與未開發土地管理費收費辦法、工地施工及安全管理辦法，已將其主觀履行意願客觀呈現，較先前僅有2開發單位時，更能切實執行秀岡山莊環境說明書所載之內容及審查結論，且確能預防及減輕開發行為對環境造成不良影響。至本件是否因先前開發單位破產或其他開發單位掣肘，除應屬其等私權爭議外，尚未見無法執行情事。另依臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決揭示，秀岡山莊依環境影響說明書開發計畫之記載，應為公寓大廈管理條例第53條所規定之集居地區，似認相關公共設施應由全體住戶（包含陸續加入者）共享等語，資為抗辯。四、參加人陳述意見略以：㈠參加人李銘松、李銘煌、陳錫鴻、祥邑公司部分：1.環評法第6條第2項第1款、第16條、第17 條、同法施行細則第37條第1項、第2項等規定，均非賦予環境影響說明書原開發單位或其繼受者有行使同意權之法律規定，上訴人亦自承所謂應經其同意乙節尚非我國法制基礎，而係屬習慣，然就此部分未能提出事證自不能採，應認上訴人之訴欠缺權利保護要件。又上訴人主張者僅屬義務之履行，非屬權利或法律上利益之享有，應不得提起本件訴訟。況上訴人未經原共同開發單位康橋高中之同意，且被上訴人准許併列上訴人及康橋高中為開發單位時，未備理由、未經變更環評審查會對申請變更環境影響說明書或評估書內容予以審查、亦未備公法上權利義務之繼受法理，上訴人顯不具備開發單位資格，即不具提起本件訴訟之適格地位。2.被上訴人101年6月5日令既係針對特殊事項，基於漏洞填補法理，在環評保護基礎下，責求原開發行為或場所範圍內土地之所有權人，共同負擔環評個案結論之確實執行，確保原開發案仍遵守環評審議結論執行，並無不當，該令應屬行政程序法第150條所稱法規命令而有效，縱認係屬行政規則，衡諸環評法施行細則第3條第2款之規定，仍依法有據；參加人依被上訴人101年6月5日令加入開發單位，並遵照令示提出承諾書、所有權證明文件，並經審查未變動環評內容及審查結論，始經獲准。故本件自始無涉環境影響說明書或評估書內容之變更，無上訴人所稱環評法第16條或施行細則第37條等法規之適用。上訴人長期未依環評承諾書履行，違反公共利益、並侵及他人權益，亦非合法。而被上訴人未命參加人重新提出「環境差異分析報告」，依法既無違誤，上訴人任加指摘亦無理由。3.秀岡公司破產前，依秀岡山莊環境說明書開發秀岡山莊社區，所興建公共設施系統中之污水處理廠，為處理全社區之污水而起造，具有處理引至該污水處理廠污水之功能，且興建公共設施系統中之加壓站，供全區環境說明書核定內容為開發之功能，該公司破產後，由集居地區之各開發單位共用、管理，以便利共同事務之推展及自主性管理，參加人與各開發單位自已具備履行環評要求之客觀可能。被上訴人透過使參加人加入開發單位而將其納入環評法之管制，並就其開發行為與秀岡山莊環境說明書之執行狀況進行監督，已可有效確保、亦有助於環評結論之切實執行。又上開履行環評要求之承諾，原無不能由他人代為履行之性質，縱原開發單位未經破產，同須委請專業人員代為履行環評承諾之要求，上訴人指參加人不具履行環評要求之客觀可能之主張，洵非可採。㈡參加人施劍輝、邱惠美、掬月公司、摩天公司部分：1.原處分係針對秀岡山莊開發行為範圍內土地所有權人或受其委託者加入成為開發單位之書面申請所為回復，並副知上訴人及其他開發單位與有關機關，上訴人並非受通知人，更非受行政處分之人，並無權利或法律上利益受損，其提起本件訴訟為不合法。2.依環評法相關規定可知，若未變更環境影響說明書或評估書之內容，即無再經主管機關核准之問題，如變更未涉及環境保護事項者，亦僅函請目的事業主管機關提送主管機關「備查」已足，並無所謂須經已加入開發單位同意之限制。且細繹環評法第16條及其施行細則第37條之規定，均係環境影響事項客觀之實體事項，不涉及開發單位之主體，上訴人以增加開發單位即為環境影響說明書之變更亦與法文規定之內容不符，要無依據。