107年度判字第113號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：107 年 03 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第113號上訴人　遠東百貨股份有限公司代　表　人　徐旭東上訴人　遠揚建設股份有限公司代　表　人　王孝一共同訴訟代理人　古嘉諄　律師陳秋華　律師李宗霖　律師被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年4月5 日臺北高等行政法院104年度訴字第1741號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人前於民國94年4月20日就其於改制前臺北縣○○市 ○○段0○段0○0○00○00○00○0○號土地上，新建地下4層、A棟地上13層、B棟地上5層之新板特區遠東百貨購物中心暨辦公大樓新建工程（下稱系爭工程），向改制前臺北縣政府（現改制為新北市政府，即被上訴人）申請都市設計審議，經被上訴人都市設計審議委員會（下稱都審會）於94年2 月22日決議通過，被上訴人於94年4月26日同意備查後，上訴人復將系爭工程B棟變更為地下4層、地上50層，申經都審會於98年6月23日決議通過，被上訴人並依「變更新板橋車站特定專用區細部計畫（第二次通盤檢討）書」土地使用分區管制要點（下稱土管要點）第16點第5款第1目規定，准予延長建築期限37個月。上訴人嗣於102年5月28日就系爭工程申請使用執照，並主張系爭工程因：1.颱風停工54日；2.原設計人、監造人所屬沈祖海聯合建築師事務所（下稱沈祖海事務所）負責人沈祖海建築師逝世，致該所無法履約而停工193日；3.因沈祖海事務所無法履約，而變更設計人及監造人，為確保建築物安全，停工進行檢測148日；4.依被上訴人都審會指示，配合辦理A棟空橋及空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208日；5.B棟變更建築規模為地下4層、地上50層，致新增行政審查作業期間341日，以上合計940日，依土管要點第16點第5款第2目、第3目規定，應不計入建築期限。經被上訴人於102年9月9日召開「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵」第1次認定會議，決議以政府採購法第30條所訂項目繳交等值保證方式，將時程獎勵檢討確認事宜與使用執照申領程序切割處理，上訴人與被上訴人所屬城鄉發展局（下稱城鄉局）因而簽訂協議書，約定由上訴人於時程獎勵審核程序完結前，共同提供新臺幣（下同）2億9,969萬3,605元【包括遠東國際商業銀行（下稱遠東銀行）面額1億809萬9,483元，與兆豐國際商業銀行（下稱兆豐銀行）面額1億9,159萬4,121元之可轉讓定期存單（下稱存單），並設定質權予城鄉局，及現金1元】，作為時程獎勵回饋代金之擔保，俾先行領取使用執照，城鄉局如審核系爭工程時程獎勵建築期限確為逾期，得逕就上開存單行使質權，上訴人並同意按核定金額計算自102年12月8日起至城鄉局實行質權之日止，按102年1月1日之臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告機動利率（一般利率）為基準計算利息，由上訴人於城鄉局通知後1個月內，以即期支票支付；如經核定未逾期，城鄉局則須通知遠東銀行及兆豐銀行解除質權設定，並退回現金1元。被上訴人嗣邀請新北市建築師公會、新北市土木技師公會及其所屬相關單位，先後於103年8月19日及104年2月11日開會審議結果，認系爭工程已逾時程獎勵建築期限，遂於104年3月18日以新北府城設字第1040389060號函（下稱原處分）通知上訴人略以：系爭工程前經94年4月26日都市設計審議通過，上訴人依土管要點第16點第2款規定，申請基準容積率3%之時程開發獎勵，依同要點第16點第4款及第5款第1目規定，應於101年5月26日申請使用執照；上訴人於102年5月28日申請使用執照，已逾期1年又2天（367天），扣除因颱風停班停課導致停工4天，與依103年8月19日會議決議，配合「100年度地震及大規模疏散演練」停工7天，及因大雨導致工地停工11天，合計逾期345天，依土管要點第16點第4款附表7申請使用執照之應回饋比例表，上訴人所捐贈2%回饋代金2億9,969萬3,605元，應即繳入城鄉局都市更新基金專戶（下稱都更專戶），上訴人遠東百貨股份有限公司（下稱上訴人遠東公司）及上訴人遠揚建設股份有限公司（下稱上訴人遠揚公司）並應依協議書規定，分別繳納回饋代金利息335萬8,356元及189萬4,821元；城鄉局則先函請兆豐銀行及遠東銀行將上開存單本金及解約利息101 萬6,223元、102萬3,662元，匯入都更專戶，再於104年4月 16日函請上訴人遠東公司及遠揚公司繳納回饋代金利息不足額234萬2,133元及87萬1,159元，經上訴人如數匯入都更專戶。上訴人對原處分不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：土管要點於上訴人在94年間申經被上訴人核准系爭工程開發時程獎勵後，於98年8月間修正，上訴人嗣於102年5月28日及同年8月20日申請核發系爭工程之使用執照展延時程獎勵建築期限時，自應適用修正後土管要點相關規定。