106年度判字第87號｜行政：自來水法｜裁判日期：106 年 02 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第87號上訴人即原審原告江寶有限公司代　表　人　周國賢上訴人即原審原告周國賢共同訴訟代理人　劉永培　律師上　訴人即原審被告臺北市政府代　表　人　柯文哲訴訟代理人　蕭嘉甫　律師參加人　臺北自來水事業處代　表　人　陳錦祥輔助參加人　經濟部水利署代　表　人　賴建信訴訟代理人李世偉彭雅琴上列當事人間自來水法事件，上訴人對於中華民國105年4月21日臺北高等行政法院103年度訴字第1088號判決，提起上訴，本院判決如下：主文兩造上訴均駁回。上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。理由一、參加人於民國102年9、10月間進行自來水管線汰換工程所使用之土地，屬既成道路（臺北市信義區信義路5段150巷道）之上訴人江寶有限公司（下稱江寶公司）及上訴人周國賢之私有土地（其中臺北市○○區○○段○○段195-1地號土地為上訴人江寶公司所有，權利範圍：全部；臺北市○○區○○段○○段522-1、521-4地號及同區段○○段206-5、206-7、206-8地號土地為上訴人周國賢所有，權利範圍均為全部，上開土地下合稱系爭土地）。上訴人江寶公司、周國賢於102年11月1日分別檢具申請書，依自來水法第52條、第53條及自來水工程使用土地爭議補償裁量準則（下稱裁量準則）第7條等規定，請求參加人各補償新臺幣（下同）572,752元、4,615,516元或徵收所使用之土地。經參加人102年11月8 日北市水南營字第10232105000號、第10232105100號函復系爭土地係屬未經徵收之現有道路，多年來民眾及車輛自由通行，參加人於60年間即已依自來水法之規定於系爭土地下埋設水管，今僅係就既有之管線進行必要之維護更新，且於施工後回復土地原狀，未對上訴人江寶公司、周國賢造成任何或新的損害，故不予補償。嗣上訴人江寶公司、周國賢與參加人多次協調未果，爰依自來水法第53條規定，各自檢具申請書，於102年12月2日向上訴人臺北市政府申請自來水工程使用土地爭議補償之核定（其中上訴人江寶公司請求核定之補償金額變更為553,080元）。案經上訴人臺北市政府審認該自來水工程僅係就既有之管線進行必要之維護更新，且施工後已回復系爭土地道路之原狀，對上訴人江寶公司、周國賢並未造成損害，於102年12月13日分別以府水供字第10203628600號、第10203628700號函（下合稱原處分）核定不予補償。上訴人江寶公司、周國賢不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷原處分及訴願決定關於否准後開部分，上訴人臺北市政府對於上訴人江寶公司、周國賢102年12月2日之申請，應作成核定予以補償上訴人江寶公司21,165元、上訴人周國賢123,958元之行政處分，並駁回上訴人江寶公司、周國賢其餘之訴。兩造各對其不利部分提起上訴。二、上訴人江寶公司、周國賢起訴主張略以：（一）依民法第765條及第773條規定可知，土地所有權，除法令有限制外，及於土地之上、下，所有權人得自由使用收益處分所有之物，並排除他人干涉。上訴人江寶公司、周國賢對於系爭土地之地上已成為既成道路固不得排除，而依自來水法第52條規定，亦固有容忍參加人在系爭土地下埋設水管或其他設備之義務。然依司法院釋字第440號解釋，主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人之權利行使致生損失，為個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。是上訴人臺北市政府應給予上訴人江寶公司、周國賢相當之補償，以維護其財產上權益。本件參加人並非就既有之管線進行必要之維護更新，而係廢棄既有管線不用，在其旁邊重新挖掘系爭土地，埋設自來水供水管道，且未依照自來水法第52條規定，事先通知土地所有權人或使用人，依法不應受保護。