最高行政法院(含改制前行政法院) - 106年度判字第727號（土壤及地下水污染整治法）

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第727號上訴人　中國石油化學工業開發股份有限公司代　表　人　林克銘訴訟代理人　蔡朝安　律師李益甄　律師柯宗佑　律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　李孟諺訴訟代理人　張訓嘉　律師高函岑　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年7月26日高雄高等行政法院106年度訴字第43號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人係前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址（下稱系爭場址）之污染行為人，上訴人所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」（下稱第1次整治變更計畫）前經被上訴人於民國101年7 月19日核定在案，嗣上訴人復於103年3月18日提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前○○○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第2次變更計畫」（下稱第2次整治變更計畫），並經被上訴人於104年4月14日以府環土字第0000000000號函核定，依據第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104 年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％。惟經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人所屬環保局）於105 年1月8日進行整治進度查核工作，發現上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污法裁罰基準）及環境教育法第23條第2款規定，以105年5月23日府環稽字第0000000000號函檢附同年月19日府環土土裁字第000000000號裁處書（原處分案號原誤載為南市府環水裁字第00-000-000000號，嗣被上訴人於105年6月29日更正案號，下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於105年10月31日前完成改善。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回；復提起行政訴訟，亦經原審判決駁回。二、上訴人起訴主張：（一）參酌另案行政院環境保護署（下稱環保署）104年7月28日環署訴字第0000000000號訴願決定及本院103年度判字第312號判決見解，若整治計畫之二項相互牽連，於補正期限屆至前不應再為裁罰，否則即違反一行為不二罰原則。本件被上訴人前因上訴人未依整治變更計畫內容於103年5月20日達成戴奧辛減量82％之查核點目標，以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書（下稱103年5月27日裁處書），裁處上訴人100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前改善完成補正，經原審法院以104年度訴字第16號判決撤銷關於罰鍰100萬元、環境講習8小時之部分，並駁回上訴人其餘之訴。而查「戴奧辛污染總量降低82％」與「戴奧辛污染總量降低41％」為相牽連之工項，本件原處分於上揭補正期限屆至前，復就相牽連之「戴奧辛減量41％」為裁罰，實與上開訴願決定及本院103年度判字第312號判決意旨相背，亦有違反一行為不二罰原則之虞。（二）參酌本院103年度判字第312號判決意旨，若原處分機關為裁罰時就整治計畫預計進度切割過細，並於一有進度不符時即逕為裁罰，當與立法原意有違，亦非達成行政目的之正當手段。查系爭場址整治期程長達15年，若將整治目標平均分攤，「每季」皆有整治進度之「預計進度」，如以「預計進度」作為裁罰之依據，實失之過細，而有違上開判決意旨，毋寧應僅以「承諾查核點」之工項，作為土污法第38條「未依核定之整治計畫內容實施」之認定標準。本件第1次整治變更計畫設有2項查核點，第2次整治變更計畫則擴增至6項查核點，然皆未包含「戴奧辛減量41％」此預計進度。是本件「戴奧辛減量41％」並非第2次整治變更計畫之查核點，而僅為預計進度，本不應裁罰。況且上訴人關於「戴奧辛減量82％」之承諾查核點業經被上訴人裁罰在案，於該處分限改期限屆至前，更不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰。（三）被上訴人固稱上訴人得藉由不明訂查核點之方式，規避主管機關之查核及裁罰。然被上訴人對整治計畫有審核權，若認上訴人所提計畫有不足之處，本可命上訴人修正後，始予核定。被上訴人亦確於審核系爭第2次整治變更計畫時，要求上訴人提出各項查核點，以利其管控進度，並作為裁罰之依據。詎上訴人依被上訴人要求，提出多項查核點，經被上訴人核定並明載於第2次整治變更計畫頁後，被上訴人復不依其核定之查核點作為裁罰依據，實有違禁反言原則。（四）依行政罰法第7 條規定，裁罰以具有主觀可責性為前提，而是否具有主觀可責性，依本院105年度判字第111號判決意旨，應參諸整治技術難度、是否積極努力等，非謂違反整治進度即必以罰鍰相繩。