參加人申請加入成為開發單位，並未涉及環境保護事項之變更。且參加人並不因加入成為開發單位而享有任何與其他開發單位有所不同之權利，亦無免除相關環評義務及負擔之情形，無損於上訴人之權益。訴外人秀岡公司破產，無法繼續履行秀岡山莊環境說明書之內容及審查結論，被上訴人本於職權以101年6月5日令，核釋繼受開發範圍內土地所有權或受其委託之參加人併列為開發單位並非無據。又上訴人亦非最原始申請之開發單位，其獲得被上訴人備查併列為開發單位之時，亦未獲得當時已存在之另一開發單位即康橋高中之同意，其所謂應取得現存開發單位同意乃行政慣例乙節，並無依據。3.參加人加入成為開發單位，係參加人承擔秀岡山莊環境說明書所定開發單位義務之起點，並非終點；參加人更已於承諾書承諾依本開發計畫之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，被上訴人可依法規及環境影響說明書之記載監督及追蹤，後續倘有任何需釐清部分，被上訴人亦可命參加人釐清或依職權指示辦理。另依臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決可徵，參加人加入為環評基地內之開發單位後，使用共同設施、支出費用以分攤各項公共設施之費用，與基地內所有之開發單位及陸續加入者，就基地內共同使用、維護及實施環境監測等，形成其使用共同設施與分攤共同費用之公同關係，對於秀岡山莊環境說明書之結論具有正面、積極之效能與公益性，上訴人之主張顯無依據且自相矛盾。㈢參加人楊璧綺、鄭秉宏、亞昕公司部分：1.參加人申請加入成為開發單位，均已簽立承諾書，仍須依秀岡山莊環境說明書之內容確實執行，未涉及環境保護事項之變更，依修正前環評法施行細則第37條第2項規定，僅須由被上訴人「備查」，被上訴人依其101年6月5令准許參加人加入成為開發單位，洵屬有據。且上訴人於95年申請加入成為開發單位時，上訴人及被上訴人均認為加入成為開發單位未涉及環境保護事項之變更，被上訴人因此依修正前環評法施行細則第37條第2項規定「備查」上訴人之申請，上訴人現卻作相反之主張，稱參加人申請加入成為開發單位，無修正前環評法施行細則第37條第1項之適用云云，不僅於法不合，更違反誠實信用原則。參加人既已出具承諾書，被上訴人即可依法規及環境影響說明書之記載監督及追蹤參加人，後續倘有任何需釐清部分，亦可命參加人釐清或依職權指示辦理，並無窒礙難行之處。參加人於取得開發範圍內之土地、實質上從事開發行為時起，在被上訴人備查前，即合法取得開發單位之法律地位，自得依修正前環評法施行細則第37條規定申請加入成為開發單位。2.參加人加入成為開發單位，未涉及環境保護事項之變更，對於環境無不良影響，與環境保護之目的不相牴觸，自無不許參加人加入之理。秀岡山莊全區已依雜項執照開闢完成、公共設施亦已完工，參加人加入成為開發單位，依原環境影響說明書開發，對於環境無不良影響，且參加人加入成為開發單位，必須與上訴人及康橋高中一同分擔費用，可降低上訴人所負擔之金額，對上訴人實屬有利。被上訴人身為環評法之主管機關，所應審查者應為「環境保護之事項」，至於各開發單位間之私權關係如何，應由各開發單位自行協調，或由民事法院裁判，殊非被上訴人所應審查及干預之範疇。3.被上訴人於89年核定秀岡山莊環境說明書前，秀岡山莊之公共設施均已設置完成。上訴人係在公共設施設置完成以後，始加入成為開發單位，根本未實際出資興建公共設施供他人使用。而各開發單位只要依據秀岡山莊環境說明書之內容及審查結論使用自己管領之土地，並分擔共同之義務，環境保護之目的即可達成。