又參加人已承認其於系爭土地埋設水管之長度共為157.3公尺（31.85公尺＋3.25公尺＋18.4公尺＋42.2公尺＋48.6公尺＋13公尺），無論係僅檢查未汰換，或有汰換，均不影響其使用系爭土地埋設水管之事實，自應按總長度157.3公尺計算補償金額。（二）裁量準則係經濟部依自來水法第53條第3項授權訂定，雖係於102年10月28日發布，但該準則之訂定係因自來水法第53 條第1項僅規定「如有損害，應按損害之程度予以補償」，對於補償金額、施工方式及地點迭生爭議，乃就補償金額之計算方法訂定該準則以減少糾紛，故無論本件爭議是否發生在前，自可比照援用，與法律不溯及既往原則無關，且參加人所施設之自來水管，迄今仍存續使用於系爭土地，亦無不溯及既往可言。至於裁量準則第7條第2項規定嗣雖經修正刪除，但係在上訴人江寶公司、周國賢起訴之後，基於中央法規標準法第18條法規從新從優原則，自不影響上訴人江寶公司、周國賢之權益。（三）自來水法第53條第1項既規定補償，性質自與民法侵權行為之損害賠償不同，應屬公法上之請求權。況系爭舊有管線無論是否早於64年至82年間埋設完畢，參加人自承使用系爭土地，從未為補償，則土地所有權移轉，迄今仍繼續使用系爭土地，當造成上訴人江寶公司、周國賢損害，與施工埋設完畢後，如有再為二次或以後之汰換舊管的埋設施工，另受有擴大損害無關，是上訴人江寶公司、周國賢基於現在所有權人地位，依自來水法第53條第1 項規定請求依法補償，無罹於時效可言等語，求為訴願決定、原處分均撤銷，暨上訴人臺北市政府對於上訴人江寶公司、周國賢102年12月2日之申請，應作成核定予以補償上訴人江寶公司406,217元、上訴人周國賢2,973,576元之行政處分。三、上訴人臺北市政府則以：（一）依自來水法第52條及第53條第1項規定，足見自來水法就自來水事業在公、私有土地下埋設水管或其他設備之補償（賠償），特別明定「有損害」為要件，亦即須有損害始生補償（賠償），如無損害則不予補償（賠償），此與下水道法第14條第1項及大眾捷運法第 19條第1項未以「有損害」為要件迥異，故上訴人江寶公司、周國賢自應就有損害之要件事實負舉證責任。上訴人江寶公司、周國賢係從事不動產買賣、開發等業務，於98年、101年價購系爭土地時，已為既成道路，又位於都市計畫區域內，依市區道路條例第2條及第16條規定，系爭土地所有權人依法已不得於道路用地範圍內為任何建築，仍願意購買，無值得保護之利益。又此次102年工程，係將部分舊有管線汰換新管、部分舊有管線未汰換，且埋設後也已回復原來既成道路狀態，顯見上訴人江寶公司、周國賢並未因參加人之工程受任何損害。復裁量準則係依據自來水法第53條第3項授權訂定，而自來水法第53條第1項「如有損害，應按損害之程度予以補償」部分並未修正，則裁量準則之適用前提，自仍應符合自來水法第53條第1項所定土地所有權人或使用人「有損害」之要件。上訴人江寶公司、周國賢援引裁量準則為受有損害之依據，然未就受有損害負舉證之責，顯無理由。（二）裁量準則於102年10月28日發布，其第13條規定自發布日施行，無溯及既往，則依中央法規標準法第13條規定，該準則自102年10月30日起發生效力。系爭土地下之管線係於102年9月27日開始進行汰換，並於102年10月3日埋設完成，本件埋設行為時裁量準則尚未訂定，上訴人江寶公司、周國賢主張依裁量準則第7、8條規定計算並請求補償，難謂有據。又中央法規標準法第18條係規定法規有變更之新舊法規適用，本件自無適用。（三）依裁量準則第7條第1項及第11條前段規定，可知該補償為一次性補償（賠償），且得請求之人應為第一次埋設施工完成前之最後土地所有權人；再為第二次或以後之埋設施工，除有擴大埋設致受有損害，擴大埋設時之土地所有權人得依自來水法第53條第1項及裁量準則第11條前段，就擴大使用土地部分請求補償之外，不論土地所有權人是否變更，均不得再請求補償。本件舊有管線埋設於64年至82年間，本次為第二次埋設工程，參加人僅汰換部分舊有管線，另有部分舊有管線並未汰換，上訴人江寶公司、周國賢自無請求權。又因自來水事業埋設水管而使用他人土地，係為供水而收取水費以賺取利潤，自應屬私經濟行為，則土地所有權人依自來水法第53條第1項規定就埋設水管受有損害請求自來水事業為補償（賠償），乃土地所有權人與自來水事業間之私法爭議，性質應屬侵權行為損害賠償，而非公法上請求權。