就技術難度部分，本院及被上訴人推動小組委員咸認「國內外無高濃度戴奧辛（另同時含有汞）之處理實績」、「整治經驗及技術全球均欠缺」，環保署長亦稱本件為「國內外罕見案例」；就主觀積極努力部分，上訴人因整治系爭場址，曾獲企業永續報告獎銀獎之殊榮，被上訴人推動小組委員對上訴人歷來整治成果多有讚許，甚且於上訴人屢遭裁罰後，委員仍讚揚上訴人主觀努力值得肯定，並謂上訴人成果令人振奮。凡此種種皆可證上訴人並無主觀可責性，而不應裁罰，被上訴人對上訴人連續處以高額罰鍰，對於已努力執行計畫之上訴人並無任何督促之效果，且有違比例原則。（五）原審法院104年度訴字第16號判決以「國內外無高濃度戴奧辛（另同時含有汞）之處理實績」為由，認定上訴人熱處理廠進度延宕，係因欠缺整治經驗，顯非出於故意。本件戴奧辛減量未達41％確因技術遭遇困難所致，且上訴人所面臨無類似案例可供參考、欠缺整治經驗之困境仍持續存在，上訴人僅得依自身研發實力，努力克服技術瓶頸，不應僅客觀進度落後即認上訴人具故意。又被上訴人認上訴人對爐體鋼材與設計耐受溫度等基本要件均未能嚴格把關，且因上訴人人員操作不當，致爐體鋼材因不耐運作高溫而產生變形，上訴人難謂無過失。然被上訴人前述指摘並無具體實證，甚以，系爭熱處理設備在「事前」施工計畫書、試運轉計畫書，皆經被上訴人推動小組委員指導修正後審核通過；「事中」實際執行整治時，被上訴人亦請專業環境公司全程監督，且每日提交工作日誌。若上訴人之整治行為確有任何過失之處，被上訴人及其委託之專業公司當能立即指正。被上訴人不於事前及事中就其自認造成延宕之原因即時指正上訴人，反於事後以結果論之方式指摘上訴人有過失，實非可採。況系爭高濃度戴奧辛及汞污染之土壤，全球皆無整治技術與經驗可供上訴人參考，上訴人僅能自行研發間接熱處理技術，該技術雖理論可行，然由理論而至成功之階段，仍處於科學未知之領域，上訴人對於將發生何種技術問題並無預見可能性，不應認定具過失。另上訴人考量熱處理技術仍於理論可行之階段，且有二次污染之風險，為求嚴謹，乃於申請第2 次整治變更計畫時，請求將戴奧辛污染質量削減率82％由原訂之103年Q2展延至107年Q4。然被上訴人不顧科學未知領域由理論而至實際可能面臨諸多困難及危險，否准上訴人展延請求。被上訴人稱上訴人所提第2次整治變更計畫所定期程係已考量過目前技術可達成之進度，故延誤期程係可歸責於上訴人，實屬無據。（六）按公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提，依本院105年度判字第111號判決意旨，如係因不可預見之原因致不能完成，應認整治計畫實施者無期待可能，不予處罰。系爭場址之污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國內首例，於全球亦無成功整治實例可供上訴人參考。上訴人曾邀請多家廠商參與測試，然無任何廠商有能力處理系爭場址之高濃度污染土壤，是上訴人只得自行研發設計「間接熱處理（旋轉窯）設備」。但凡涉及研發設計者，常面臨各種不確定因素，要求上訴人於全球罕見之未知領域，從科學理論至實際執行之過程中不得發生任何未預見之困難，實無期待可能性。（七）依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始能達到戴奧辛減量41％之目標。被上訴人於105年5月19日為裁罰時，明知上訴人熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命上訴人於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正。核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，當與本院102年度判字第611號判決意旨相違，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）參酌土污法第22條第1項及第4項、第38條第2項第3款及環保署訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第7點規定，可知，依法明列於整治計畫中之各工項期程及整治進度，整治義務人均應嚴格遵守，以利污染場址能於整治期間內完成整治，而主管機關於整治期間即有隨時審查整治義務人是否有依循計畫確實執行之權利及義務，並非僅有污染行為人未能於明示為查核點之時間點達成預定之整治成效，主管機關方能裁罰，否則整治計畫之期程及進度將淪為空談。上訴人主張其僅承諾於105 年底完成82％削減率，而本件原處分裁罰上訴人未於104年第4季達到污染質量削減率41％，此標準係被上訴人於104年12月10日「中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治案執行進度說明會」中片面主張，非第2次整治變更計畫所載云云。惟查，上訴人已於第2次整治變更計畫第13-3頁、圖13-1預定整治期程進度規劃，明載上訴人應於104年第4季達成戴奧辛污染質量削減率41％之階段目標，非如上訴人所稱係被上訴人於前揭說明會之片面主張，而第2次整治變更計畫各年削減率目標既係由上訴人自行提出，經專家委員審查，並明載於第2次整治變更計畫中，自屬於第2次整治變更計畫內容之一部，為具有拘束力之整治計畫內容，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據。本件上訴人於104年第4季前並未依第2次整治變更計畫所載達戴奧辛污染質量削減率41％，被上訴人依土污法第38條第2項作成原處分，適法有據。（二）上訴人訴稱其提出第2次整治變更計畫申請時，尚於單機測試階段，是以認為被上訴人不同意其將戴奧辛污染質量削減率82％進度變更至107年第4季前完成，非屬合理云云。