最高行政法院(含改制前行政法院) - 106年度裁字第1784號（有關交通事務）

最　高　行　政　法　院　裁　定 106年度裁字第1784號抗告人　大學詩鄉社區公寓大廈管理委員會代　表　人　喬定棟訴訟代理人　高烊輝　律師上列抗告人因與相對人新北市政府養護工程處間有關交通事務事件，對於中華民國106年5月17日臺北高等行政法院105年度訴字第1176號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、緣坐落於抗告人社區內新北市新店區安坑段一股○○段000○ 0○000○0○000○000○○號（下稱系爭基地）及其他地號之山坡地，前經訴外人川成建設股份有限公司（下稱川成公司）於民國96年間價購取得系爭基地所有權，並申請取得建造執照，嗣變更起造人為精心建設股份有限公司（下稱精心公司），精心公司又於100年6月29日將系爭基地信託登記予華泰銀行，於100年7月15日由華泰銀行承擔上開建造執照起造人地位，復因變更設計而重向新北市政府工務局申請建造執照，經新北市政府工務局於102年9月9日以99店建字第210-01號建造執照核准在案。因抗告人認其社區道路僅供「社區內之居民」通行使用，乃設警衛崗亭及出入口柵欄管制社區之出入。精心公司於105年3月18日以105年精店字第0002號函（下稱105年3月18日函），檢附臺灣臺北地方法院檢察署檢察官103年度偵續一字第189號不起訴處分書，請求新北市政府工務局拆除大學詩鄉社區主要道路（安忠路）上柵欄路霸、活動崗哨、門牌架等設施，經新北市政府工務局以精心公司函詢事項依業務權責劃分涉及相對人權責，故責由相對人收辦，相對人則以105年4月25日新北養一字第1053464039號函（下稱系爭函）通知新北市政府警察局新店分局（下稱新店分局）：「主旨：有關供公共通行道路用地設置柵欄路霸、活動崗哨、門架設施，嚴重妨礙交通行駛與公共安全一案，請查照。說明：……二、依本府101年10月11日召開『研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理』會議紀錄六、結論：『（一）現階段針對函釋現有巷道非屬市區道路條例所指範疇，由道路主管機關認定具有公用地役關係後，移由警察局處理；……。』，經查『大學詩鄉社區』聯外道路安忠路，位於都市計畫以外地區，屬非都市計畫區道路，尚無市區道路條例之適用，合先敘明。三、查本府工務局103年3月19日北工建字第1030453794號函檢送103年2月24日召開『大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義』會議紀錄七、會議結論（略以）：『（一）大學詩鄉社區及景文科大區內之道路係屬依法公告之開發許可範圍（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行。……。』，本案大學詩鄉社區聯外道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行，惠請貴分局本諸權責逕為核處。」並將系爭函副本送精心公司及新北市政府警察局。抗告人以相對人於系爭函說明三關於：「大學詩鄉社區聯外道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行」等語，性質上已屬開放道路公用之「一般處分」，惟漏未函知抗告人，並依行政程序法第100條第2項規定公告或刊登政府公報或新聞紙，復未於處分前通知抗告人陳述意見，有違行政程序法第102條規定，係有同法第111條第7款之「明顯重大之瑕疵」而無效，經抗告人於105年5月10日以詩鄉函字第0000000號函，請相對人依法補正及送達系爭函，惟相對人以105年5月13日新北養一字第1053468932號函：系爭函並非行政處分，抗告人再於105 年7月19日以詩鄉函字第0000000-0號函，請求相對人確認系爭函無效，經相對人於105年7月26日以新北養一字第1053486152號函，重申及摘要其105年5月13日函之意旨，而未許抗告人所請後，抗告人遂依行政訴訟法第6條規定，以系爭函為行政處分，向原審法院提起確認行政處分無效訴訟，經原裁定以抗告人就非行政處分之系爭函提起確認無效訴訟，乃起訴不備其他要件，裁定駁回其訴。抗告人仍不服，乃提起本件抗告。二、抗告意旨略謂：㈠依市區道路條例第1條、第2條、第4條、第32條第2項及新北市市區道路管理規則第2條、第4條第1項、第8條等規定，新北市市區道路之主管機關雖為新北市政府工務局，然依新北市政府工務局組織規程第8條規定及新北市政府工務局組織規程第8條授權訂定之新北市政府養護工程處組織規程第3條規定可知，相對人雖隸屬於新北市政府工務局，惟仍為具有職務上「獨立性」之行政機關，得獨立執行其職權，並本於機關名義、以機關印信對外行文或作成行政處分；且相對人於組織法上之職權仍與市區道路有關，本得依其職權為權責範圍內之行政處分，亦非必基於新北市政府工務局之交辦或指示始得對外為相關行政行為（行政處分）。況於本案中，相對人亦未徵詢新北市政府工務局或受其指示，即本於職權對外發出系爭函（詳下述）。