故自來水法第53條第1項請求權之消滅時效，應類推適用民法第197條第1項規定，自知有損害及賠償義務人時起，2年內不行使而消滅，自知有侵權行為（即施工）時起，逾10年者，亦同。系爭土地之原土地所有權人於參加人第一次埋設水管工程時，並未主張請求，請求權已罹於時效，上訴人江寶公司、周國賢取得土地所有權，其請求權亦應已罹於時效，不得再為請求等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人江寶公司、周國賢在原審之訴。四、參加人陳述略以：（一）依自來水法第61條規定，自來水事業有為廣大之民生必需供水義務，同法第52條便賦予自來水事業之管線埋設權，故管線埋設衍生相關之補償規定，依同法第53條第1項，應擇其損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，是自來水法第53條如有損害、應按損害程度予以補償之要件，與大眾捷運法、下水道法相關埋設皆應支付補償金之規定相異。且自來水法第53條授權訂立之裁量準則，亦是在有爭議及有損害時才有補償，可見依自來水法相關規定，乃課予自來水管線坐落之地主有較高之忍受義務及舉證責任，禁止其濫用權利。系爭土地屬既成道路多年，且依市區道路條例第16條及第8條規定，上訴人江寶公司、周國賢無法為任何建築行為，均為上訴人江寶公司、周國賢購買時所知悉，又參加人於施工完畢後亦已回復道路之原狀，則上訴人江寶公司、周國賢財產並不因參加人管線等相關設備之埋設而被減少，並無積極損害，更不因參加人管線之埋設而致妨礙其取得新財產，亦無消極損害，與自來水法第53條有損害不符，是上訴人江寶公司、周國賢自無從依照相關規定請求補償。（二）本件於裁量準則發布施行前完工，上訴人江寶公司、周國賢自不應依該準則請求補償。另自來水法第53條係於102年1月修正後才授權中央主管機關訂定裁量準則，在此之前有爭議時，由主管機關會商核定之，基於法不溯既往，裁量準則並無溯及之效力。（三）依自來水法第7條及第8條規定，自來水事業以公營為原則，並得准許民營；公營自來水事業為法人，應以企業方式經營。可見自來水事業不論公、民營，皆具有企業經營之特質，非在行使公權力，經營所生之損害賠償亦非循國家賠償程序，此由我國臺灣自來水股份有限公司之企業體可見一般，是自來水管線埋設屬私法行為。又依自來水法第1條第2項規定，自來水法屬特別法，自來水相關事項優先適用自來水法，又自來水法第53條規定乃類似民法侵權行為損害賠償之法理，故應類推適用民法第197條之時效規定。又因工程完畢後方能確認是否受有損害及損害範圍，故依自來水法第52條之旨，應以「工程完畢時」為損害賠償請求權之時效起算點。而本件消滅時效應自第1次施做自來水管線工程完畢時開始起算，系爭土地上之管線至遲於82年埋設，埋設時之土地所有權人因無損害，無從主張損害賠償或補償；上訴人江寶公司、周國賢當時尚未取得系爭土地亦無從主張（上訴人江寶公司、周國賢係於98年及101年取得系爭土地）等語。五、輔助參加人陳述略以：自來水法第53條第1項已明文規定給予補償之前提為「如有損害，應按損害之程度予以補償」，此要件於該條修正前後均未改變。又自來水法第53條係於102年1月16日修正後才授權訂定裁量準則，此之前有爭議時，由主管機關會商有關機關核定之（本案主管機關為上訴人臺北市政府），是基於法不溯既往，該裁量準則並無溯及之效力等語。六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：（一）參自來水法第52條、第53條規定可知，自來水事業如因自來水工程之必要，雖得在公、私有土地下埋設水管或其他設備，惟應擇損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害程度予以補償；又參司法院釋字第440號解釋對於既成道路之特別犧牲應予補償，該號解釋理由書表示對既成道路於依法徵購前固得依法使用，如埋設自來水管線，惟應依比例原則擇其損失最少之處所、方法為之，對土地權利人因此所受損失，並應給予相當補償以保護財產利益；並參據民法第765條、第773條關於土地所有人得自由使用、收益、處分其所有物，除法令有限制外，其行使有利益之範圍及於土地上下。