而參加人為履行秀岡山莊環境說明書之內容及審查結論，已與除上訴人及已破產之秀岡公司以外之其他開發單位共同組成「秀岡山莊環評開發單位聯合管理委員會」（下稱秀岡山莊環評聯管會），並於104年3月30日召開會議通過「秀岡山莊環境影響說明書開發單位權利義務劃分表」劃分各開發單位應「個別」及「共同」負擔執行之環境影響評估結論及其執行方式，並決議共同委託康橋高中作為被上訴人監督開發單位之單一聯絡窗口，顯然秀岡山莊環境說明書之內容及審查結論已可順暢執行，被上訴人亦可順暢監督及追蹤，無窒礙難行之處等語。五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠前臺北縣政府（於99年12月25日改制為新北市政府）於72年公布實施「大台北華城都市計畫」，秀岡公司於其範圍內約119.13公頃土地實施開發行為，計畫興建秀岡山莊，其中可都市發展面積約71.85公頃，保安保護區約47.28公頃，並於77年6月取得臺北縣政府工務局（已改制為新北市政府工務局）核發之77店雜字第043-8號雜項執照後，即展開整地、水土保持及各項公共設施建造。嗣秀岡公司於97年4月30日經法院宣告破產，致無法繼續為開發行為，及履行原經審查通過之秀岡山莊環境說明書內容及審查結論。被上訴人針對申請開發單位因破產或其他因素致無法繼續為開發行為與履行環境影響說明書內容及審查結論，及如何規範取得該開發場所內之土地所有權人為後續相關開發行為，乃發布101年6月5日令。參加人分別依該令檢據土地所有權證明文件，並出具願遵守秀岡山莊環境說明書內容及審查結論之承諾書，向臺北水管局提出加入秀岡山莊環境說明書開發單位之申請，經該局轉送被上訴人審核後，以原處分核准，並無違誤。㈡環評法第6條第2項第1 款固規定，環境影響說明書應記載開發單位之名稱及其營業所或事務所，但本件參加人申請加入開發單位，核與開發單位之變更有間，亦未涉及環境保護事項之變更，由目的事業主管機關轉送主管機關備查即可。而依參加人所簽立之承諾書內容可知，彼等成為開發單位後，仍須依秀岡山莊環境說明書之內容確實執行。況參加人為行使其所有權在開發場所內進行開發行為，即有必要加入開發單位，以負擔開發行為所應負之環評法上義務，並不須經原開發單位之同意，否則不啻增加法令所無之限制。且秀岡山莊環境說明書件內容及審查結論之履行，事關所有人財產權之行使及負擔，自應由其直接行使所有權並負擔環評法上義務，始符合憲法財產權保障之旨。又秀岡山莊環境說明書於89年獲核定以前，秀岡山莊全區之必要公共設施均已設置完成，上訴人於95年間始加入成為開發單位，根本未實際出資興建開發場所內之公共設施。參加人所取得之土地均為開發場所內之住宅用地，秀岡公司因破產而無法履行環評法上義務時，為避免秀岡山莊環境說明書件內容及審查結論之無法落實，自應直接由參加人本於所有權人之地位，承擔並履行環評法上義務。㈢被上訴人101年6月5日令之性質為被上訴人因執行環評法，就開發單位此一抽象概念規定，所為必要之釋示，以供機關作為適用法律、認定事實之基礎，為一解釋性規定之行政規則。又上訴人於95年增列為開發單位時，被上訴人亦係依環評法施行細則第37條第2項規定辦理，予以備查，而非依同條第1項或同細則第38條規定予以審核或重新辦理環境影響評估，且未獲得當時已成為開發單位之康橋高中同意。衡之上訴人於95年間申請加入為秀岡山莊環境說明書之開發單位之程序，被上訴人101年6月5日令並無違反平等原則、行政自我拘束原則及禁止恣意原則。㈣參加人於加入秀岡山莊環境說明書之開發單位後，為利於環境影響評估監督行政聯繫，於101年10月成立秀岡山莊環評聯管會，共同承擔環評責任，並委由康橋高中為統一聯絡窗口，作為實際運作執行秀岡山莊環境說明書之單位。秀岡山莊環評聯管會並與「秀岡山莊公共事務環評開發聯合管理委員會」（下稱秀岡山莊公共聯管會）訂有「新建工程與未開發土地管理費收費辦法」、「工地施工及安全管理辦法」。