且都市計畫之定期通盤檢討性質上屬法規修正，應依中央法規標準法第18條所定從新從優原則，故土管要點於98年8月修訂之第16點第5款第3目，於本件自有適用。系爭工程依土管要點第16點第5款第2目及第3目規定，共計940天應不計入建築期限，故本件時程獎勵案並未逾期，詳言之：1.系爭工程因颱風來襲而依勞安相關法令停工，參照「臺北市政府捷運工程局各施工標準遭遇颱風侵襲免計工期作業規定」（下稱臺北市捷運免計工期規定）第2點規定及臺灣臺北地方法院99年度建字第53號民事判決（下稱臺北地院民事判決）意旨，颱風來襲當日及颱風來襲前、後進行防颱準備及復原工作，至少停工3日以上，故系爭工程因颱風來襲停工54日，依土管要點第16點第5款第2目規定，應不計入建築期限。2.系爭工程原設計人、監造人所屬沈祖海事務所負責人沈祖海建築師突然逝世，致該所發生財務及營運問題，無法履約及提供機電空調施工圖說，自95年6月15日至同年12 月26日，合計停工之193日，因不可歸責於上訴人，依土管要點第16點第5款第2目規定，應不計入建築期限。3.系爭工程因沈祖海事務所無法履約，致上訴人於96年中變更設計人及監造人為大元聯合建築師事務所（下稱大元事務所）之姚仁喜建築師，為確保建築物供公眾使用之安全性，於96年9 月至97年3月間停工進行檢測鑑定，此段停工期間，影響工程要徑之施工天數共計148日，亦不可歸責於上訴人，依土管要點第16點第5款第2目規定，應不計入建築期限。4.系爭工程B棟因申請變更建築規模為地下4層地上50層，新增都市設計審議、環境影響評估及綠建築候選證書等行政審查作業期間，扣除重複天數12天，共計341天，屬因變更設計所新增之行政審查作業，依土管要點第16點第5款第3目規定，應不計入建築期限。5.上訴人依都審會指示，配合辦理系爭工程A棟空橋及空廊變更設計，因而新增之行政審查作業期間共計208天，依土管要點第16點第5款第3目規定，應不計入建築期限。被上訴人以原處分審認系爭工程已逾時程獎勵建築期限345日，自屬違誤，其就上訴人提供設質之定期存單實行質權及收取代金回饋利息，亦無法律上原因，構成公法上不當得利，上訴人自得請求返還。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應作成系爭工程建築期限應延長940日之處分。3.被上訴人應給付上訴人遠東公司1億9,495萬2,477元。4.被上訴人應給付上訴人遠揚公司1億 999萬4,305元。三、被上訴人抗辯：上訴人於102年5月28日申請使用執照，距94年2月22日都審會通過本件時程獎勵案，已8年3個月又7日，顯逾土管要點所定4年建築期程，被上訴人所為原處分，係通知上訴人依協議書約定就其提供設質之存單實行質權，為觀念通知，非行政處分，上訴人對之提起本件訴訟，並非合法。又上訴人申請時程獎勵之程序於被上訴人94年4月26日同意備查時即告終結，上訴人申請延長時程獎勵期限，自應適用93年7月通過之土管要點（下稱修正前土管要點）第14 點，非如上訴人所稱應依中央法規標準法第18條所定從新從優原則，適用98年8月修訂之土管要點第16點。上訴人雖主張系爭工程自99年8月至101年9月間共歷經18次颱風，應得扣除工期54日，惟其所在地於颱風來襲時，達強風標準之日期僅有4日，另僅有4日因天然災害宣布停班停課，被上訴人針對系爭工程因不可歸責之天然災害致須停工之4日工期予以扣除，並無不妥。又修正前土管要點第14點第5款第2目規定因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，得不計入建築期限，所謂其他不可歸責於起造人、承造人事由，解釋上須相類於天災，始足當之。上訴人因所委任監造人之建築師事務所負責人過世，致監造人發生財務及營運問題，屬私權爭議，非可比擬天災，不得免計建築期限；況上訴人本應注意受任人履約情形，竟因一人死亡，坐任工程停工達193 天，上訴人自無從因而享有免計建築期限之優遇。且監造人於建築工程進行中，本即有維護建築工程安全之義務，故上訴人所稱因變更設計人及監造人而停工檢測，亦非土管要點第16條第5款第3目所定得免計建築期限之事由。另上訴人基於自身利益，主動將系爭工程B棟變更設計為地下4層地上50層，因而增加之行政審查作業，不得依土管要點第16條第5 款第3目規定，計入建築期限。再者，系爭工程本即有空廊之設計，上訴人於97年2月19日提出變更A棟空廊、空橋之申請，非出於都審會之要求，上訴人主張因此一變更設計而增加之行政審查程序，依土管要點第16條第5款第3目規定，不應計入建築期限，自無理由。是上訴人申請使用執照確已逾時程獎勵建築期限，被上訴人依協議書約定就上訴人提供之存單實行質權，及向上訴人收取回饋代金利息，並無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土管要點於98年8月修正，則上訴人於102年間依據當時業已施行之土管要點第16點第5款第2目、第3目規定，申請延長建築期限，並無錯誤；至上訴人前於94年間就系爭工程申請時程獎勵開發，因在土管要點於98年8月修正之前，本應適用修正前該要點第14點第4款規定。被上訴人將該2件因提出時點不同，致所適用法規有別之申請案混為一談，而抗辯上訴人本件不得依98年8月增訂之土管要點第16點第5款第3目規定請求展期云云，仍非可採。