細核相對人提出之105年3月18日函，該函文之收文者正本為新北市政府工務局，副本為新北市政府城鄉發展局、新店分局；另依據相對人於原審提出新北市政府工務局103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議紀錄，該會議係由江坤源專門委員為主持人，出席人員有相對人、工務局公寓科、建照科及拆除大隊等代表，該會議議題在討論大學詩鄉社區及景文科大之道路屬性為何？警衛亭及現場門架設置之合法性？據此足見，相對人本即為市區道路相關主管機關，並因機關權責關聯派員參加新北市政府103年2月24日上開會議，於上開會議中陳述相對人之機關意見，故新北市政府就精心公司105年3月18日函詢事項，始據關係機關權責為內部分工，責由相對人依其職務權責函覆精心公司。嗣相對人並本於其獨立之職權，在未事先徵詢新北市政府工務局、亦未接受新北市工務局指示之下，於105年4月25日以其機關名義直接對外發出系爭函，並以系爭函引據103年2月24日上開會議結論及附具相對人之認定（即：本案大學詩鄉社區聯外道路…，依法應供公眾通行）函覆精心公司，並副知新北市政府警察局、新店分局等，系爭函並已對外直接發生法律上效果（詳下述）。準此，原裁定未依憑任何事證下，遽認「經新北市政府工務局以精心公司函詢事項依業務權責劃分涉及被告權責，故責由被告收辦」，顯有未依憑證據認定事實之違法。況系爭函說明三已載明：「本案大學詩鄉社區聯外道路…，依法應供公眾通行」；且系爭函正本更對外送達予新店分局並對外副知送達予建商精心公司及新北市政府警察局（副本收文者），據此堪認系爭函亦非僅屬機關內部公文書（已對外送達予新北市政府警察局、新店分局以及建商），並已對外直接發生法律上之效果。系爭函說明三末段更載明：「惠請貴分局本諸權責逕為核處。」是以，相對人於系爭函中既已基於市區道路關係機關之職權認定：「大學詩鄉社區聯外道路依法應供公眾通行」（即抗告人社區為「開放社區」之認定），更依其獨立職權要求新店分局「本諸權責逕為核處」，顯非僅為相對人就權責內事項對相關單位之知會而已，或僅為行政機關相互間所為之通知，或就不涉權責事項之事實敘述及理由說明，或就法令所為釋示，核其法律性質應屬「開放道路公用」之「一般處分」，並已對外直接發生法律上效果。根據司法院釋字第230 號解釋意旨（確認行政法院62年裁字第41號判例與憲法第16條並無牴觸）之反面解釋，系爭函應為典型之「行政處分」（即開放道路公用之「一般處分」）無誤，相對人就系爭函應依前揭行政程序法第100條第2項及第102條之規定處理。原裁定就系爭函之法律性質，顯有重大誤認。況依行政程序法第111條第6款明文規定，「缺乏事項權限者」依法為行政處分無效之事由之一，如認定系爭函僅為相對人就不涉權責事項對外之事實敘述及理由說明，除顯與行政程序法第111 條第6款有違外，更顯悖於新北市政府就精心公司105年3月18日函詢事項，依據關係機關之權責，責由相對人依其權責函覆精心公司之既定事實及內部行政程序。惟原裁定竟認：「被告於該函中所稱『大學詩鄉社區聯外道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行』等語，旨在經新北市政府工務局上述結論，告知其所認係精心公司上開請求之權責機關即新北市政府警察局新店分局，其中『依法應供公眾通行』乙語，乃係就新北市政府工務局認定系爭安忠路屬性之效果為說明，並非就不涉被告權責事項，為設定任何法律效果之表示。被告系爭函既僅為上開事實敘述及理由說明，未對外直接發生法律上效果，自非行政處分。」原裁定就系爭函之作成究否屬於相對人之權責事項，顯有事實之重大誤認，亦顯有「未憑證據認定事實」之違背法令。㈡復且，建商已持系爭函於105年5月13日輕易至抗告人社區完成施工工具之運送與放置；建商嗣後更於105年6月中、下旬透過「東連節能環保科技股份有限公司」人員，進入系爭基地內置放貨櫃屋、插法事幡旗、抬棺、灑冥紙，以及未經殯葬主管機關許可，提供系爭基地作為移靈暫厝、舉辦法事葬儀使用，在在均為系爭函對外直接發生法律效果之明證。再者，倘為封閉式社區內之道路，僅供特定人（特定範圍之私人）使用，並有管制出入之情形，因非供公眾使用，並非既成道路或公有道路，行政機關無維護義務，此有臺北市政府法規委員會90年4月19日、94年10月13日函釋供參；且關於抗告人社區內之道路修復、消防栓維護，均經改制前臺北縣○○市○○00○0○00○00○縣○○○○00000號函及93年7 月7日北縣店民第0000000000號函通知由抗告人社區自行負擔處理；又改制前臺北縣新店市公所前於97○0○00○○○ ○縣○○○○0000000000號函，認定抗告人社區內「安忠路118、128號前及171、175巷旁」，經現勘該地屬「封閉社區」，並引據改制前臺北縣政府97年1月7日北府環字第0960089067號函示，以抗告人社區為「封閉社區」為由，不宜編列垃圾回饋金補助在案。惟依系爭函說明三之認定，已對外直接發生將抗告人社區定性為「開放社區」之規制效果，除直接變更改制前臺北縣新店市區公所00○0○00○○縣○○○ ○0000000000號函認定抗告人社區為「封閉社區」外，另就抗告人社區道路（安忠路）之維護義務主體、管理權限內容，更已產生公法上權利義務得喪變更之法律效果，性質上確屬「行政處分」，並為開放道路公用之「一般處分」，彰彰甚明。