惟查，自被上訴人要求上訴人應於103年11月13日前完成改善熱處理建廠進度，至105年12月31日前尚有2年餘之趕工時間，以一日144噸處理量來計算，每2周工作12天，預估得處理1728噸，因此5.1萬噸之污染土，預計60周，即1年又2個月左右時間得處理完成，上訴人亦係以此計算方式預估進度，此有上訴人105年3月9日第 36次工程查核簡報可稽，故被上訴人不同意上訴人將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至107年第4季，並無違誤，上訴人主張要無可採。（三）被上訴人於作成原處分前已多次提醒上訴人應注意整治期程，甚至於上訴人多次用以主張期程延誤非可歸責於己之技術問題，於104年10月5日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第57次審查會上，被上訴人已提醒上訴人「依現況推估熱處理旋轉窯需至104年12月始開始正式運轉，未來實廠運轉應24小時連續操作，始有機會達查核點目標」，足證技術問題部分上訴人於當時評估後認為仍有困難，則應於當時即提出改善措施，或依土污法第22條提出整治計畫變更申請。姑不論依系爭第2次整治變更計畫內容，熱處理應於104年初即開始運作並優先處理一級污染土，然上訴人卻遲至104年10月31日方啟動污染土熱處理試運轉，且於啟動26小時後旋即於同年11月1日提報損害暫停，考其原因，係因上訴人仍疏於注意導致爐體因溫度過高變形毀損，蓋上訴人之爐體係用耐高溫材質Inconel Alloy 600，嗣後修補亦係使用耐熱鋼材Alloy 310s，由上訴人所提出之材料證明可知，此等材質其熔點為攝氏1,354至1,402度，抗氧化溫度為攝氏1,100度，而本件熱處理旋轉窯之規劃溫度於旋轉窯部分為攝氏650度，二次爐部分為850至950度，是以上訴人自應知悉其於操作時溫度應控制於攝氏1,000度以內，然而上訴人疏於注意溫度控制，致發生鍋爐損壞之情形，此外熱處理廠尚有板鏈出料機驅動元件異常、乾燥爐外爐氣密不佳、進料斗卡料等問題，此等問題之發生顯非係上訴人所稱整治技術困難，而係因其管理操作不當所致。上訴人無法於104年第4季前達到戴奧辛污染質量削減率41％之進度，係因上訴人操作不當疏於注意所致，顯見上訴人對於本件整治進度延宕，縱無故意亦有過失。上訴人復以其於106年3月完成熱處理試運轉稱本件整治期程延宕無可歸責性云云，惟查其僅泛稱歷次試運轉皆遭遇無法事先預見之難題，自始從未具體說明此等無法預見之難題為何，反而其從未說明於試運轉期間因其管理操作不當所致之問題，其已盡如何之注意義務，而以106年3月完成熱處理試運轉一事，企圖掩飾其並未積極進行試運轉，且未盡注意義務致整治期間不斷延宕，顯見上訴人之主張要無可採。綜上，上訴人無法於104年第4季前達到戴奧辛污染質量削減率41％之進度，係因上訴人操作不當疏於注意所致，顯見上訴人對於本件整治進度延宕，縱無故意亦有過失。（四）參酌原審法院101年度訴字第331號及本院103年度判字第312號判決意旨，上訴人整治計畫之整治工作執行期程，各階段整治目標係以「季」（即3個月）為時間單位，故上訴人如未依整治計畫內容按季為成各階段整治目標，構成土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之要件，且屬自然一行為；換言之，倘若上訴人未按整治計畫所訂整治工作執行期程，按季完成整治目標，循此判決意旨被上訴人本得於每次上訴人延宕時即得裁罰一次而無違反一事二罰原則，故行政法院判決意旨從未以上訴人所主張之「查核點」為判斷標準。本件上訴人依第2次整治變更計畫於104年第4季前戴奧辛污染質量削減率應達41％，然而直至105年1月8日兩造進行「中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第35次現場查核會議」時，戴奧辛污染質量削減率仍為0％，整治進度顯嚴重延宕，故依上開判決意旨，上訴人未於104年第4季達預定整治目標，屬土污法第38條第2項第3款「未依整治計畫執行」之自然一行為，被上訴人作成原處分，於法有據。又上訴人所援引之歷次判決以及103年至104年間之裁罰處分，係分別依據被上訴人98年原整治計畫及101年第1次整治變更計畫所為之裁罰，與本件係依據被上訴人於104年核定之第2次整治變更計畫不同，是上訴人訴稱被上訴人103年5月27日裁處書定有改善期間，而本件在改善期間前裁罰違反一事不二罰原則云云，顯不足採。而前開改善期間係依據第1 次整治變更計畫期程所訂，本件則是依據第2次整治變更計畫所訂之整治期程所為之裁罰，自應以最新核定變更計畫期程為主，否則將架空土污法第22條第4項變更整治計畫程序之規定。另觀諸原審法院104年度訴字第16號及本院105年度判字第111號判決之內容，顯見行政法院仍認為上訴人未達到每季之整治目標仍屬自然二行為，僅該案所涉之整治目標時間，因前一季之整治目標裁罰時訂有改善期限而影響其整治目標期程，非因違反一事不二罰原則而遭撤銷，與上訴人所稱顯不相符，且上開判決之改善期間係依第1次整治變更計畫所定，故不應拘束第2次整治變更計畫之整治期程。綜上所述，被上訴人先前以第1次整治變更計畫所定之改善期間，不應拘束第2次整治變更計畫之整治期程，故上訴人以原審法院104年度訴字第16號及本院105年度判字第111號判決意旨，及該判決所涉之處分尚定有改善期間，而稱本件於改善期間屆至前裁罰有違一事不二罰原則云云，實不足採；反之，原處分之作成與本院103年度判字第312號判決意旨相符，並無一事二罰之違法。