最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第230號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第230號上訴人　弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司代　表　人　方洋洲訴訟代理人　陳逸鴻　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第867號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱「貨櫃儲運協會」）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費〔即每計費噸新臺幣（下同）55元，下稱「系爭費用」〕之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，造成多位檢舉人去函被上訴人檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法（下稱「公平法」）聯合行為禁止規定。經被上訴人認定上訴人與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者〔下稱「上訴人等21家業者」，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱「原處分」）所載〕共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平法第15條第1項規定，而以原處分命上訴人等21家業者自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處上訴人90萬元罰鍰。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回後，復提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審更行審理。二、上訴人起訴主張略以：㈠依104年2月4日修正前公平法（下稱「修正前公平法」）第7條第1項、第14條第1項前段及第35條第1項之規範目的可知，公平法聯合行為應為狀態犯，而非繼續犯。原處分既認上訴人「自貨櫃場於102年12月10日及103年2月26日餐敘時間討論恢復收取系爭費用，促成各貨櫃場於103年4、5月間為恢復收取之公告，並自103年7月恢復收取」，自應適用造成市場正常供需服務功能受影響時，即103年7月恢復收取系爭費用時之公平法（修正前公平法第41條第1項），原處分依 104年2月4日修正之公平法（下稱「修正後公平法」）第40 條第1項裁處，顯非適法。㈡原處分裁罰之21家貨櫃倉儲公司，除中國貨櫃股份有限公司同時經營北部及中部地區之貨櫃場；萬海航運股份有限公司同時經營基隆及臺中地區之貨櫃場；東亞運輸倉儲股份有限公司同時經營基隆及桃園之貨櫃場；長榮國際儲運股份有限公司同時經營基隆、桃園、臺中、高雄之貨櫃場外，上訴人、中央貨櫃倉儲股份有限公司、中華貿易開發股份有限公司、臺陽儲運股份有限公司、聯興國際通運股份有限公司、長春貨櫃儲運股份有限公司、環球倉儲股份有限公司、新隆儲運股份有限公司、台基國際物流股份有限公司等僅於臺北、基隆有貨櫃場；欣隆倉儲物流股份有限公司、大三鴻國際貨櫃股份有限公司、貿聯企業股份有限公司、台北港貨櫃碼頭股份有限公司、中航物流股份有限公司等僅於桃園有貨櫃場；亞太國際物流股份有限公司、友聯儲運股份有限公司、高鳳國際物流股份有限公司等僅於高雄有貨櫃場。故前開臺北、基隆地區9間公司、桃園5間公司及高雄3間公司彼此間僅於各該經營貨櫃場之區域或鄰近區域間相互競爭，根本不發生於全國相互競爭之情況，是原處分將市場界定為全國，與實務狀況未符。再者，被上訴人未對貨主、船舶運送業、海運承攬運送業者進行問卷調查，亦未就「南貨北運、北貨南送」因此所生運費增加與繳納系爭費用間之成本與利潤進行分析，即認可藉此方式替代而界定全國為本件市場範圍，復未說明「多家貨櫃場表示調整CFS出口機械使用費，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易」究何所指？其認定本件地理市場為全國顯屬率斷。況本件地理市場果若界定為全國，相關業者自應向臺北市、高雄市、臺中市、花蓮縣、宜蘭縣等報關公會或報關公會全國聯合會拜訪委請協助通知恢復收取系爭費用，殊無捨其他地區公會僅拜訪基隆報關公會之理。㈢依交通部訂定之「內陸貨櫃集散站經營業營業費彈性費率表」，貨櫃儲運協會會員本得經交通部核准，由各貨櫃場依上開費率表之上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局〔現行係向交通部航港局（下稱「航港局」）申報備查〕，該費率表包含系爭費用，上訴人自有權收取。又上訴人與其他業者就各項服務費用定有各項公告服務收費標準，惟因與個別廠商實收價格未必與公告收費價格相同，是縱聯合決定恢復收取系爭費用，亦因市場價格競爭致各家實收價格不一致，而不影響貨櫃集散服務市場之正常供需與競爭功能。此外，貨櫃集散站經營業者單就基隆地區就有80餘間，其中與上訴人同受海關監管者尚有永塑裝卸事業股份有限公司等數間公司，原處分稱全國貨櫃集散站經營業者總共有31間、上訴人及訴外人等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上之認定顯與事實不符等語。並聲明：原處分撤銷。三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。㈡上訴人等21家業者於兩次餐敘討論恢復收取系爭費用，並促成各貨櫃場業者於103年4、5月間為恢復收取之公告，自103年7月間恢復收取系爭費用，且依合意持續收取迄被上訴人處分為止，其等違法行為時間不僅持續，且在持續時間內並未有重大改變，係繼續性與長時間影響市場競爭、交易秩序與供需功能，足證聯合行為繼續中，違法行為尚未終了，故被上訴人對於上訴人之繼續行為，自應適用修正後公平法規定加以裁處。㈢實務上海運貨櫃倉儲服務內容包括：提供收貨、理貨、併貨、裝櫃等倉儲服務，而其交易相對人包括：貨主、船舶運送業及海運承攬運送業，故上訴人提供服務之範圍並不限於所在地區之貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，且上訴人恢復收費後，前等交易相對人能夠轉換至其他交易對象之區域，亦不限於上訴人所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。