㈡上訴人以系爭工程因颱風而停工為由，依土管要點第16點第5款第2目規定，申請延長建築期限54日，其中10日應予准許，其餘44日則無理由：1.開發者如以颱風來襲為由，依土管要點第16點第5款第2目規定申請延展期限，必須所主張不計入建築期限之日期，建築工地確實遭受颱風影響，致停止施作主體工程者，始得予以准許，而非僅以發布颱風警報作為判斷標準。又依改制前行政院勞工委員會訂定之職業安全衛生設施規則第226條及交通部中央氣象局災害性天氣作業要點（下稱天氣作業要點）第3點第7款規定，颱風如確實侵襲系爭工程所在地，並造成符合天氣作業要點定義之強風者，上訴人依法既應使勞工停止作業，因而無法施工之日期，得依土管要點第16點第5款第2目規定予以扣除；另上訴人因從事防颱準備及事後復原，而未進行主體工程之颱風前、後各1日，亦得依前揭規定免予計入建築期限。2.經查，原判決附表（下同）所示颱風發布警報期間，在系爭工程所在地之新北市板橋區造成強風之日期，計有以下4日，即99年9月19日（項次4之凡那比颱風）、100年8月28日及100年8月29日（項次10之南瑪都颱風）、101年8 月2日（項次13之蘇拉颱風）。又上訴人主張於颱風來襲之前一日（99年9月18日、100年8月27日、101年8月1日），因從事防颱作業，颱風過後之99年9月20日、100年8月30日、101年8月3日，為從事場地復原工作，致未施作要徑工項等情，經核尚非無據。是系爭工程於上述10日，確因颱風來襲，上訴人依法應使工人停止作業，且為避免發生公共危險，必須從事防颱準備及災後復原工作，致無法施作主體工程，則上訴人請求將該10日不計入建築期限，合於土管要點第16點第5款第2目規定，應予准許。被上訴人指稱上訴人於颱風來襲前後之6日仍然出工，可見並未因颱風而停工，不得免計工期云云，尚非可採。至上訴人另主張於100年8月31日因從事附表項次10南瑪都颱風過後之復原工作，101年7月30、31日因進行項次13蘇拉颱風來襲前之防颱準備，致系爭工程停工云云，惟依上訴人所提施工日誌，足見其於該3日並無停工必要或非完全停止施作系爭工程，則上訴人請求將該3日依土管要點第16點第5款第2目規定免計工期，與所定要件不符。3.再查，附表項次2、3、5至9、12、14、15、18等颱風，並未侵襲系爭工程所在之臺灣北部陸地，附表各該項次所列日期，施工日誌所載上、下午之出工時間，均無達到天氣作業要點所定標準之強風。又附表項次1、2、3、5至9、11 、12、14至18所示颱風，並未在系爭工程所在地造成強風，導致勞工無法進行工作，及必須進行預防或復原措施，上訴人主張附表上述各項次所列日期，因颱風來襲致須停工，依土管要點第16點第5款第2目規定，應不計入建築期限云云，即無可採。4.臺北市捷運免計工期規定第2點，係要求臺北捷運各標案工程，必須根據受颱風侵襲之實際情形，檢討因從事防颱準備、颱風來臨期間無法施工及災後進行復原工作，應免計工期之合理天數；臺北地院民事判決，亦未表示颱風警報一經發布，即應就當日及前、後之日，准予停工至少3日之見解。則上訴人援引臺北市捷運免計工期規定及民事判決，主張附表所示18次颱風發布警報之期間及其前、後合計54日，均應免計建築期限，難認有據。次查，被上訴人就附表所列54日中，達到強風標準之99年9月19日、100年8月 28日、29日及101年8月2日等4日，准予依土管要點第16點第5款第2目規定，不計入建築期限，核與當時施行之91年6月 12日修正之勞工安全衛生法（現更名為職業安全衛生法，下稱勞工安全衛生法）第10條第1項、勞工安全衛生設施規則第226條規定及行政院勞工委員會（下稱勞委會，現改制為勞動部）89年9月29日台89勞安二字第0000000號函（下稱勞委會89年9月29日函釋）等意旨，並無不符。至於附表所示其他日期，系爭工地於上班時間之風力既未達強風標準，除上訴人於上述3颱風侵襲之前、後各1日，因從事防颱準備及災後復原工作而未施作主體工程之期間，基於公共安全之考量，亦應免計建築期限外，被上訴人就其餘44日未准許上訴人延展期限之申請，尚無違誤，上訴人指稱被上訴人否准該部分所請，違反勞工安全相關法令及函釋規定，亦無足取。㈢上訴人復以系爭工程因原設計人、監造人所屬沈祖海事務所負責人沈祖海建築師逝世，致該所無法履約而停工193日，復因沈祖海事務所無法履約，而變更設計人及監造人，為確保建築物安全，停工進行檢測148日為由，依土管要點第16點第5款第2目規定，申請將上述日數不予計入建築期限，為無理由：1.觀諸原證29至34等證物，至多僅能證明沈祖海事務所曾委任元泰工程顧問有限公司（下稱元泰公司）、及明智電機工業技師事務所（下稱明智電機）從事系爭工程之空調規劃及機電設計，惟該事務所迄至96年8月間，未給付該2廠商委任報酬。上述書證既無提及元泰公司、明智電機因未獲沈祖海事務所支付費用，而拒絕提供系爭工程關於空調及機電之施工圖說，上訴人據而主張系爭工程因該2廠商未提供相關圖說，致無法進行結構工程與機電、空調工程界面整合工作，必須於95年6月15日至同年12月26日停工193日，自乏依據，上訴人進而以該193日係因非可歸責於其等之事由而停工，依土管要點第16點第5款第2目規定，應不計入建築期限云云，洵屬無憑。2.系爭工程於97年3月11日變更前之原設計人為沈祖海事務所，監造人則為何錦秀建築師，又沈祖海事務所係合夥組織。