（五）上訴人另主張處以罰鍰之目的不僅在處罰，更在於督促義務人執行計畫，連續以高額罰鍰處罰，對於已努力執行計畫之上訴人亦無任何督促之效果，此皆有違比例原則，且被上訴人僅給予上訴人5個多月之改善期間云云，惟被上訴人於整治計畫期間即不斷提醒上訴人整治期程業已延宕許久，仍為上訴人所置之不理，且整治期程之延宕並非如上訴人所稱係因整治技術困難所致，故經被上訴人通盤考量後所訂之改善期間，係屬合理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）上訴人為系爭場址之污染行為人，上訴人所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」，前經被上訴人於98年4月7日核定在案；嗣經上訴人提出第1次整治變更計畫，復經被上訴人於101年7月19日核定在案，嗣上訴人再於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，並經被上訴人於104年4月14日核定。而依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。則前揭第2次整治變更計畫既經被上訴人核定在案，在該計畫未經變更核定之前，污染行為人即上訴人及核定機關即被上訴人均應受該計畫之內容拘束，上訴人有依該計畫如期如質執行之義務，被上訴人則應依該計畫為監督查核，若上訴人未依被上訴人核定之整治計畫內容實施，被上訴人自得依法予以處罰。查，第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％，惟經被上訴人所屬環保局於105 年1月8日進行整治進度查核工作，發現上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），此有上開預定整治期程表及被上訴人所屬環保局105年1月8日土壤及地下水污染稽查紀錄附卷為憑。足見上訴人確未依被上訴人核定之整治計畫內容實施，就戴奧辛污染質量削減率，進度嚴重落後，則被上訴人核認上訴人未依主管機關核定之整治計畫內容實施，乃依土污法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處上訴人20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於105年10月31日前完成改善，並無違誤。（二）上訴人雖主張系爭場址之污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國內首例，於全球亦無成功整治實例可供上訴人參考，上訴人曾邀請多家廠商參與測試，然無任何廠商有能力處理系爭場址之高濃度污染土壤，是上訴人只得自行研發設計「間接熱處理（旋轉窯）設備」，但凡涉及研發設計者，常面臨各種不確定因素，要求上訴人於全球罕見之未知領域，從科學理論至實際執行之過程中不得發生任何未預見之困難，實無期待可能性，故不應受罰云云。惟查：上訴人既有國外整治戴奧辛等污染物之實際案例可供借鏡，且已進行模廠試驗，確立旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠，自已累積相當經驗，故對上訴人能建置堪用之旋轉窯處理廠，非無期待可能性，且旋轉窯處理技術係採熱處理法（熱脫附法），其處理流程中爐體所應承受之溫度乃為整套設備之重點，在設計及建置爐體時自應特別注意其對溫度之耐受度，並使用適合之耐熱材料；又負責建廠之綠大地環境工程股份有限公司乃為整治設備之專業公司，自有能力處理此問題，其應注意能注意而疏未注意，而未能使用合格耐熱之爐體設備，致建廠完成後試運轉時發生因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，對系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，自難謂無過失，揆諸本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即上訴人就其使用人之過失負推定過失責任。再者，上訴人於戴奧辛污染質量削減率進度嚴重落後時，既未能提出及時有效改善措施或替代方案，亦未依被上訴人104年4月14日府環土字第0000000000號函說明四所示申請變更整治計畫，致第2次整治變更計畫預定整治期程，戴奧辛污染質量削減率進度一再延宕，上訴人自難辭其咎。況且，上訴人在前案應於103 年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，因上訴人屆期未完成，經被上訴人以103年5月27日裁處書，裁處上訴人100萬元罰鍰，環境講習8小時，雖經原審法院以104年度訴字第16號判決撤銷，並經本院以105年度判字第111 號判決駁回上訴確定在案，惟其撤銷理由為上訴人非出於故意，被上訴人認其情節重大逕以裁處最高額罰鍰，顯有裁量錯誤之裁量瑕疵，因而將原處分及訴願決定關於罰鍰100萬元及環境講習8小時部分撤銷；然就上訴人未依限完成戴奧辛污染總量降低82％部分，認依原審所確定之事實，上訴人雖無故意，惟被上訴人乃得衡量上訴人過失之情節，依土污法第38條第2項及環境教育法第23條第2款規定，對上訴人為合比例原則之處罰，此有原審法院104年度訴字第16號判決及本院105年度判字第111號判決可參，益證系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，上訴人確有過失。是上訴人主張其對上開整治期程延宕並無故意過失，且無期待可能性，故不應受罰云云，自非可採。（三）上訴人另主張被上訴人曾因上訴人未達成「戴奧辛污染總量降低82％」之查核點，以103年5月27日裁處書，裁處上訴人100萬元罰鍰，並限期105年12月31日前完成補正，本件原處分於補正期限屆至前，復就相牽連之「戴奧辛減量41％」為裁罰，有違反一行為不二罰原則之虞云云。