是衡酌貨櫃場業者交易相對人者眾，且易於選擇或轉換其他交易對象之區域範圍等情，本件產品市場界定「貨櫃集散服務」、地理市場界定為「全國」。㈣上訴人等21家業者「共同恢復」收取系爭費用之聯合行為，已影響市場供需功能，屬具有影響市場價格競爭之惡質卡特爾行為。況全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與本件聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者6 成以上，倘以上訴人等21家業者各自提供營業資料，其等亦占全國營業額及出口運量之8成以上，難謂本件共同恢復收取系爭費用之聯合行為，對於貨櫃集散服務市場之供需功能不生影響等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。四、原判決以：㈠對於公平法第7條所稱聯合行為之成立，依本院99年度判字第186號判決所示，係採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態之持續時間，故在其停止基於該合意而來之「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。上訴人等21家業者共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，其等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平法修正時，聯合行為仍繼續，自應適用修正後公平法規定加以裁處。㈡依公平法第4、5條等規定，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即所謂地理市場。本件依報關公會聲明、與會業者訪談紀錄可知，業者害怕貨主因收取系爭費用而與其他貨櫃場交易，即貨主確有因收取系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。又依財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函可知，上訴人及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象遍及全國，加以，貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭費用」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。況亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證系爭費用一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。再者，並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。至上訴人所主張高於31家之貨櫃集散站經營業者，或未經海關登記，或非依航業法第44條、貨櫃集散站經營業管理規則第2條許可成立之合法貨櫃集散站，不受航業法及貨櫃集散站經營業管理規則之規範，然上訴人及長春貨櫃儲運股份有限公司等業者均係貨櫃集散站經營者，而貨櫃集散服務須經海關檢驗，與倉儲服務不須經海關檢驗不同，故自上訴人之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，是以，本件應以「合法之貨櫃集散服務」為產品市場，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率。從而，依航港局提供之資料可知，合法成立經營之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占8成以上，自足以影響市場功能。另「貨櫃集散服務」之收費，依上訴人費率表即列有貨櫃裝卸費等12項費用，其中裝卸搬運使用機械費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本件產品市場依該項費用更予細分界定，本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。㈢上訴人於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時，與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等業者討論恢復收取系爭費用，依與會業者訪談紀錄可知，各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，於餐敘時達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才約定同在103年4月底、5月初公告，並同在103年7月初統一收取。由上訴人事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。再者，系爭費用經主管機關核定者僅係收取之上限，是上訴人為營運策略考量「個別」恢復收費固非違法，但「聯合」恢復收費將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱未彼此約束所收金額為上限之55元、所收取之價格只是反映成本，亦破壞市場競爭，違反公平法第14條之規範意旨。從而，主管機關之核定費率及相關航業法規皆非公平法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。㈣航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更未授意貨櫃場「聯合」恢復收取，而是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，因下游反彈而介入處理，且所介入者均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否。況航港局非公平法之主管機關，且依其函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日航北字第1030002900號函內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂上訴人無故意過失。㈤系爭費用由報關業者自行吸收或透過報關業者代收是聯合行為合意能否執行之關鍵。惟因以退佣一成利誘報關業者代繳引發基隆報關公會會員集體抗議，故上訴人轉而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，是上訴人自不能主張「過去一向透過公會公告周知各相關業者同業公會」而阻卻已然既遂之聯合行為。