據此，原裁定認「被告於該函中所稱…乃係就新北市政府工務局認定系爭安忠路屬性之效果為說明，並非就不涉被告權責事項，為設定任何法律效果之表示。被告系爭函既僅為上開事實敘述及理由說明，未對外直接發生法律上效果，自非行政處分。」原裁定就相對人系爭函之法律性質顯有重大誤認，就此顯有「適用法則不當」之違背法令。觀諸本案之事實經過可知，系爭函所引據之新北市政府工務局103 年3月19日北工建字第1030453794號函檢送103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，該會議並未通知抗告人參加，抗告人亦係經由建商提出系爭函始知上開會議結論，然系爭函卻未送達予抗告人，故抗告人先後於105年5月6日、5月10日、6月8日三度發函，就系爭函漏未函知抗告人、亦未於處分前通知抗告人陳述意見，請相對人依法向抗告人補正送達系爭函，以免影響抗告人提起訴願等行政救濟之機會；然相對人認系爭函並非行政處分，亦無司法院釋字第731號解釋文通知相關土地權利人之適用，先後於105年5月13日、6月16日予以拒絕、移請新北市政府工務局處理；甚且，新北市政府更於105年6月23日以新北府工建字第10510691414號函覆稱：「該會議紀錄係機關內部文書，且查本府工務局前開文號函僅檢送該會議紀錄予與會單位，並未對外直接發生法律效果，自非屬行政程序法第92條規定之行政處分。」悍然拒絕補正送達系爭函。承上，系爭函所引據之新北市政府工務局103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，該會議如確為新北市政府所稱，僅為行政機關之內部會議，則抗告人縱於事後知悉，亦難對該會議結論進行行政救濟；又系爭函引據上開會議結論，認定抗告人之聯外道路依法應供公眾通行，並對外副知送達予建商，如其性質果為相對人所辯或原裁定所認定，僅係機關間意見之表達、僅係相對人就權責內之事項對相關單位之知會，其性質僅為行政機關相互間所為之通知、單純事實陳述，並非行政處分，則將系爭函認定非屬行政處分之結果將導致抗告人無從對之進行行政救濟，然而建商卻可大搖大擺持系爭函闖入抗告人社區，甚且進而於抗告人社區內之系爭基地置放貨櫃屋、插法事幡旗、抬棺、灑冥紙等不合法與違反善良風俗之行為。換言之，建商將得以一再憑藉系爭函，侵入抗告人社區，干擾抗告人社區之居家安寧及生活品質；相對於此，因原裁定誤認相對人之系爭函非屬行政處分，將致使抗告人無從進行任何行政救濟，且實已嚴重損及抗告人及社區居民權益之保護。抗告人為確保社區居民安危，亦恐將被迫不斷與建商進行法律途逕以外之抗爭。㈢就抗告人於原審多次聲請傳喚新北市政府法制局局長到庭說明包含本案系爭函屬性為何及其他與系爭函屬性認定至為攸關事項之問題，惟原審未予傳喚新北市政府法制局局長，亦未依職權進行相關必要調查，原裁定亦未說明不予傳喚新北市政府法制局局長之理由，原裁定就此亦顯有「重要證據漏未調查」及「不備理由」之違背法令，彰彰甚明等語。三、本院查：㈠按行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」及第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」而所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分（改制前行政法院62年裁字第41號判例參照）。另依行政程序法第110條第1項、第2項規定，書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，始依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分則自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。在此之前，行政處分形式上尚未對外發生任何規制效力，無從實質上審查其是否有無效或得撤銷原因，自無法對之提起何種行政爭訟。準此，依行政訴訟法第6條第1項提起「確認行政處分無效」訴訟，如無具體行政處分存在，或行政處分形式上尚未對外發生效力，即屬欠缺提起確認行政處分無效訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。㈡原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由已論明：按行政處分係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是行政機關就公法上具體事件所為之單方之行政行為，如非行使公權力，並以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，即非行政處分，而與行政事實行為有別。查相對人收辦新北市政府工務局交付之精心公司105年3月18日函後，因認函中請求排除路障之安忠路非屬都市計畫道路，無市區道路條例之適用，乃依新北市政府101年10月11日召開之「研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理」會議紀錄六、結論：「（一）現階段針對函釋現有巷道非屬市區道路條例所指範疇，由道路主管機關認定具公用地役關係後：移由警察局處理；有疑義在未認定前，由各權責機關分別處理。」