惟查，第1次整治變更計畫關於系爭場址整治計畫各工作項目預定進度規劃之記載，上訴人應於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」及「污染面積縮減71％」等階段目標，惟上訴人屆期並未完成，被上訴人乃依土污法第38條第2項第3款、土污法裁罰基準第2點及環境教育法第23條第2款規定，以103年5月27日裁處書，裁處上訴人100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前完成改善，上訴人不服，循序提起行政爭訟，經原審法院104年度訴字第16號判決關於罰鍰100萬元，環境講習8小時部分及該部分訴願決定均撤銷；上訴人其餘之訴駁回；兩造均不服，提起上訴，經本院以105年度判字第111號判決駁回兩造之上訴確定在案。上開103年5月27日裁處書，裁處上訴人限期於105年12月31日前完成改善部分雖未經撤銷，惟此部分性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰，故無一事不二罰原則之適用。況且，第2次整治變更計畫已參酌上開限期改善之期間，經被上訴人於104年4月14日以府環土字第0000000000號函核定在案，依據第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至105年12月31日之戴奧辛污染質量削減率為82％，故關於戴奧辛污染質量削減率預定整治期程，自應以被上訴人嗣後核定之第2次整治變更計畫為依據（本院105年度判字第111號判決亦採相同見解，認行政處分命限期改善部分之規制效力，因行政處分作成後被上訴人核定上訴人提出之第2次整治變更計畫而消滅）。則依據第2次整治變更計畫預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％，惟經被上訴人所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現上訴人實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處上訴人20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於105年10月31日前完成改善，並無不合，亦無違反一事不二罰原則，上訴人上開主張，亦不足取。（四）又上訴人主張「戴奧辛減量41％」並非第2次整治變更計畫之查核點，而僅為預計進度，本不應裁罰，況且上訴人關於「戴奧辛減量82％」之承諾查核點，業經被上訴人103年5月27日裁處書裁罰在案，於該處分限改期限屆至前，更不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰云云。惟查，上訴人於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，嗣經中石化（臺鹹）安順廠土壤污染整治計畫推動小組於103年11月4日進行第50次審查會審查結果，有關上訴人所提第2次整治變更計畫，所申請7項變更項目經審查後，結論：「項次7『污染質量削減率』：依據中石化公司所提熱處理技術模廠成果報告業經本局101年10月29日函覆洽悉在案，另本府已命中石化公司熱處理建廠應於103年 11月13日改善完成，經查熱處理技術日處理量144噸，要求於105年12月31日前達成82％改善目標尚屬合理，故不同意中石化公司所提於107年Q4達到82％，其餘110年Q4及113年 Q2之削減率目標同意變更。」又該次審查會時，被上訴人所屬環保局土壤污染管理科亦表明：「105年12月31日應達污染面積縮減71％及污染量削減82％之改善目標，本整治計畫每半年查核點應合理調整訂定，以利管控進度。」足見被上訴人就戴奧辛污染質量削減率之查核，係依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第7點第2款規定，以每半年查核1次，以利管控進度及整治品質。至於上訴人提出之第2次整治變更計畫（定稿本）之污染質量削減率查核點，僅有105年12月31日及113年6月30日兩點，在長達10年之第二階段整治期間，僅設上開兩個查核點，已違反土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第7點規定，及上開被上訴人所屬環保局土壤污染管理科之審查意見，故上訴人提出之上開查核點僅具有參考之性質，被上訴人於該查核點之外之時間，仍得依法對上訴人之整治進度加予查核，上訴人若有未依被上訴人核定之整治計畫期程實施之情形，被上訴人自得依土污法等規定予以裁罰，並無違反禁反言原則。另被上訴人雖曾以上訴人未於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，而以103年5月27日裁處書，裁處上訴人100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前完成改善，惟上開裁處罰鍰及環境講習部分，業經判決撤銷確定在案，另該裁處書命上訴人限期改善部分，亦經本院105年度判字第111號判決，認原處分命限期改善部分之規制效力，因行政處分作成後被上訴人核定上訴人提出之第2次整治變更計畫而消滅。是上訴人主張於該處分限改期限屆至前，不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰云云，容有誤解，自不可採。