自上開規定堪認上訴人江寶公司、周國賢基於所有權，對於系爭土地自由使用、收益及處分之所有權能，因參加人使用該地下埋設自來水管線，而有未能完滿行使，上訴人江寶公司等2人主張因此受有損害，尚非無據。（二）裁量準則雖係輔助參加人於102年10月28日訂定發布，然自來水法第53 條關於「如有損害，應按損害之程度予以補償」規定，自55年制定公布施行起未曾改變，僅係裁量準則訂定前，全國無一致標準，相關補償爭議係由各地方主管機關自行核定，俟自來水法第53條修正並為法律授權後，始由中央主管機關即輔助參加人訂定裁量準則，供各地方主管機關據以核定，且上訴人臺北市政府已自陳其未就補償爭議訂有任何裁量基準。又上訴人江寶公司、周國賢訴訟之目的在於請求上訴人臺北市政府為特定內容之行政處分，以滿足其申請，乃課予義務訴訟類型，法院在判斷上訴人江寶公司、周國賢依法有無請求上訴人臺北市政府作為之權利時，自應以言詞辯論終結時之法律及事實狀態為據，則本件所涉爭議補償即應有裁量準則之適用。遑論本件無論係上訴人江寶公司、周國賢於102年12月2日申請核定時，抑或上訴人臺北市政府於102年12 月13日作成原處分時，裁量準則早已於102年10月28日發布施行，自有適用。（三）合併觀察自來水法第52條、第53條、裁量準則第4條、第11條規定，並參酌自來水事業為供水需要而於公私有土地下埋設水管具有長期、固定使用之特性，本質上使該土地長期存在一負擔，可知自來水法第52、53條關於自來水事業管線地下埋設權及損害補償之規定，原則上係對物（土地）之一次性補償，不因所有權人更迭而受影響，僅於事後有擴大埋設需要時，始就擴大使用部分再為補償。是自來水事業於第一次新埋設管線時，土地所有權人即取得自來水法第53條之補償請求權，時效亦自斯時起算，倘已予補償，則補償責任已了；若第一次埋設管線之損害未予補償，土地所有權人移轉所有權，則補償請求權自應由後之所有權人繼受取得，時效亦應自第一次埋設管線時之土地所有權人得行使該請求權時起算。其次，自來水法第52條係在規範公用事業（自來水事業）與他人間之法律關係，明定自來水事業因自來水工程上之必要得在公、私有土地下埋設水管或其他設備，似有公權力作用，又參民法第786條第1項規定後，有學者將上開公用事業與他人間之法律關係稱為「公用事業之相鄰權」或「公用事業經營上之相鄰關係」。又所有權並非神聖不可侵犯，為公共利益時亦具社會義務，是觀民法第765條規定可知，在法令限制範圍內，得限制所有權人權利之行使，而此種法律，民法物權編相鄰關係之規定及上述關於公用事業之自來水事業之規定均屬之。而民法規定之相鄰關係，通說認為係一種私法性質之法律關係，則與其內容極為相似之自來水事業與他人之關係，亦應解為係一種私法性質之法律關係，則自來水事業在他人土地下埋設水管之行為，係自來水事業依據自來水法第52條規定行使其管線地下埋設權，是公用事業行使基於法律規定而形成之私法性質之相鄰權，則土地所有權人因管線埋設所致損害之補償請求權，自屬私法上請求權，並非行使公權力。至於土地所有權人對於自來水管設置之處所、方法選擇及補償如有爭議，依自來水法第53條第2項規定得報請地方主管機關核定，係於私法救濟途徑外，另設得報請地方主管機關核定，以利紛爭儘速解決，此核定固屬行政處分，惟該核定所欲解決者，實際上既係自來水事業與土地所有人間私權之爭執，則土地所有權人因管線埋設所致損害之補償請求權，自與侵權行為有別，自無民法第197條第1項所定2年時效之適用。復參以該補償係針對所埋設之水管長期、固定使用土地所為之對物一次性補償，與租金性質有異，亦無民法第126條5年時效之適用。因此該補償請求權，應依民法第125條規定適用一般消滅時效，因15年間不行使而消滅。（四）上訴人江寶公司係於101年9月20日以買賣為原因登記取得系爭195-1地號土地所有權，上訴人周國賢係於98年5月1日以買賣為原因登記取得系爭521-4、522-1、206-5、206-7及206-8地號土地所有權。