㈥公平法第40條第1項前段規定「得」就限期停止、限期改正或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法，是原處分審酌上訴人等21家業者占全國貨櫃集散服務市場營業額及運量8成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104 年6月收費435萬4,611元），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對上訴人處以90萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則等語，因將原處分予以維持，駁回上訴人在第一審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠行為人違反行政法上之義務之行為時，即會產生一違法狀態。若法律僅處罰「產生違法狀態之行為」，而對於違法狀態之繼續不再將其評價為違規行為構成要件之一部分，且違法狀態之終止，有待行為人或主管機關為另一排除違法行為時，此為狀態犯。依行政罰法第4條規定，狀態犯之處罰，應適用造成違法狀態之行為時法律處罰行為人。依修正前公平法第14條第1項、第15條第1項前段、第41條第1項規定可知，⑴公平法第14條第1項、第15條第1項所非難者為足以影響市場競爭狀態之契約、協議或其他方式之合意等相互約束事業活動之聯合行為；⑵且依修正前公平法第41條第1項規定，聯合行為所造成之違法狀態之終止，有待行為人主動或主管機關為限期令停止、命改正其行為等另一排除違法行為之處分。故從上開規定觀之，聯合行為之處罰，應為狀態犯之性質。又依修正後公平法第14條第1項、第15條第1項前段、第40條第1項規定可知，⑴公平法第14條第1項、第15條第1 項所非難者為足以影響市場競爭狀態之契約、協議或其他方式之合意等相互約束事業活動之聯合行為；⑵且依修正後公平法第40條第1項規定，聯合行為所造成之違法狀態之終止，有待行為人主動或主管機關為限期令停止、命改正其行為等另一排除違法行為之處分。再由原處分主文第2項內容觀之，被上訴人另以命包括上訴人等受處分人「停止行為」之另一行政處分，藉以排除違法狀態，故原處分亦將聯合行為視為狀態犯，是新法就聯合行為之處罰，亦視為狀態犯之性質。原判決既認定上訴人聯合行為之時間點為103年7月，依上說明，自應以「為聯合行為時」法律，即修正前公平法為適用依據，惟原判決認本件應適用修正後公平法，有不應適用修正後公平法第40條第1項而適用之違法。㈡違反行政法上義務之行為究屬「狀態犯」或「繼續犯」乃依「違法情狀之久暫」加以區分，與依「實際上是否出現危險」法官是否須在個案上具體判斷而區分之「抽象危險犯」與「具體危險犯」無關。原判決以「抽象危險說」作為狀態犯與繼續犯之區分標準，有理由矛盾之違法。至於行為人於合意後，是否「依合意內容執行」，乃法律是否有「加重處罰規定」或「法律授權主管機關得採取何種手段排除違法狀態」之問題，與聯合行為屬繼續犯或狀態犯之性質無關。原判決以「是否執行」聯合決議，將同一聯合行為割裂區分為狀態犯與繼續犯，亦有理由不備及理由矛盾之違法。㈢上訴人於原審行政補充理由㈠狀附件一所提出之「基隆地區」80餘公司皆係提供「貨櫃集散服務」，惟原判決驟認上開業者為「一般物流倉儲業」，顯有未盡調查職責及理由不備之違法。又上開附件一所列者均為合法業者，其中與上訴人同受海關監管並提供貨櫃集散服務者尚有永塑裝卸事業股份有限公司等11家公司，所不同者為上開業者所在位置為基隆港區外，迺原判決未調查且未釐清上開業者所提供之服務占全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量，藉以審酌上訴人所認定貨櫃集散之地理市場、產品市場範圍是否符合公平法所禁止之聯合行為之規定，驟將上開業者排除於市場占有率計算範圍外，有調查職責未盡及理由不備之違法。六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠104年2月4日修正公布之公平法第2條第1項第1款規定：「本法所稱事業如左：一、公司。……」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第14條第1項及第2項分別規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。」「前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項規定：「主管機關對於違反……第15條……規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰……。」可知，具競爭關係之同一產銷階段事業，除經申請被上訴人許可者外，如以合意之方式，相互約束事業活動，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，即構成公平法上之聯合行為，被上訴人得限期令事業停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得裁處10萬元以上5千萬元以下罰鍰。又公平法所規範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱繼續性之聯合行為有部分在公平法修正公布前實施，惟行為終了時係在法律變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平法之規定。原判決以上訴人等21家業者於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底、5月初公告、自103年7月初統一收取系爭費用，由上訴人事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為，且繼續收取迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，因104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後公平法等情，核無違誤。至上訴人等21家業者於恢復收取系爭費用後，雖再相繼向航港局報備收取系爭費用，惟因其等並未於報備前、後停止收取系爭費用，自難認其等基於聯合恢復收取系爭費用之合意而繼續收取系爭費用之行為，有因上開報備行為而中斷。是上訴人主張聯合行為應為狀態犯之性質，原判決既認定上訴人等21家業者聯合行為之時間點為103年7月，自應以「為聯合行為時」法律，即修正前公平法為適用依據，惟原判決認本件應適用修正後公平法，有不應適用修正後公平法第40條第1 項而適用之違法云云，為其歧異之法律上見解，洵不足採。