再觀之臺北水管局以104年8月10日水臺建字第10401050450號函所檢送其辦理環境影響評估追蹤作業要點及95年至103年度辦理秀岡山莊環境說明書之開發行為追蹤情形資料顯示，參加人於加入開發單位後，均依規定向臺北水管局提出「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」，並由該局函送被上訴人查核。顯見，參加人加入開發單位後，被上訴人仍得據以監督、追蹤開發單位就已受許可之開發行為是否確依環評審查結論執行，無礙秀岡山莊環境說明書及審查結論之執行，且被上訴人對於多數開發單位，亦無不能執行環評結論進行監督之問題。㈤綜上所述，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠開發單位依環評法第6條第2項第1款規定，屬環境影響說明書內容之一部分，增加開發單位即屬環境影響說明書之變更，依同法第16條及同法施行細則第37條規定，僅開發單位有權利提出申請。原判決既認開發單位為環境影響說明書內容之一部分，卻稱增加開發單位無須申請變更，又稱系爭行政處分屬於未涉及環境保護事項之變更，僅需備查即可，實有判決理由矛盾之情形。況原處分對於參加人申請加入成為開發單位，係稱「審核通過」而非「備查」，被上訴人基於主管機關之認知，認為增加開發單位屬涉及環境保護事項之變更，應依環評法施行細則第37條第1項規定申請「審核」。原判決未說明理由卻稱參加人申請加入開發單位，並未涉及環境保護事項之變更，由主管機關備查即可云云，其適用法規顯有錯誤。另被上訴人亦坦承因無法適用環評法相關規定，才以解釋令之方式創設參加人申請變更之權利，雖原判決及被上訴人均稱被上訴人101年6月5日令為解釋性行政規則，但因其欠缺直接或間接之民主正當性基礎，且並非公布周知的外部法規，其當然不能創設法律或授權命令所無的要件，惟被上訴人101年6月5日令係在環評法申請變更的相關規定外創設申請人，已逸脫法律解釋之範圍，原判決未查，當有違背法令之事由。㈡秀岡山莊環境說明書範圍內的公共設施及其用地，還有保護區土地均係由原開發單位秀岡公司提供，若新開發單位僅憑一紙承諾書，卻無任何履行環評承諾之能力，無異於搭原開發單位之便車，實質上免除其環評義務，對原開發單位顯不公平，所以應由原開發單位具名或同意其提出申請。且上訴人申請增加為秀岡山莊環境說明書開發單位時，秀岡公司也授予上訴人公共設施之使用管理權，上訴人是基於與秀岡公司相同條件取得開發單位之資格，與參加人僅憑承諾書之情形不同，參加人以自己名義單獨申請，根本無法律上之基礎。又透過原開發單位具名權之行使，可以使新舊開發單位協調彼此間對於環評責任之分配，發回判決亦強調「如准許參加人加入為開發單位，是否應由本件目的事業主管機關，釐清各開發單位各自應負擔執行之環評影響審查結論事項範圍，以及共同負擔執行環評結論部分，如何由多數之開發單位分擔，以利目的事業主管機關對多數開發單位是否確實執行環評結論，加以監督並追蹤。」惟原判決對此發回意旨並未說明，竟只用嗣後執行的情況來解釋原處分之合法性，顯有違誤。另秀岡公司係因上訴人已取得其同意具名申請增加開發單位，始表示同意讓上訴人有使用管理公共設施之權利，其95年10月5日（95）秀岡字第008號函中所稱「其他開發者」是指康橋高中，該校亦經秀岡公司依法具名申請使其成為開發單位，可見必須得到秀岡公司之同意，始有權使用公共設施。原判決未附理由逕稱包括參加人在內經其同意及具名申請之人，也有使用管理公共設施之權利，顯然有曲解文義之嫌。㈢參加人本可依環評法規定另行申請辦理環境影響評估而取得開發單位資格，令其負擔環境保護義務，並無原判決所稱為保障參加人財產權、增加法令所無限制或無法令依據令其負擔環評義務之情形；亦無原判決所稱無法開發的途徑，顯見本件並無被上訴人101年6月5日令所稱無法履行環境影響說明書內容及審查結論情事，原處分顯違反該101年6月5日令之規定。上訴人雖在原審審理時提出相關主張及證物，惟原判決並未採納，亦未於判決內說明，有判決不備理由之當然違背法令。