而系爭土地下埋設之自來水管，係參加人分別於64年（系爭206-7地號）、70年（系爭195-1地號）、76年（系爭521-4、522-1、206-8地號）及82年（系爭206-5地號）間所埋設，另參加人於102年9、10月間就系爭土地下埋設之自來水管進行汰換工程。準此，參加人就102年之汰換工程，於系爭521-4地號、206-5地號及206-8地號其中35.46公尺部分，既僅係開挖檢查而未汰換管線，目前仍為原埋設之舊有自來水管；於系爭206-8地號其中13.14公尺部分，則係將原有口徑250mm之自來水管汰換為100mm口徑之水管，而仍在原應於第一次埋設時補償之範圍內，則上訴人臺北市政府雖自陳迄未就上開埋設管線之損害予以補償，然揆諸前開說明，該補償請求權之時效，應自第一次埋設管線時之土地所有權人得行使該請求權時起算，而當時所有權人在各該管線分別於76年、82年完成埋設後即得請求參加人補償，故補償請求權之時效自76年、82年起算，已分別於91、97年因15年間不行使而消滅，上訴人江寶公司、周國賢於補償請求權消滅後之102年11月1日請求參加人補償，自屬無據。（五）另關於系爭522-1地號部分，原有埋設管線口徑為50mm，經汰換為100mm口徑管線並埋設在舊有管線上方（舊管線未拆除），則以管線使用土地之投影面積觀察，就管線口徑增加之50mm部分，顯在原使用範圍之外，此擴大使用部分之損害，既係於102年因管線汰換所新增，上訴人周國賢於汰換工程施工完畢後之102年11月1日請求參加人予以補償，即無罹於時效。是依裁量準則第7條所定標準，參加人應支付之土地補償費為 4,168元【計算式：3.25m（於此土地埋設總長度）×0.05m （管線口徑增加之50mm）×1.5倍×171,000元（102年度土地公告現值）×10%＝4,168元（元以下四捨五入，下同）】。另系爭206-7地號部分，原埋設之管線口徑為250mm，雖經汰換為較小之200mm口徑管線，惟舊管線因有瓦斯管垂直重疊其上而未拆除，新管線係埋設於原有管線之旁，則以管線使用土地之投影面積觀察，新管線顯係在原使用範圍之外，此部分損害既係102年管線汰換所致，上訴人周國賢於汰換工程施工完畢後之102年11月1日請求參加人予以補償，並無罹於時效。是依裁量準則第7條所定標準，參加人應支付之土地補償費為119,790元【計算式：42.2m（於此土地埋設總長度）×0.2m（口徑200mm管線）×1.5倍×94,621元（102 年度土地公告現值）×10%＝119,790元】。另系爭195-1地號部分，原埋設管線之口徑計有兩種，共3支，分別為13mm 、13mm、20mm，經汰換為100mm口徑管線並埋設在舊有管線上方（舊管線未拆除），則以管線使用土地之投影面積觀察，就管線口徑增加54mm部分（100mm-13mm-13mm-20mm），顯在原使用範圍之外，有擴大使用之情，此擴大使用部分之損害既係於102年因管線汰換所新增，上訴人江寶公司於汰換工程施工完畢後之102年11月1日請求參加人補償，無罹於時效。是依裁量準則第7條所定標準，參加人應支付之土地補償費為21,165元【計算式：13m（於此土地埋設總長度）×0 .054m（管線口徑增加54mm）×1.5倍×201,000元（102年度土地公告現值）×10%＝21,165元】。至於上訴人江寶公司、周國賢就參加人上開管線之埋設，另依裁量準則第9條規定請求支付臨時使用土地補償費部分，與裁量準則第5條第3款所定因工程需要臨時使用或因設置臨時使用取水工程需要，而需支付臨時使用土地之費用情形，明顯有間，此部分請求難認有據。從而參加人應支付上訴人周國賢、江寶公司土地補償費分別為123,958元（4,168元＋119,790元）、21,165元，上訴人逾上開範圍之請求，則不應准許等語，判決撤銷原處分及訴願決定關於否准後開部分，上訴人臺北市政府對於上訴人江寶公司、周國賢102年12月2日之申請，應作成核定予以補償上訴人江寶公司21,165元、上訴人周國賢123,958元之行政處分，並駁回上訴人江寶公司、周國賢其餘之訴。七、本院查：（一）按「自來水事業於其供水區內或直轄市、縣（市）政府於轄區內因自來水工程上之必要，得在公、私有土地下埋設水管或其他設備，工程完畢時，應恢復原狀，並應事先通知土地所有權人或使用人。」