是以，沈祖海事務所或何錦秀建築師如有未依與上訴人所訂委任契約履行債務情事，上訴人本得請求其等依約履行設計與監造義務，不受沈祖海建築師個人逝世之影響。上訴人僅憑上述原證29至34證物，顯示沈祖海事務所積欠訴外人債務之事，實不足以證明該事務所與何錦秀建築師對於與上訴人所訂委任契約，確已無法履行。則上訴人稱其等係因沈祖海事務所無法履約，致須申請變更設計人及監造人為大元事務所及姚仁喜建築師，尚難遽信；上訴人進而主張被上訴人就其等該項申請進行審核之期間計14日（97年2月27日至97年3月11日），係因不可歸責上訴人之事由而停工，應不計入建築期限，自非有據。再查，依系爭工程施工網圖顯示，系爭工程自96年6月28日至97年5月22日，施作工項為地下1層之結構工程，則姚仁喜建築師於上述期間就系爭工程地上層之結構安全進行勘查，對於同段期間進行之地下1層結構工程進度，自不致造成影響，上訴人主張系爭建物因姚仁喜建築師於上開期日就地上層進行檢驗，致無法施作工程而處於停工之狀態，殊非可採。另依臺北市結構工程工業技師公會（下稱結構技師公會）於97年3 月4日出具之系爭工程地下室施工現況鑑定報告書，該公會至系爭工程現場進行勘查及實地測試之日期，僅有96年10月23日、96年12月31日、97年1月9日與97年1月18日等4日，則上訴人主張系爭工程自其等於96年9月20日申請鑑定時起，迄至結構技師公會於97年3月4日出具鑑定報告書時止，長達141日期間，均無法施工，除前述4日外之137日，均無足採信。又依該鑑定報告書柒、標的物概述記載，可知上訴人係應其申請變更之系爭工程設計人大元事務所要求，而請求結構技師公會進行鑑定，則系爭工程於結構技師公會因鑑定而實施檢測之上述4日，縱有上訴人所稱停止施工情事，亦係上訴人自行申請鑑定而造成，並非因何不可歸責於上訴人之事由所致，與土管要點第16點第5款第2目規定並非相符。從而，上訴人以系爭工程於96年9月20日至97年3月4日，進行地上層檢測及地下層施工現況鑑定期間，因非可歸責於其等之事由而停止施工為由，主張該141日應依土管要點第16點第5款第2目規定免計建築期限，亦難採取。㈣上訴人又以系爭工程因B棟變更建築規模為地下4層、地上50層，致新增行政審查作業期間341日，及上訴人依都審會指示，配合辦理A棟空橋及空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208日為由，依土管要點第16點第5款第3目規定，分別申請延展建築期限341日及208日，亦無理由：1.開發者以建築工程變更設計為由，依土管要點第16點第5款第3目規定，申請將因而新增之行政審查時程，免予計入建築期限，必須該項變更設計，係因不可歸責於承造人、起造人之事由而發生，且建築工程因須待變更設計之行政審查作業完成始得繼續，致原定工期因而延誤者，始得准許。2.查上訴人為響應被上訴人積極開發新板特區並提高土地利用價值之政策，乃變更系爭工程B棟建築規模，所為變更設計之申請係自發性之決定，非系爭工程因何非可歸責於上訴人之事由，致須變更原有規劃，故與土管要點第16點第5款第3目所定「非可歸責於起造人、承造人事由」之要件，並不相符。又上訴人自承系爭工程自97年3月11日，經被上訴人核准變更設計人時起，即正常施工，在上訴人於98年4月20日提出B棟建築規模變更設計之申請，至99年9月14日止，上訴人僅主張系爭工程因附表項次1至3之颱風警報發布，致停止施作要徑工項8日，故其等所稱該8日之停工原因，顯與因變更設計B棟建築規模而新增之行政審查作業時程無關。從而，系爭工程因B棟建築規模變更，於98年4月20日至99年9月14日間，新增之都市設計審議、環境影響評估及綠建築候選證書等行政審查作業期間，既非因不可歸責於上訴人之事由所衍生，系爭工程復未因上開行政審查作業而停止施作，上訴人主張上開行政審查作業時程合計341日，依土管要點第16點第5款第3目規定，應不計入建築期限，自無可採。另上訴人所稱開發者主動申請變更設計，亦得適用土管要點第16條第5款第3目規定，扣除行政審查作業期間云云，無異鼓勵開發者可怠於遵守同點第4款及第5款第1目所定開發時程，於期限將屆時，再申請變更設計及將相關行政審查時間免予計入工期，藉此變相獲得額外之建築期限，與土管要點第16點對遵期開發者予以獎勵之規範意旨，殊有違背，自非可採。且土管要點第16點第5款第3目之變更理由，並無一語敘及只要因變更設計或新法令規定所新增行政審查作業，其審查時程即得依該目規定，不計入建築期限，則上訴人主張依該變更理由，足證上訴人只要依建築相關法規提出變更設計，均有該目規定之適用云云，亦容有誤解。3.系爭工程A棟空橋、空廊連接位置之變更設計，係上訴人依據都審會決議之要求所為，固可確認。惟觀諸財團法人台灣建築中心（下稱台灣建築中心）在上訴人於97年3月13日提出建築物防火避難性能設計計畫書評定申請書後，其專案評定小組於97年4月11日、97年6月3日召開之第1、2次會議，有關系爭工程與其他建築物連通事項之綜合討論內容，並未就系爭工程A棟空廊、空橋與他建物連接之防火避難性能如何進行意見交換；該中心嗣於97年7月15日作成之系爭工程建築物防火避難性能設計評定書，其評定內容中與系爭工程與其他建築之連通部分相關者，亦僅有「地下連通道之疏散對策」，足見上訴人上開建築物防火避難性能設計計畫書之評定申請，與系爭工程A棟之空廊、空橋無涉，上訴人稱該項評定申請，係為配合辦理變更系爭工程A棟空廊、空橋連接位置變更設計而提出，台灣建築中心就此進行審查之期間36日，及上訴人取得該中心核發之評定書後提送內政部，經該部核發「內政部建築物防火避難性能設計計畫認可通知書」前之行政審查期間30日，合計66日，乃因該項變更設計所新增之行政審查作業期間，無可採憑。