㈡次按事業之聯合行為以足以影響市場功能者為限，始為公平法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸修正後公平法第14條第1 項規定即明，至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍之界定。而現行公平法對於聯合行為所稱「足以影響市場功能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」又被上訴人為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，所訂定之「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「市場界定處理原則」）第3點規定：「（第1項）需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。（第2項）本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」第2點第2款至第5 款規定：「本處理原則用詞定義如下：……㈡需求替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈢供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈣產品市場：指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。㈤地理市場：指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。」可知，聯合行為相關市場係指事業提供商品或服務並從事競爭之範圍，可從產品市場及地理市場二方面加以判斷： 1.就本件之「產品市場」而言： ⑴所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍，已如前述。又依「市場界定處理原則」第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」 ⑵上訴人等21家業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航業法第44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃集散站經營業管理規則第2條參照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務不同；又因貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更，均應報請航政機關備查（航業法第46條、第58條參照）；且因經航港局登記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方式，即由該等業者所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未經航港局登記之業者，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始得裝船出口，亦屬有別，此為上訴人所自承。顯見經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者間，其等所提供之服務特性不同，且衡諸常情，該特性差異勢將大幅增加交易相對人在不同服務間之轉換成本，經航港局登記之貨櫃集散站業者縱恢復收取系爭費用，交易相對人因而移轉購買之程度不高。易言之，經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供之服務，在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬相同之「產品市場」。是原判決以自上訴人之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲服務」，而依原審函詢航港局所提供之資料可知其所登記經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者等情，尚無不合。上訴人主張其於原審行政補充理由㈠狀附件一所提出之「基隆地區」80餘公司皆係提供「貨櫃集散服務」，惟原判決驟認上開業者為「一般物流倉儲業」，顯有未盡調查職責及理由不備之違法；又上開附件一所列者均為合法業者，其中與上訴人同受海關監管並提供貨櫃集散服務者尚有永塑裝卸事業股份有限公司等11家公司，所不同者為上開業者所在位置為基隆港區外，迺原判決未調查且未釐清上開業者所提供之服務占全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量，藉以審酌上訴人所認定貨櫃集散之地理市場、產品市場範圍是否符合公平法所禁止之聯合行為之規定，驟將上開業者排除於市場占有率計算範圍外，有調查職責未盡及理由不備之違法云云，亦不足採。 ⑶惟因被上訴人原處分係認定上訴人等21家業者於103年7月前，均未收取系爭費用（即3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費），是上訴人等21家業者共同決定並自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，符合公平法第14條第1項規定所稱之「聯合行為」等情（原審卷第33、63頁）。足見被上訴人所認定上訴人等21家業者之聯合行為，係指共同決定並自103年7月間聯合恢復收取「3噸以下」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為，並未認定上開業者有共同決定並自103年7月間聯合恢復收取「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為。顯見於界定本件之「產品市場」時，即應以「提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場」為限，此不因系爭費用是否僅屬於「貨櫃集散服務」收費項目之一而有異，亦不因其他業者嗣亦恢復收取「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費而有所不同。