「（第1項）前條使用公、私有土地，應擇其損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。（第2項）前項處所、方法選擇及補償如有爭議時，自來水事業、土地所有權人或使用人得報請直轄市、縣（市）主管機關核定之。（第3項）前項爭議補償之裁量基準，由中央主管機關定之。……」自來水法第52條、第53條定有明文。關於第53條部分，55年11月17日自來水法制定公布並於同年月19日施行時，原規定為「前條使用公私土地，應擇其損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，其有爭議時，由主管機關會商有關機關核定之。」嗣102年1月16日修正為上開規定。司法院釋字第440號解釋揭櫫：「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。臺北市政府於中華民國64年8 月22日發布之臺北市市區道路管理規則第15條規定：『既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。』其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。」其解釋理由書謂：「……既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，……對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；對土地權利人因此所受損失，並應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。……」準此，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係，土地所有權人之自由使用收益受有限制，惟主管機關於依法辦理徵購前，土地所有權人對於地下，仍得自由使用收益，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，對於地下之自由使用收益受有限制，因此所受損失，係因公益之故而特別犧牲，應給予相當之補償。該補償非對價性質，為國家適法行為之損失補償。又上開所稱損失，係因主管機關依法行使公權力埋設管線，人民對其實體財產自由使用收益之自由權因公益之故而遭受特別限制或剝奪所致。故上訴人江寶公司、周國賢主張渠因上訴人臺北市政府埋設自來水管線而受有損失或損害，尚非無據。上訴人臺北市政府主張：依自來水法第53條規定「如有損害，應按損害之程度予以補償」，須土地所有權人證明其受有損害為必要，若人民無法證明埋設管線確實受有損害，即無法依該條項規定請求補償云云，自非的論，並非可採。（二）又關於埋設自來水管線，該地下設施物之適法通過行為致土地所有權人不能自由使用收益土地所受損失之補償計算標準與支付方法，經濟部於102年10月28日依上開自來水法第53條第3項所授權訂定之裁量準則，第3條規定：「直轄市、縣（市）政府受理自來水事業、土地所有權人或使用人申請核定本法第53條第2項之處所、方法選擇及補償爭議時，應先就雙方當事人所提補償金額替代方案、施設方法、處所或無償使用土地之建議等予以調處。」第5條第1款及第3款規定：「本準則之補償費包括下列各款：一、埋設管渠或其他設備應支付之土地補償費。……三、因工程需要臨時使用或因設置臨時取水工程需要，所需支付之臨時使用土地之費用。」第7條（103年12月4日修正）規定：「使用土地屬既成道路之私有土地或公共設施保留地者，第5條第1款之土地補償費以埋設物投影面積之1點5倍，按施工開始當年期土地公告現值百分之10計算，一次發給土地所有權人。」第9條規定：「屬第5條第3款之臨時使用土地者，其補償費用以工程使用面積，依實際使用月數，每月按當年期土地公告現值千分之6計算，不滿1個月以1個月計算；使用期間跨越年度，如遇公告現值調整時，按各年期土地公告現值及使用月數計算之。」