另觀諸被上訴人所屬工務局於97年11月19日核准系爭工程建造執照變更之項目，未見系爭工程A棟空廊、空橋連接位置之變更，則上訴人稱其等於97年2月27日申請變更建造執照，係為配合系爭工程A棟空廊、空橋之連接位置變更設計而提出，被上訴人所屬工務局就該項申請進行審查之34日期間，屬因變更設計所衍生之行政審查作業時程，亦不足取。又被上訴人以97年9月25日北府城設字第0970717953號函就上訴人提出都市設計審議報告書同意備查，惟被上訴人就上訴人此次申請所審查事項，並非系爭工程A棟空廊、空橋連接位置之變更設計，應否准許，則上訴人主張自其等於97年9月11日提出申請，至被上訴人於同年月25日同意備查時止之15日，係因其等申請A棟空橋、空廊變更設計而新增之行政審查作業期間，仍無可採。況上訴人所稱因申請A棟空橋、空廊變更設計，於97年2月19日至同年11月19日間，向都審會提出變更設計申請、向內政部申請防火避難性能設計計畫書評定、向被上訴人所屬工務局申請變更建造執照，及向被上訴人申請都審報告書備查，即便如其等所言，均屬因A棟空橋、空廊變更設計所新增之行政審查作業，系爭工程在該等行政審查作業進行之208日期間，既未停工，上訴人主張該208日應依土管要點第16點第5款第3目規定，不計入建築期限，即與該目規定不相符合，無從准許。㈤上訴人復主張被上訴人未斟酌其提送之新北市建築師公會鑑定報告，認為系爭工程因颱風停工之54天，及變更B棟建築規模新增行政審查作業期間之341天，均應不予計入時程獎勵建築期限，扣除重複之8天，應有383天可不計入建築期限，故本件時程獎勵案並未逾期，復未敘明不予參酌之理由，違反行政程序法第9條及第36條規定云云。惟查，上開鑑定報告意見非以颱風實際對系爭工程造成之影響為根據，並無可採。該鑑定報告另認系爭工程因B棟建築規模變更與A棟空橋及空廊變更設計，增加之行政審查作業時程，均屬土管要點第16點第5款第3目所稱因變更設計而新增之行政審查作業時程，惟所持意見與土管要點第16點第5款第3目，明定須非可歸責於起造人、承造人之事由而變更設計，致新增之行政審查作業時程，始得免計工期者，明顯不符，亦難採憑。是上訴人上開主張，並無足採。㈥綜上，上訴人就系爭工程申請都市設計審議，原經被上訴人於94年4月26日同意備查，嗣申請變更B棟建築規模，經被上訴人核准延長建築期限37個月，則其應依土管要點第16點第4款規定，於101年5月26日前申請使用執照。惟上訴人遲至102年5月28日始就系爭工程申請使用執照，其以上開事由，依土管要點第16點第5款第2目、第3目規定申請展延工期940日，僅其中因颱風停工之10日，得予准許，惟該10 日經扣除後，上訴人申請使用執照，仍逾申請獎勵期限。則被上訴人以原處分通知上訴人，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，及被上訴人應作成核准系爭工程建築期限延長940日之處分，為無理由，應予駁回。又上訴人就系爭工程申請使用執照既逾時程獎勵建築期限，依土管要點第16點第4款規定及協議書協議事項(二)約定，即負有捐贈回饋代金及給付利息之義務，則被上訴人對於上訴人先前提供作為回饋代金擔保之存單，請求發行銀行將存單本金及解約利息繳交都更專戶，另向上訴人收取不足額之回饋代金利息，自屬於法有據，上訴人復主張被上訴人向其等收取回饋代金及利息，並無法律上之原因，依公法上不當得利之法律關係，訴請被上訴人給付上訴人遠東公司1億9,495萬2,477元，及給付上訴人遠揚公司1億999萬4,305元，亦無理由，應併駁回。五、上訴理由略謂：㈠變更設計本身乃屬客觀事實，無涉是否具可歸責性，土管要點第16點第5款第3目規定之「非可歸責於起造人、承造人事由」，顯係指非可歸責於起造人、承造人之行政審查作業時程，並非指變更設計或適用新法令是否屬非可歸責於起造人、承造人之事由。又綜觀臺北縣都市計畫委員會第385次會議紀錄所載該目變更理由及其增訂之歷程可知，立法者係基於「為符合實際需求與執行之周延性」之目的，擴大得不計入時程獎勵建築期限之範圍，顯未刻意區分主動或被動變更設計，亦未明示僅限於被動變更設計之情形始能適用土管要點第16點第5款第3目規定。是上訴人依建築相關法規提出變更設計，均有土管要點第16點第5款第3目規定之適用。惟原判決逕自限縮本目規定之適用對象，顯有適用法規不當之違背法令。甚者，土管要點第16點第5款第3目規定並不以停工為要件，上訴人雖於97年3月11日變更設計人後恢復正常施工，然至98年4月20日提出系爭工程B棟變更建築規模為50層樓之變更設計時，系爭工程即未施作而係實際停工狀態，惟原審漏未審酌，片面推定上訴人自承系爭工程自97年3月11日經核准變更設計人時起，即正常施工等語，未敘明其係依何項證據認定，顯有未依證據法則之判決違背法令。