是原判決以「貨櫃集散服務」之收費包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機械費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，即將產品市場依系爭費用更予細分界定，故本件產品市場不能再依3 噸以下貨物更為細分等情，容有「產品市場」認定不當之違誤。上訴人主張依原處分主文第1項及第2項可知，原處分自始即將本件之產品市場界定為「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務市場」，乃原判決竟謂原處分未將市場細分為「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務市場」，有理由與卷存資料不符之違法等語，尚非無據。 2.就本件之「地理市場」而言： ⑴所謂「地理市場」，係指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，已如前述。又依「市場界定處理原則」第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。㈡產品特性及其用途。㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。㈣交易相對人對產品獲取之便利性。㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與地理市場界定相關之事證。」 ⑵原判決雖已論明：依報關公會聲明、與會業者訪談紀錄可知，業者害怕交易相對人因收取系爭費用而與其他貨櫃集散站交易，即交易相對人確有因收取系爭費用而轉換運送業及貨櫃集散站之可能；又依財政部關務署105 年8月30日台關業字第1051018053號函可知，上訴人等 21家業者中包括上訴人等19家業者之交易相對人遍及全國；又貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，故祇要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃集散站裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃集散站距離均相同，貨櫃集散站之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭費用」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能；且航業法相關法令亦未限制業者不得承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物出口，是若某貨櫃集散站依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃集散站所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃集散站；況並非所有貨櫃集散站業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除全國貨櫃集散站從事競爭之可能，因認原處分將貨櫃集散站之地理市場界定為「全國」，尚無違誤等情。 ⑶惟基於高度之需求替代性，須交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象者，方屬於同一地理市場，已如前述。上訴人主張依據航港局所提供經登記之臺灣地區貨櫃集散站業者，得依照出口港（基隆港、臺中港及高雄港）之不同，而區分為北部地區、中部地區及南部地區，則交易相對人針對3噸以下CFS貨物出口，為降低陸路運費、保費與時間等成本及運輸風險以獲取更高利潤之前提下，不致會因部分業者恢復收取系爭費用而很容易地在不同地區間選擇或轉換其交易對象一節，業經被上訴人於原處分敘明貨櫃集散站業者提供服務之交易相對人，依營業費率表收費項目之不同，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而上訴人或其他受處分人所面對之交易相對人遍及全國，且數量眾多（營業規模較大之貨櫃集散站，其貨主達2千至4千多家以上，船舶運送業及海運承攬運送業亦分別約有160家及660家），且貨櫃集散站業者提供服務之範圍並不限於其所在地區之交易相對人，況部分業者尚同時經營北部及中部地區、中部及南部地區、北部及南部地區之貨櫃場，復加上實務上南貨北運、北貨南送之情形亦所在多有，以及多家貨櫃場表示調整系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，因此貨櫃場實乃在全國從事競爭等情（原審卷第49頁），是否可採？關係著原處分認定本件聯合行為之地理市場為「全國」之理由是否充分，原審亦應依職權調查及審究。㈢又按聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭之目的，故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。而聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市場占有率（下稱「市占率」）為具體指標。至於市占率之計算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」經查： 1.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功能，就「質」之標準方面，係以：上訴人等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能等情為據（原審卷第64頁）。易言之，被上訴人認定上訴人等21家業者聯合行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除，具有高度可非難性，而符合上開「質」之標準，經核尚屬合理可採。 2.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功能，就「量」之標準方面，則係以：依航港局所提供之資料可知，其所經管之全國貨櫃集散站有41站，共31家業者（不包括原處分認定有參與本件聯合行為惟於103年底停業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為合意之業者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21 家業者亦占8成以上，已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能為據（原審卷第64頁），原判決予以維持，固非無見。