第11條規定：「施工完成後，需再擴大埋設管渠、其他設備時，第5條第1款土地補償費僅就其擴大使用土地部分支付；……」其斟酌通過地所有人所受損失之程度，以通過地之位置與範圍、通過期間係屬永久或暫時等具體情況，並就通過期間係屬永久性者為一次性補償（償金），而通過期間係屬暫時性者依實際使用月數，按月計算補償（償金），尚難認與上開司法院解釋所稱相當補償原則有違。裁量準則雖係於102年10月28日訂定發布，但該準則之訂定，係因102年1月16日修正前自來水法第53條規定「如有損害，應按損害之程度予以補償」，對於補償金額、施工方式及地點，迭生爭議，修正後自來水法第53條乃授權經濟部訂定該準則，以減少紛爭，維護自來水用戶用水及土地所有權人權益。該裁量準則係就母法所稱損害之程度及補償之範圍予以界定，並就補償之裁量基準予以具體化，應自母法生效之日起有其適用。（三）復按行政程序法於90年1月1日施行時，其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」嗣於102年5月22日修正為：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」惟上開行政程序法第131條關於公法上請求權之時效期間規定，就於行政程序法施行前之公法上請求權，應無適用之餘地而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。土地所有權人依自來水法第53條第1項規定之補償請求權，為公法上請求權，亦應於得請求時起適用一般之公法上請求權時效期間規定，以免此請求權之是否行使長久陷於不確定狀態，而有礙法秩序之安定。該補償請求權依規定係為支付一次性的補償（償金），已如前述，自以主管機關依法行使公權力為埋設管線時即為自來水法第53條規定補償請求權之得請求時。故上訴人江寶公司、周國賢主張：102年1月16日修正公布前之自來水法第53條並無一次性補償規定，而裁量準則亦是參加人於102年9、10月間於系爭土地埋設自來水管後始訂定發布，參加人侵害渠等權益時，相關法規均無一次性補償之規定，當亦無時效起算之餘地云云，並無可採。至原判決關於自來水法第53條補償請求權性質之論述中，縱有未臻妥適者，亦因與判決結果無影響，故上訴人臺北市政府據以指摘原判決違法，亦無可採。（四）經查，上訴人江寶公司係於101年9月20日以買賣為原因登記取得系爭195-1地號土地所有權，上訴人周國賢係於98 年5月1日以買賣為原因登記取得系爭521-4、522-1、206-5、206-7及206-8地號土地所有權，系爭土地下埋設之自來水管，則係參加人分別於64年（系爭206-7地號）、70 年（系爭195-1地號）、76年（系爭521-4、522-1、206-8地號）及82年（系爭206-5地號）間所埋設，參加人於102年9、10月間就系爭土地下埋設之自來水管進行汰換工程，於系爭521-4地號、206-5地號及206-8地號其中35.46公尺部分，僅開挖檢查而未汰換管線，於系爭206-8地號其中13.14公尺部分，則係將原有口徑250mm之自來水管汰換為100mm口徑之水管，仍在原應於第一次埋設時補償之範圍內；另關於系爭522-1地號部分，原有埋設管線口徑為 50mm，經汰換為100mm口徑管線並埋設在舊有管線上方，舊管線未拆除，系爭206-7地號部分，原埋設之管線口徑為250mm，雖經汰換為較小之200mm口徑管線，惟舊管線因有瓦斯管垂直重疊其上而未拆除，新管線係埋設於原有管線之旁，系爭195-1地號部分，原埋設管線之口徑計有兩種，共3支，分別為13mm、13mm、20mm，經汰換為100mm口徑管線並埋設在舊有管線上方，舊管線未拆除，在原使用範圍之外，有擴大使用等情，為原審依法確定之事實。則本件為課予義務訴訟，參加人於102年9、10月間埋設自來水管線，上訴人江寶公司、周國賢於102年11月1日申請補償，於事實審言詞辯論終結前上開裁量準則早已訂定施行，自有適用，且裁量準則第7條於103年12月4日修正，亦應適用裁判時最新修正之條文。