（五）上訴人復主張依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始能達到戴奧辛減量41％之目標，被上訴人於105年5月19日為裁罰時，明知上訴人熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命上訴人於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正，核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，當與本院102年度判字第611號判決意旨相違，而應撤銷云云。查，被上訴人要求上訴人應於103年11月13日前完成改善熱處理建廠進度，而上訴人熱處理（旋轉窯）實廠操作一日處理量為144噸，每2周工作12天，預估得處理1728噸，因此5.1萬噸之污染土，預計60周，即約1年2個月即可處理完成，故被上訴人不同意上訴人將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至107年第4季，且核定第2次整治變更計畫時，將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至105年第4季，已多預留作業時間給上訴人。次查，系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）實廠建廠完成後，仍處於試運轉測試狀態，並於104年10月31日至11月1日進行第一階段污染土試運轉，持續進土22小時，因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，即依序停車，因此至被上訴人所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作時，上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％）。則系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）於104年11月1日因加熱爐爐體損壞而停車，上訴人即應積極排除故障重新作業，且按該設備處理量計算，欲完成戴奧辛污染質量削減率為41％，僅需7個月之時間，而被上訴人命上訴人於105年10月31日完成改善，若自該設備故障停車時起算，亦有1年之時間，若自本件於105年1月8日查核發現時，亦有將近10個月的時間，若上訴人確有積極改善，衡情自應於故障發生時即已開始進行改善，而不至於等被上訴人查核時或裁罰時，始開始進行改善，故被上訴人命上訴人於105年10月31日完成改善，尚屬合理。上訴人上開主張，亦不足取。（六）綜上所述，被上訴人所屬環保局於105 年1月8日進行整治進度查核工作，發現上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認上訴人未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處上訴人20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於105年10月31日前完成改善，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：（一）國外雖不乏有戴奧辛「或」汞污染之整治實績，然系爭場址係「同時」含有高濃度戴奧辛「及」汞，而全球並無同時處理戴奧辛及汞之成功案例可供上訴人參考，此點迭經整治變更計畫明載、推動小組委員發言指明，及原審法院於另案所肯認。則原判決以本件有國外整治案例可供借鏡，推論上訴人非無期待可能性云云，顯與卷內所存證據不合，其事實認定顯違證據法則及論理法則；且原判決對於上訴人於原審所提之證據及主張不為參採，卻未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。（二）系爭熱處理廠在設計、建造方面，係比照模廠之設計予以擴大規模而成。實廠建廠後，需進行試運轉程序，以確認由「模廠而至實廠」之過程，是否有需修正之處，此亦為試運轉計畫書明載之試運轉目的。上訴人係以模廠試驗成果，作為實廠設計建造之基礎，因此包含爐體鋼材之選用等，皆與模廠相同，另言之，實廠試運轉皆是有模廠試驗數據作為科學性之依據。則於「模廠階段」未遭遇之問題，如何能期待於實廠試運轉前即知悉並修正？因此上訴人於斯時就試運轉是否會產生爐體變形，無預見可能性。況試運轉目的本即在探求「模廠階段無法查知之問題」，強求上訴人於試運轉前即能預知並修正該問題，乃不顧上訴人於科學未知領域所面臨之困難，實屬過苛。原判決認上訴人建廠時未能使用合格耐熱之爐體設備，致試運轉時發生加熱爐爐體變形，上訴人應注意能注意而未注意，難謂無過失云云，顯有適用法規不當之違法。（三）依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始可能達到戴奧辛減量41%之目標。被上訴人於105年5月19日為裁罰時，明知上訴人熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命上訴人於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正，核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，顯與本院102年判字第611號判決意旨相違，原判決未予指正，亦有判決違背法令之處。又依第2次整治變更計畫，至少需1年之合理工期，始有可能達成戴奧辛減量41%之進度，此亦為經推動小組專業委員審查後核認之期程。惟從未有任何推動小組專業委員或函文指出戴奧辛減量41%僅需7個月，甚且被上訴人於原審審理過程中亦從未如此主張。