惟依前揭公平交易法施行細則第4條第1項規定，於計算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。而本件聯合行為之「產品市場」，應以提供「3噸以下」CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，不包括提供「3噸以上」 CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場，已如前述，則上訴人等21家業者聯合行為之市占率，自係指上訴人等21家業者經營「3噸以下」CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又因中部地區之萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站，早已分別於102年底及103年1月間恢復收取系爭費用，為原處分所是認（原審卷第29、34頁），則於計算上訴人等21家業者聯合行為之市占率時，是否即不應將非屬本件聯合行為所及之中部地區萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計入分子？尚未經原審調查、審究及說明，均如前述，則原判決及原處分逕認本件聯合行為之市占率，應以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並將中部地區萬海等3家業者所經營之貨櫃集散站營業額及 CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備之情事。㈣復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平交易法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」經查： 1.被上訴人係以上訴人等21家業者一致恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，雖上訴人係初次違法，惟於調查過程中，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素後，乃以原處分裁處上訴人90萬元罰鍰等情（原審卷第65頁）。而原判決則以依上訴人所提供之「103年7月至104年8月出口CFS總運量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費」，上訴人自103年7月開始收取出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費，計至104 年6月共已收取違法利益435萬4,611元，且上訴人未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費為何，其不利益自應由上訴人自己負擔（即上訴人應自行舉證原處分所裁處之90萬元罰鍰已超過其3噸以下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重），因認被上訴人對上訴人處以90萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則等情，固非無見。 2.惟依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。本件原處分對上訴人等21家業者裁處之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，則係以上開概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人90萬元之具體計算方式，個別加以說明，致上訴人等21家業者無從得知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用，既係指提供「3噸以下」CFS出口貨物之裝卸搬運使用機械費，則於審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦應以上訴人所收取「3噸以下」CFS出口貨物之系爭費用為限，上訴人所提供之「103年7月至104年8月出口CFS總運量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費」，雖未將其提供「3噸以下」與「3噸以上」CFS出口貨物之貨櫃集散服務所收取之系爭費用予以區分，原審亦應依職權予以調查、認定，並據以判斷原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。又觀諸上開總表（原處分甲<11>卷第15頁），上訴人自103年7月起至104年6月止雖收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費共435萬4,611元，則被上訴人將上訴人於上開期間所收取之「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費一併計入其所得利益，以及原審未經究明即認定上訴人自103年7月起至104年6月止因聯合行為實際所獲得之不法利益高達435萬4,611元，復未說明其認定之理由，均有未合；且上訴人於原審即已一再主張被上訴人已認上訴人非積極促成聯合行為者，何以上訴人遭裁罰金額高達90萬元？此一金額係如何計算？其依據為何？實與公平交易法施行細則第36條規定及比例原則相違等語。惟原審對上開重要攻擊防禦方法未諭知被上訴人予以說明，亦未依職權調查或闡明上訴人提出相關文件供其調查，復未於理由中敘明不予調查之理由，逕以上訴人所提供之「103年7月至104年8月出口CFS總運量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費」未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費為何，其不利益應由上訴人自己負擔，上訴人應自行舉證原處分所裁處之90萬元罰鍰已超過其3噸以下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重為由，即逕作不利於上訴人之認定，亦容有判決不備理由及適用法規不當之違法。㈤綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　19　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　25　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第230號

關鍵資訊