㈡被上訴人就「上訴人依都審會指示配合辦理A 棟空橋空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208天」之展延事由，已於原處分作成前數度明示同意本項展延天數208天得不計入建築期限，有102年9月9日「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵」第1次認定會議、103年6 月11日「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵案」會前會議及103年8月19日「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵案」會議可證，惟卻於原處分作出相反之認定，顯違反行政程序法第8條誠實信用原則、信賴保護原則及禁反言原則，此節並經上訴人於原審主張在案，詎原判決未予審酌，顯有不適用法規及不備理由之判決違背法令。㈢原判決就「上訴人依都審會指示配合辦理A棟空橋空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208天」之展延事由，漏未審酌其中關於「上訴人向都審會提送變更設計之行政審查作業期間67天」及「上訴人申請變更建造執照60天中關於被上訴人所屬工務局審查申請案之26天」部分，顯有不備理由之判決違背法令。甚者，土管要點第16點第5款第3目規定並不以停工為要件，原判決另稱系爭工程在該等行政審查作業進行之208日期間，既未停工，上訴人主張該208日應依上開規定不計入建築期限，無從准許云云，顯係增加土管要點第16點第5款第3目規定所無之要件，亦有適用法規不當之判決違背法令。㈣依行為時勞工安全衛生法第10條第1項規定、勞工安全衛生設施規則第226條規定、勞委會89年9月29日函釋等意旨，雇主基於「事前防範」之立場及停止作業之規定，應據當地有關之氣象預報及作業地域狀況，預想該作業之危險性，如有災害發生之虞即應予以停工，亦即並未限於「事後檢查」颱風來襲當日之風力及雨量須達強風、大雨之標準始得停工。上訴人慮及系爭工程為興建高達50層樓之超高建築物，只要經中央氣象局於臺灣附近海域發布海上颱風警報，及針對臺灣本島發布陸上颱風警報，已足使工地有發生災害及使勞工生命安全發生危險之虞，進而決定予以停工，實符合上開勞安法規及勞委會函釋之意旨，相關停工天數共計54天自應依土管要點第16點第5款第2目之規定全數不計入建築期限。詎原判決援引上開勞安相關法令及函釋，卻逕以事後檢查之角度認定僅有其中10天得予不計入建築期限，顯有適用法規不當及理由矛盾之判決違背法令等語。六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由，再予論述如下：（一）按都市計畫法第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」；次按「擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關規定。」為被上訴人變更新板橋車站特定專用區細部計畫時都市計畫法臺灣省施行細則第35條第1項所規定。又土管要點第16點規定：「為促進本計畫區之開發，建築基地之開發時程符合下列條件者另獎勵之。（一）時程起算日：……（二）獎勵標準表：提出申請建築並經臺北縣都市設計審議委員會審議通過時程，在時程起算之日起1年內者，容積獎勵標準為基準容積率10%；在時程起算之日起3年內者，容積獎勵標準為基準容積率5%；在時程起算之日起5年內者，容積獎勵標準為基準容積率3%。……（四）經臺北縣都市設計審議委員會審議通過給予獎勵容積者，於都市設計審議通過之日起4年後方申請使用執照者，應經臺北縣都市設計審議委員會審定公益回饋設施，該公益回饋設施及其土地持分所有權應捐贈予臺北縣，並須出具經法院認證之捐贈同意書後，始得核發使用執照，其回饋樓地板面積，不得低於基準容積率乘以下表之應回饋比例，前述回饋設施得以代金繳納之。……（五）前款所訂4年期限，若符合下列情況者，得延長之：1.建築規模超過地上15層、地下3層之樓層，所增加之樓層依法定建築期限（地下層每層4個月、地面層各樓層每層2個月）折半加計於原訂期限。2. 因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限。3.因變更設計或適用新法令規定所新增之行政審查作業（包括環境影響評估、交通影響評估或其他相關審查等），非可歸責於起造人、承造人事由，該審查時程不計入建築期限。……」依上，改制前臺北縣政府為促進新板橋車站特定專用區之開發，對於建築基地開發之時程符合其規定條件者，給予獎勵容積，目的在鼓勵位於該專區內之土地及早開發，且建築工程必須遵守時程完成核准之開發，始能獲得時程獎勵。（二）復按土管要點第16點第5款，係就計算該點第4款所指4年期限，得延長或不計入建築期限之要件為規定，其第2目規定因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工之日數不計入建築期限，自以停工與天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由間有因果關係為要件。以天災颱風之情形言，須建築工程確實受颱風來襲影響，關於颱風侵襲因強風致勞工或機具不得施作期間，及颱風前、後從事必要之防颱及復原工作所需時間，方屬建築工程因天災致停工之期間。