詎原判決僅憑上訴人之簡報內容所載一日144噸最大污染土處理量（參原審被證25，且其推估係以系爭熱處理設備若順利商轉為前提），於未有其餘專業依據下，即自行推算僅需7個月之工期。從而，其認事用法顯有違誤，亦與卷內證據相違，而有判決違背證據法則之違法。(四)依本院103年度判字第649號判決意旨，審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準，處分作成前僅屬行政內部行為，無以評價合法與否。惟原判決除自行推算整治期程僅需7個月外，其判斷改善期間之合理性時，竟以「原處分作成前」之「設備故障停車時」及「查核發現時」作為改善期限合法性之判斷時點，而非以原處分作成時之事實狀態為據，亦嚴重違背本院103年度判字第649號判決意旨。從而，關於原處分命上訴人限期改善部分，原判決之認定有諸多判決違背法令之處，應予撤銷。六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：（一）按土污法第14條第1項：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以1次為限。」第22條第1項：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；…；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」第38條第2項第3款：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：…三、控制計畫或整治計畫實施者未依…第22條第1項…主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」次按環境教育法第23條第2款：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」依上揭規定可知，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，責由其自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；並避免整治計畫淪為空談，敦促主管機關監督污染行為人是否依其所擬之污染期程逐步履行，並授予裁罰權限。又為兼顧污染改善計畫之執行過程可能發生規劃時無法預見之人為或環境自然因素之障礙，茍強令污染行為人執行初擬之計畫事實上亦難以達成目的，且為貫徹污染應由污染行為人自己清除原則，容許其於遭遇窒礙難行之執行困境時，得申請變更原訂之整治計畫，藉以改變清理方式或延後清理期程。是以，污染行為人就主管機關所核定之污染整治計畫，即有按所定改善期程履行之義務，否則主管機關自得裁罰，並限期命其改善。（二）查上訴人為系爭場址之污染行為人，上訴人所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」，前經被上訴人於98年4月7日核定在案；嗣經上訴人提出第1 次整治變更計畫，復經被上訴人於101年7月19日核定在案，嗣上訴人再於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，並經被上訴人於104年4月14日核定。此第2次整治變更計畫既經被上訴人核定在案，在該計畫未經變更核定之前，污染行為人即上訴人及核定機關即被上訴人均應受該計畫之內容拘束，上訴人有依該計畫如期如質執行之義務，被上訴人則應依該計畫為監督查核，若上訴人未依被上訴人核定之整治計畫內容實施，被上訴人自得依法予以處罰。本件第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％，惟經被上訴人所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），有上開預定整治期程表及被上訴人所屬環保局105年1月8日土壤及地下水污染稽查紀錄附卷為憑。足見上訴人確未依被上訴人核定之整治計畫內容實施，就戴奧辛污染質量削減率，進度嚴重落後，為原審經調查證據、言詞辯論後，依職權認定之事實，則被上訴人核認上訴人未依主管機關核定之整治計畫內容實施，乃依土污法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處上訴人20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於 105年10月31日前完成改善，依上開之說明，洵非無據，原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。（三）復按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，不違經驗法則及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已論明： 1．上訴人既有國外整治戴奧辛等污染物之實際案例可供借鏡，且已進行模廠試驗，確立旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠，自已累積相當經驗，自有能力處理此問題，其應注意能注意而疏未注意，而未能使用合格耐熱之爐體設備，致建廠完成後試運轉時發生因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，對系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，自難謂無過失，揆諸本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即上訴人就其使用人之過失負推定過失責任。