系爭土地補償請求權之時效自第一次埋設管線時之土地所有權人得行使該請求權時起算，當時所有權人在各該管線分別於64年（系爭206-7 地號）、70年（系爭195-1地號）、76年（系爭521-4、522-1、206-8地號）及82年（系爭206-5地號）完成埋設後即得請求參加人補償，故補償請求權之時效分別自70年、76年、82年起算，已分別於85年、91年、97年因15年間不行使而消滅，況上訴人江寶公司、周國賢當時尚未取得系爭土地，渠等就此部分於102年11月1日請求參加人補償，自無所據；而系爭522-1地號、206-7地號、195-1地號因此次自來水管汰換工程，就擴大使用部分，補償請求權並無罹於時效可言。原判決認系爭521-4地號、206-5地號及206-8地號部分，目前仍為原埋設之舊有自來水管，補償請求權之時效應自第一次埋設管線時之土地所有權人得行使該請求權時起算，已因15年間不行使而消滅，而系爭522-1地號、206-7地號、195-1地號部分，上訴人江寶公司、周國賢於汰換工程施工完畢後之102年11月1日請求參加人予以補償，並未罹於時效，依裁量準則計算參加人應支付之土地補償費分別為系爭522-1地號4,168元、206-7地號119,790元、195-1地號21,165元，係屬有據。原判決並敘明裁量準則第9條規定請求支付臨時使用土地補償費，係適用於因同準則第5條第3款所定因工程需要臨時使用或因設置臨時使用取水工程需要，而需支付臨時使用土地之費用之情形，此與參加人為供水需要而於系爭土地下埋設自來水管線具有長期、固定使用之特性有別，於法難謂不合。而關於本件自來水管線通過土地之面積計算，原102 年10月28日訂定時之裁量準則第7條第2項（嗣於103年12 月4日刪除）係規定：「前項使用土地面積，投影後寬度未達1公尺者，以1公尺計。」對照第11條規定：「施工完成後，需再擴大埋設管渠、其他設備時，第5條第1款土地補償費僅就其擴大使用土地部分支付；……」則需再擴大埋設管渠、其他設備時，倘如本件舊自來水管線口徑投影後寬度未達1公尺者，以1公尺計，其管線之汰換而實際擴大使用面積部分，將因新自來水管線口徑投影後寬度未達1公尺者，以1公尺計，仍在第一次埋設時面積計算範圍內，反而不能再予補償，本件若依修正前即102年10月28日訂定之裁量準則第7條第2項規定內容反而不利於上訴人江寶公司、周國賢，自無適用。上訴人江寶公司、周國賢仍執詞主張：裁量準則第9條依實際使用月數，按月計算補償之規定，應適用於本件，以及原102年10月28日訂定之裁量準則第7條第2項規定亦有適用云云，指摘原判決有不適用法規或適用不當之違誤，要非可採。上訴人臺北市政府以系爭土地下之自來水管線係於102年9月27日開始進行管線汰換，並於102年10月3日埋設工程完畢，而裁量準則係於102年10月28日始發布，則本件「埋設」水管或其他設備之「工程完畢時」，裁量準則尚未訂定，並無適用云云，指摘原判決違誤，亦非可採。（五）綜上所述，上訴人江寶公司、周國賢及上訴人臺北市政府上訴之主張均無可採。原判決撤銷原處分及訴願決定關於否准後開部分，上訴人臺北市政府對於上訴人江寶公司、周國賢102年12月2日之申請，應作成核定予以補償上訴人江寶公司21,165元、上訴人周國賢123,958元之行政處分，並駁回上訴人江寶公司、周國賢其餘之訴，核無違誤。上訴人江寶公司、周國賢及上訴人臺北市政府各對其不利部分提起上訴，上訴論旨各執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，均無理由，應予駁回。八、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255 條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　2　　月　　23　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　沈應南法官　汪漢卿法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　2　　月　　23　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第87號

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