㈣發回判決要求被上訴人應事先釐清參加人各自負擔執行環評義務範圍，原判決卻僅引法條作為參加人成為開發單位後執法或處罰之依據，顯不符發回判決之要求。原判決雖以參加人有成立秀岡山莊環評聯管會共同承擔環評責任，惟若未釐清各開發單位間各自應負擔義務之範圍，將來具體情事發生時，仍將出現難以判斷責任歸屬及難以監督之情形。況被上訴人為原處分時，尚無秀岡山莊環評聯管會之運作，其嗣後以該環評聯管會之成立與運作來作為合法性理由，實有悖於論理法則。原判決將原處分是否合法繫於嗣後各開發單位之執行情況而定，亦不合理。且對於若有開發單位不參加秀岡山莊環評聯管會、具體違反環評承諾書情事發生時如何負責以及上開環評聯管會沒有管理到的部分如何處理等問題，原判決均未慮及，其判決理由難謂齊備。又發回判決認為被上訴人應就參加人等實際上如何履行及分擔環評結論事項負有實質審查的義務，而非僅要求參加人提出一紙毫無擔保的承諾書即可成為開發單位，惟原判決卻僅就被上訴人是否可依環評承諾書來監督參加人履行及分擔環評結論事項論說，亦有判決理由不備之違法。另原判決並未敍明被上訴人101年6月5日令之法律或法理上依據，更未說明依法律關係繼受的法理為何，當然有判決不備理由之違法等語。七、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按環評法第6條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項： 開發單位之名稱及其營業所或事務所。……。」第16條第1 項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」次按同法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」行為時施行細則第37條（104年7月3日已修正）規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」㈡秀岡公司於前臺北縣政府72年公布實施「大台北華城都市計畫」範圍內約119.13公頃土地，實施開發行為，計畫興建秀岡山莊，其中可都市發展面積約71.85公頃（包括住宅用地54.08公頃、公共設施用地17.76公頃），保安保護區約47.28公頃，並於77年6月取得77店雜字第043-8號雜項執照後，即展開整地、水土保持及各項公共設施建造，並自83年起至88年間，先後陸續取得前臺北縣政府工務局核發之（83）店雜使字第23號雜項使用執照、（84）店雜使字第031號雜項使用執照、（85）店雜使字第027號雜項使用執照、（88）店雜使字第017號雜項使用執照，已涵蓋秀岡山莊之全區公共設施，包括都市計畫道路、必要之私設通路、滯洪沉砂池、污水處理廠、污水專用下水道系統及自來水供水系統，其全區之公共設施已設置完成98％，尚未完成之2％係為路燈等非必要公共設施，為因應環評法之公布施行，秀岡公司遂提出秀岡山莊環境說明書請求審核，並經被上訴人於89年3月核定，系爭開發場所乃屬可供建築之成熟基地，並非因環評法之施行才得以開始開發行為之場所。而康橋高中係取得該開發場所內之土地所有權人，於92年間經秀岡公司申請並列為開發單位；上訴人則於95年間經秀岡公司申請並列為開發單位，其時被上訴人係依環評法施行細則第37條第2項規定予以備查，且未獲得當時已成為開發單位之康橋高中同意。嗣後秀岡公司於97年4月30日經法院宣告破產，致無法繼續為開發行為及履行原經審查通過之秀岡山莊環境說明書內容及審查結論，被上訴人為解決申請開發單位因破產或其他因素，致無法繼續為開發行為及履行環境影響說明書內容及審查結論，及如何規範取得該開發場所內之土地所有權人為後續相關開發行為，而發布101年6月5日令：「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」參加人遂據以檢據土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，檢附土地所有權人委託書），並出具願遵守秀岡山莊環境說明書內容及審查結論之承諾書，向臺北水管局提出加入秀岡山莊環境說明書開發單位之申請，經該局轉送被上訴人審核後，以原處分通知准予加入等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。