以系爭函請新店分局，按上開會議結論及新北市政府工務局103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，本於權責逕為核處等情，業經相對人陳明在卷。而依新北市政府組織自治條例第6條、新北市政府工務局組織規程第8條及其授權訂定之新北市政府養護工程處組織規程第3條規定，市區道路條例第1條、第2條、第4條、第32條第2項規定及依該條規定訂定之新北市市區道路管理規則第2條、第4條第1項、第8條規定可知，新北市市區道路主管機關乃新北市政府工務局，而該局就道路養護、維護等事項則設相對人辦理。是相對人職掌新北市道路之養護、維護等事項，道路主管機關乃新北市政府工務局，並非相對人，有關新北市內道路屬性之判斷，自不在相對人權責範圍，故系爭函中所指新北市政府工務局於103年2月24日召開之「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議，乃新北市政府工務局因民眾多次陳情大學詩鄉社區於「景文工專學園區及社區開發建築計畫」道路系統設置警衛亭管制通行，是由該局召集相關科室釐清該道路屬性及設置警衛亭之合法性等情，有新北市政府工務局106年3月23日新北工建字第1060559150號函在卷可參。又觀之卷附新北市政府工務局於103年2月24日召開之會議記錄之會議結論記載：「（一）大學詩鄉社區及景文科大區內之道路係屬依法公告之開發許可範園（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行使用。……」等文，核與相對人於系爭函引述之內容完全相符，顯示相對人於該函中所稱：「大學詩鄉社區聯外道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行」等語，旨在將新北市政府工務局上述結論，告知其所認係精心公司上開請求之權責機關即新店分局，其中「依法應供公眾通行」乙語，乃係就新北市政府工務局認定系爭安忠路屬性之效果為說明，並非就不涉相對人權責事項（相對人訴訟代理人於原審106年5月3 日言詞辯論期日陳稱相對人不負養護上開安忠路之責），為設定任何法律效果之表示。足見相對人抗辯其系爭函僅在將新北市政府工務局上開會議結論告知新店分局，促請其本諸權責酌處，尚未對任何人造成公法上權利義務之得喪變更等語，堪以採信。從而，系爭函既僅為上開事實敘述及理由說明，未對外直接發生法律上效果，自非行政處分。抗告人就非行政處分之系爭函提起本件確認無效訴訟，乃起訴不備其他要件，且無從補正，顯非合法，應予駁回等語。經核系爭函係因精心公司以105年3月18日函請求新北市政府工務局拆除大學詩鄉社區主要道路（安忠路）上柵欄路霸、活動崗哨、門牌架等設施，而引述新北市政府於101年10月11日召開「研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理」之會議紀錄六、結論及新北市政府工務局於103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」之會議紀錄七、會議結論之內容，送達新店分局，請其「本諸權責逕為核處」，另將副本抄送精心公司，並未對精心公司之請求發生准駁之法律效果或賦予何種權利，即非行政處分。且系爭函既未對抗告人送達，而形式上未對抗告人發生任何規制效果，依前揭規定及說明，抗告人自無從對系爭函主張其實質上有何無效原因，而提起確認行政處分無效訴訟。至於新北市政府工務局103年3月19日北工建字第1030453794號函檢送之103年2月24日召開「大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議紀錄七、會議結論（略以）：「（一）大學詩鄉社區及景文科大區內之道路係屬依法公告之開發許可範圍（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行。……。」，是否成立行政處分，係另一問題。縱認其屬性係行政處分，依行政程序法第110條第1項，亦須對抗告人為送達，或依同條第2項，公告或刊登政府公報或新聞紙，始對外發生效力。在此之前，抗告人與精心公司間對系爭社區道路之通行權爭執純屬民事糾葛，並非全無救濟途徑，併此敘明。原裁定已就抗告人聲明請求判決之事項如何不符合起訴要件，詳為論駁，揆諸前開規定，於法並無不合。觀諸抗告意旨無非執其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　28　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　樹　埔法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　29　　日書記官　陳　映　羽

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