查系爭工程B棟係經都審會於98 年6月23日決議通過，變更為地下4層、地上50層之高樓層建築，於原審判決附表項次4、5之颱風警報發布時，係施作連續壁工程，於附表項次7至18之颱風警報發布時，施工工項均包括2樓以上之工程，故工人必須在高度2公尺以上之作業場所工作，是原審依改制前行政院勞工委員會訂定之職業安全衛生設施規則第226條：「雇主對於高度於2公尺以上之作業場所，有遇強風、大雨等惡劣氣候致勞工有墜落危險時，應使勞工停止作業。」及天氣作業要點第3點第7款：「本要點所用名詞定義如下：……㈦強風：平均風力增強至6級以上或陣風達8級以上之現象。」等規定，以上述各該颱風如確實侵襲系爭工程所在地，並造成符合前述天氣作業要點定義之強風者，上訴人依法既應使勞工停止作業，因而無法施工之日期，得依土管要點第16點第5款第2目規定，予以扣除；並以上訴人為避免系爭工程所使用建材遭強風吹落，於颱風實際來襲之前一日預作防範，於颱風過後又須復原，致未施作主體工程者，所為對公共安全既確屬必要，則因從事防颱準備及事後復原，而未進行主體工程之颱風前、後各1日，亦得依前揭規定免予計入建築期限。復以原判決附表所示颱風發布警報期間，在系爭工程所在地之新北市板橋區造成強風之日期，計有：⑴99年9月19日（項次4之凡那比颱風來襲時，該日平均風力7.4級，最大瞬間風力10級）。⑵100年8月28日及 100年8月29日（項次10之南瑪都颱風來襲時；前一日平均風力5.9級，最大瞬間風力8級，後一日平均風力6.3級，最大瞬間風力8級）。⑶101年8月2日（項次13之蘇拉颱風來襲時，該日平均風力5.4級，最大瞬間風力8級）等4日，另以上述3次颱風來襲之前一日（99年9月18日、100年8月27日、101年8月1日），因從事防颱作業，颱風過後之 99年9月20日、100年8月30日、101年8月3日，為從事場地復原工作，致未施作要徑工項，認系爭工程於上述10日，確因颱風來襲，上訴人依法應使工人停止作業，且為避免發生公共危險，必須從事防颱準備及災後復原工作，致無法施作主體工程，是該10日不計入建築期限，合於土管要點第16點第5款第2目規定；此外，以原判決表項次2、3、5、6、7、8、9、12、14、15、18等颱風路徑並未侵襲系爭工程所在之臺灣北部陸地，項次1、11、16、17等颱風之暴風圈未涵蓋臺灣北部陸地，亦無天氣作業要點第3點第7款所稱之強風出現，認無土管要點第16點第5款第2目規定之適用。經核，原判決為上開事實之認定，並無未違背證據法則，亦與土管要點第16點第5款第2目規定之意旨相符，尚無不合。上訴意旨謂：雇主基於「事前防範」之立場及停止作業之規定，應據當地有關之氣象預報及作業地域狀況，預想作業之危險性，如有災害發生之虞即應停工，上訴人係慮及系爭工程為興建高達50層樓之超高建築物，只要經中央氣象局於臺灣附近海域發布海上颱風警報，已足使工地有發生災害及使勞工生命安全發生危險之虞，決定予以停工。核上訴人上開決定停工之時點，與勞工安全衛生法第10條第1項，應即令停止作業，係以「工作場所有立即發生危險之虞」為要件，尚不相符，上訴人若以較高之安全要求，於中央氣象局對臺灣附近海域發布海上颱風警報，即為停工，尚不能據以主張有土管要點第16點第5款第2目規定之適用。（三）土管要點第16點第5款第3目，係以「非可歸責於起造人、承造人事由」為要件。是以，須非出於起造人、承造人之意思，或其等之過失所造成之變更設計，而導致工程進度之延誤，始有不計入建築期限之問題。又該目規定固未限制僅於被動變更設計之情形，始有土管要點第16點第5款第3目規定之適用；惟起造人提出建築新建設計，經都審會審議通過給予獎勵容積後，依建築法規定，非不得為設計變更，起造人對於同一建築基地之開發，得因有不同之使用理念，而為設計之變更，此類型設計變更之行政審查作業期間，苟能依土管要點第16點第5款第3目規定予以扣除，無異於許可開發者可怠於遵守同點第4款及第5款第1 目所定開發時程，顯與給予獎勵容積，在鼓勵位於該專區內之土地及早開發之目的不符，自不得作此解釋。是以，上訴人主張依建築相關規定提出變更設計，均有土管要點第16點第5款第3目規定之適用，並不足採。此外，為「符合實際需求與執行之周延性」，土管要點第16點第5款乃有延長同點第4款4年期限事由之規定，倘變更設計或適用新法令規定所新增之行政審查作業，並不影響原已核准建築工程之進行時，因無工期延宕問題時，依土管要點第16點規定，在鼓勵位於該專區內之土地及早開發，且建築工程必須遵守時程完成核准之開發，始能獲得時程獎勵之意旨，即無將此等變更設計或適用新法令規定之行政審查作業之審查時程，自建築期限扣除之正當理由。（四）查系爭工程向改制前臺北縣政府申請都市設計審議，經都審會於94年2月22日決議通過，被上訴人於94年4月26日同意備查後，上訴人復將系爭工程B棟變更為地下4層、地上50層，申經都審會於98年6月23日決議通過，被上訴人並依土管要點第16點第5款第1目規定，准予延長建築期限37個月。上訴人於102年5月28日就系爭工程申請使用執照，主張系爭工程因：主張系爭工程因：1.颱風停工54日；2.原設計人、監造人所屬沈祖海聯合建築師事務所（下稱沈祖海事務所）負責人沈祖海建築師逝世，致該所無法履約而停工193日；3.因沈祖海事務所無法履約，而變更設計人及監造人，為確保建築物安全，停工進行檢測148日； 4.