㈢人類若脫離環境則無以生存，所謂環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。國家對人民之生存、財產等基本權負有最後保障之義務，是以各國基於國家長期利益，無論經濟、科技及社會之發展，莫不兼顧環境之保護，我國亦不例外。觀之我國有關環境保護之法規，有屬預防性者如環評法、有屬管制性者如空氣污染防治法。環評法乃為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而制定，除規範應實施環評之行為要件外，尚設有審核及監督與罰則等相關規定，可知環評法之立法目的著重於被開發土地之維護與經審核通過之環評結論如何落實執行。而開發行為之範圍，依環評法第4條第1款規定，包括開發行為之規劃、進行與完成後之使用。又依經驗法則，為建築房屋之土地開發行為一般均由建築公司或營造公司為之，其目的無非欲於開發土地上興建房屋對外出售牟利，迨建物出售完畢後，開發單位通常會退出所開發之社區，而有關社區之相關權益則組織住戶管理委員會行之，被上訴人89年間核定之秀岡山莊環境說明書定稿本中，亦附有「售屋合約及住戶守則公約樣例」「遵守住戶守則暨管理服務規章同意書」等內容，可知本件亦復如此。足證環評審核結論之落實較由何人執行環評審核結論更為重要，亦即著重於物（土地）之保護，更甚於由何人擔任開發行為人。環境影響評估之目的乃在於評估土地開發之規劃、進行及完成後之使用等行為對於環境可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查，故環評法第16條所稱之「已通過之環境影響說明書或評估書」應指環境說明書有關上述內容而言，苟有變更，自應由開發單位提出申請；至環境影響說明書上記載開發單位，無非係供審核及日後追蹤監督對象之辨明而已，縱有更替，解釋上應不包含在前述環境說明書內容有變更之情形在內，此觀諸經審定之秀岡山莊環境說明書其開發單位原為秀岡公司，嗣後康橋高中及上訴人分別於92年及95年間申請並列為開發單位時，被上訴人及秀岡公司、康橋高中與上訴人均不認為係環境說明書內容之變更，而由被上訴人依環評法施行細則第37條第2項規定予以備查即明。上訴人主張開發單位為環境影響說明書之一部分，有變更即屬變更環境影響說明書或評估書內容，應依環評法施行細則第37條第1項規定辦理，核屬主觀歧異之見解，無以憑採。至被上訴人之核准函縱使用「審核通過」之文字，亦僅用語有異而已，應依其真意及結論為判斷，無足單憑其用語而認其係依環評法施行細則第37條第1項規定辦理。上訴人執以指摘原判決理由矛盾，並有適用法規顯有違誤乙節，核非可採。㈣依法行政乃法治國之基本原則，故行政機關所為處分及行為涉及人民權利時，原則上應依法律或經法律授權始得為之。然法律之規定無法鉅細靡遺，而社會客觀環境又不斷變化更新，故行政機關單憑有限之法律規定，實無足應付、處理瞬時丕變之外在情勢，在法律狹義文義無法適用於具體個案，或法律規定產生漏洞時，應以法律解釋或漏洞填補之方式以補不足，如未溢脫法律規範目的及其立法意旨，即難謂不是依法行政。一般而言，開發單位既提出環境影響說明書請求審核以進行土地之開發，衡諸社會經驗法則，除非有不得已或無法掌控之突發狀況，否則當不致於中途停止開發，本件秀岡公司自取得系爭開發範圍之土地後，即陸續整地開發，迄至97年經宣告破產時已逾30年，即為此理。