再者，上訴人於戴奧辛污染質量削減率進度嚴重落後時，既未能提出及時有效改善措施或替代方案，亦未依被上訴人104年4月14日府環土字第0000000000號函說明四所示申請變更整治計畫，致第2次整治變更計畫預定整治期程，戴奧辛污染質量削減率進度一再延宕，上訴人自難辭其咎。況且，上訴人在前案應於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，因上訴人屆期未完成，經被上訴人以103年5月27日裁處書，裁處上訴人100 萬元罰鍰，環境講習8小時，雖經原審法院以104年度訴字第16號判決撤銷，並經本院以105年度判字第111號判決駁回上訴確定在案，惟其撤銷理由為上訴人非出於故意，被上訴人認其情節重大逕以裁處最高額罰鍰，顯有裁量錯誤之裁量瑕疵，因而將原處分及訴願決定關於罰鍰100萬元及環境講習8小時部分撤銷；然就上訴人未依限完成戴奧辛污染總量降低82％部分，認依原審所確定之事實，上訴人雖無故意，惟被上訴人乃得衡量上訴人過失之情節，依土污法第38條第2項及環境教育法第23條第2款規定，對上訴人為合比例原則之處罰，系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，上訴人確有過失。上訴意旨謂原判決違反證據法則及論理法則，理由不備及違背令云云，自非可採。 2．上訴人復謂依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始能達到戴奧辛減量41％之目標，被上訴人於105年5月19日為裁罰時，明知上訴人熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命上訴人於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正，核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，當與本院102年度判字第611號判決意旨相違，而應撤銷云云。查，被上訴人要求上訴人應於103年11月13日前完成改善熱處理建廠進度，而上訴人熱處理（旋轉窯）實廠操作一日處理量為144噸，每2周工作12天，預估得處理1728噸，因此5.1萬噸之污染土，預計60周，即約1年2個月即可處理完成，故被上訴人不同意上訴人將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至107年第4季，且核定第2次整治變更計畫時，將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至105年第4季，已多預留作業時間給上訴人。次查，系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）實廠建廠完成後，仍處於試運轉測試狀態，並於104年10月31日至11月1日進行第一階段污染土試運轉，持續進土22小時，因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，即依序停車，因此至被上訴人所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作時，上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％）。則系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）於104年11月1日因加熱爐爐體損壞而停車，上訴人即應積極排除故障重新作業，且按該設備處理量計算，欲完成戴奧辛污染質量削減率為41％，僅需7個月之時間，而被上訴人命上訴人於105年10月31日完成改善，若自該設備故障停車時起算，亦有1年之時間，若自本件於 105年1月8日查核發現時，亦有將近10個月的時間，若上訴人確有積極改善，衡情自應於故障發生時即已開始進行改善，而不至於等被上訴人查核時或裁罰時，始開始進行改善，故被上訴人命上訴人於105年10月31日完成改善，尚屬合理。上訴人上開主張，亦不足取。核原判決係說明被上訴人於105年5月19日為裁罰前，已多預留作業時間給上訴人，若上訴人確有積極改善，衡情自應於故障發生時即已開始進行改善，而不至於等被上訴人查核時或裁罰時，始開始進行改善，故被上訴人命上訴人於105年10月31 日完成改善，尚屬合理，並無以原處分作成前事實狀態，作為判斷基礎。上訴意旨復謂原判決除自行推算整治期程僅需7個月外，其判斷改善期間之合理性時，竟以「原處分作成前」之「設備故障停車時」及「查核發現時」作為改善期限合法性之判斷時點，而非以原處分作成時之事實狀態為據，原判決之認定有違背法令之處，亦難認可採。（四）上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷不合法，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人所援引之本院102年度判字第611號判決（廢棄物清理法事件），第103年度判字第649號判決（解聘事件）案情有異，無從據為有利於上訴人之認定，併予敘明。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　21　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　21　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第727號

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