依被上訴人都審會指示，配合辦理A棟空橋及空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208日；5.B棟變更建築規模為地下4層、地上50層，致新增行政審查作業期間341日，以上合計940日，依土管要點第16點第5款第2目、第3目規定，應不計入建築期限。原處分以上訴人依土管要點第16點第2款規定，申請基準容積率3%之時程開發獎勵，依同要點第16點第4款及第5款第1目規定，應於101年5月26 日申請使用執照，上訴人於102年5月28日申請使用執照，已逾期1年又2天（367天），扣除因颱風停班停課導致停工4天，與依103年8月19日會議決議，配合「100年度地震及大規模疏散演練」停工7天，及因大雨導致工地停工11 天，合計逾期345天。原審認上訴人依土管要點第16點第5款第2、3目規定申請展延工期940日，僅以系爭工程因颱風而停工為由，依土管要點第5條第2目規定，申請延長建築期限54日中之10日應予准許；又以上訴人依都審會指示配合辦理A棟空橋、空廊變更設計，因上訴人並未證明其向內政部申請防火避難性能設計計畫書評定，向被上訴人所屬工務局申請變更建造執照，及於97年9月11日向被上訴人申請都審報告書備查，確係因申請系爭工程A棟空橋、空廊之變更設計，而新增之行政審查程序，爰以上訴人主張之前述行政審查作業期間，依土管要點第16點第5款第3目規定，不得自建築期限扣除。原判決既就上開辦理A棟空橋、空廊變更建造執照部分不得扣除建築期限，既已為論述，自無上訴人指摘原判決對此漏未審酌情事。基上，原判決認上訴人申請使用執照，逾申請獎勵期限，被上訴人以原處分通知上訴人其於102年5月28日申請使用執照，業已逾期，依土管要點第16點第4款附表7申請使用執照之回饋比例表，上訴人所捐贈2%回饋代金2億9,969萬3,605元，應即繳入城鄉局都市更新基金專戶，上訴人遠東公司及遠揚公司並應依協議書協議事項㈡規定，分別繳納自102年12月8日起至104年3月18日止，按102年1月1日台灣銀行1年期定期存款牌告機動利率（一般利率，即年息1.37%）計算之回饋代金利息335萬8,356元及189萬4,821元，並無違法，揆諸前開說明，並無不合。（五）末按行政處分之規制效力，須經送達相對人後始對其發生效力；此外，行政處分於通知相對人後，基於信賴保護及法律安定之要求，行政處分之內容對行政機關亦有拘束力，行政機關僅能依行政程序法第117條以下規定，予以撤銷或廢止。惟行政機關為行政處分之作成召開審議會議，在作成最後決定前討論中之意見或中間共識，尚非行政處分之內容。查102年9月9日「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵」第1次認定會議會議紀錄「…… 柒、綜合結論暨主席裁（指）示：……五、因配合空橋辦理變更設計所需申請行政審查期間，得以計入申請時限，惟退件修正之期程不得計入，請補附相關資料舉證前後關係。」；103年6月11日「新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵案」會前會議紀錄「……柒、與會單位討論七、本案因都市設計審議委員會意見辦理變更A棟空橋及空廊設計，遠東百貨股份有公司……不計入建築期（共208天）部分：作業單位說明：本項目係依新北市都市設計審議委員會決議辦理變更設計，其行政審查作業時間可依規定不計入建築期限。」及103年8月19日新板特區遠東百貨購物中心建築基地開發時程獎勵案會議，有「……（三）惟遠東百貨公司另提出同條文第五款之『……因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，……』等相關事由延長期限，經103年6月11日繳集各單位召開會前會議討論達成初步共識如附表，其附表二事由：「因都市設計審議委員會意見辦理變更Ａ棟空橋及空廊設計」部分，討論（建議採計天數）有「內容計算仍需商榷，惟不影響結果研判，暫予計入（208天）之記載。因上開紀錄所載，均非屬最終之決定，亦未以之為行政處分之內容，依前開說明，上訴意旨以被上訴人就「上訴人依都審會指示配合辦理A棟空橋空廊變更設計，致新增行政審查作業期間208天」之展延事由，已於原處分作成前，數度明示同意本項展延天數208天得不計入建築期限，惟卻於原處分作出相反之認定，顯違反行政程序法第8 條誠實信用原則、信賴保護原則及禁反言原則，尚不足採。七、綜上所述，原判決認原處分及訴願決定均無不合；並以上訴人主張被上訴人向其等收取回饋代金及利息，無法律上原因，依公法上不當得利之法律關係請求返還，為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，核其認事用法並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　8　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　江　幸　垠法官　蘇　嫊　娟法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　8　　日書記官　張　鈺　帛

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第113號

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