故環評法及其施行細則立法之初，未慮及此而就環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論之情況明文規定，應屬法律漏未規定之事項，依前開說明，自容許基於主管機關立場之被上訴人，於不違背環評法之立法目的下予以填補。觀之被上訴人101年6月5日令之內容可知，被上訴人係為解決秀岡公司因受破產宣告而無法續行秀岡山莊環境說明書之內容及審查結論，始以上開101年6月5 日令予以填補環評法及其施行細則未就此部分為規範之漏洞，依原判決確定之事實，秀岡山莊環境說明書之內容已完成98％左右，所有公共設施均已完成，僅剩部分建築用地未興建，而參加人均取自秀岡公司位於秀岡山莊環境說明書開發範圍內之土地，則被上訴人基於土地物權移轉後，由後手承繼前手之權利義務關係之法理，以101年6月5日令釋由秀岡公司之後手於具備相當條件下，得經目的事業主管機關轉送被上訴人審核後，成為秀岡山莊環境說明書之開發單位，經核與環評法係著重於物（土地）之保護之立法目的無違，且與康橋高中及上訴人聲請並列為秀岡山莊環境說明書之開發單位之處理程序相同，亦無違反平等原則及行政禁止恣意原則。原判決業已論明被上訴人101年6月5日令與環評法無違，得予適用，核無不合。再就被上訴人核定之秀岡山莊環境說明書而言，其開發單位原僅秀岡公司而已，康橋高中及上訴人亦因嗣後取得秀岡公司開發範圍內之部分土地或受委託，經由相同程序而列為開發單位，應與秀岡山莊環境說明書之原開發單位不同，法律亦未賦予其就嗣後相同情形而欲共列為開發單位者有同意權，故上訴人主張參加人欲並列為開發單位應由上訴人具名申請乙節，無足憑取。上訴人指摘被上訴人101年6月5日令欠缺直接或間接之民主正當性基礎，且係在環評法申請變更的相關規定外創設申請人，已逸脫法律解釋之範圍，原判決未察，當有違背法令之事由，亦無足取。㈤秀岡公司於秀岡山莊環境說明書中已提出「售屋合約及住戶守則公約樣例」「遵守住戶守則暨管理服務規章同意書」等規範內容，就其開發範圍內有關公共設施部分為約定及規範，此部分事涉社區內住戶對於公共設施之權利義務關係，苟有爭議，屬私權方面之爭執，核與原處分之合法性無涉。被上訴人已就發回判決所質疑「如准許參加人加入為開發單位，是否應由本件目的事業主管機關，釐清各開發單位各自應負擔執行之環評影響審查結論事項範圍，以及共同負擔執行環評結論部分，如何由多數之開發單位分擔，以利目的事業主管機關對多數開發單位是否確實執行環評結論，加以監督並追蹤。」部分，論明執行上及實務運作與監督追蹤等各節，均無困難，並經原判決認定及說明其依據與理由在案，並無理由不備之情事。另上訴人其餘上訴意旨，無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦非有理。㈥綜上所述，原判決業依環評法第6條、第16條第1項及第17條與行為時同法施行細則第7條、第37條等規定及被上訴人101年6月5日令之內容，分別論明該101年6月5日令之性質且無違反平等原則及行政自我拘束原則與禁止恣意原則，被上訴人依101年6月5日令，以原處分就參加人申請成為秀岡山莊環境說明書之開發單位予以備查有無違誤各節無訛，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備及矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　7　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　7　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第684號

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