最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第304號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第304號上訴人　長春貨櫃儲運股份有限公司代　表　人　陳致超訴訟代理人　王國傑　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第951號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由壹、緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103年4月30日以（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費〔即每計費噸新臺幣（下同）55元，下稱CFS 出口機械使用費〕之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本……等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取『CFS出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理……」爰造成多位檢舉人去函被上訴人檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103年7月1日起向貨主收取3噸以下CFS出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103年5月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Revenue ton）380元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被上訴人查處。」等語。經被上訴人認定上訴人及訴外人長榮國際儲運股份有限公司（下稱長榮儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命上訴人及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口機械使用費之違法行為，並裁處上訴人280萬元罰鍰。上訴人不服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。貳、上訴人起訴主張：上訴人依航業法第46條規定就營業行為之營業費率表已於83年間報請航政相關機關備查在案，故本件上訴人收取CFS出口機械使用費及其數額具有合法依據。 貨櫃儲運協會2次理監事會議皆未討論本件CFS出口機械使用費收費議題，會後餐敘亦無與渠等就前開費用進行合意。上訴人僅參與2次與基隆報關公會之協商，係因上訴人員工與報關公會之理事熟識，為交誼聯繫感情而被推派前往，與合意行為無關。發函予貨櫃儲運協會請求代為轉發予其他公會，亦僅闡明及公告相關事項，並無拘束力，上訴人實無與其他會員共同謀議等合意，不該當公平交易法之聯合行為。上訴人決定收取CFS出口機械使用費係理所當然之決定。因上訴人係臺中港萬春國際股份有限公司之母公司，其在103年初即專門負責萬海公司臺中港貨櫃場收取前開費用，發現市場對收費並無任何不良反應，再經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公司如何定價、何時起收概無關連。因此決定收取CFS出口機械使用費，實合於「有意識之平行行為」，或稱「價格跟隨行為」，與聯合行為合意之要件並不相符，實非公平交易法下破壞市場競爭之聯合行為。貨櫃場業者之客戶主要為船公司，而非個別貨主，貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，但事實上因為船公司的不同航線都有配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場。因此本件對貨主CFS出口機械使用費之收取，對出口市場並無影響。相較於動輒數萬元之運費、更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合期之成本而言，每CBM55 元之成本對於貨主而言，根本無足輕重，不足致其有更換船公司之意願。又收取CFS出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但上訴人客戶並未增減，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之市場毫無影響。 交通部航港局（下稱航港局）於103年9月18日召集各方業者就CFS出口機械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告知上訴人及貨櫃業者。然其除未制止或建議上訴人及訴外人等，反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯合行為？上訴人善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS出口機械使用費亦為合法行為，足徵上訴人與其他貨櫃業者皆無違法之故意過失，不應裁處罰鍰。被上訴人除未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，錯誤適用公平交易法第40條第1項規定，亦未依具體客觀違法情狀詳加斟酌，已危害上訴人之財產權，且採取之方法造成之損害亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失均衡，違反比例原則等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人部分。參、被上訴人則以：上訴人與訴外人等共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費，成立聯合行為，且上訴人確有派員出席前開會議。依上訴人104年1月30日陳述紀錄可知，上訴人對恢復收取系爭費用顯係事先與其他貨櫃場進行意思聯絡，而非獨立決定。又本件亦有多家貨櫃場坦承餐敘時有討論恢復收取CFS出口機械使用費，及多家貨櫃場指證各會員有決議或形成共識決定恢復收取，遑論協會理事長林澤宇證稱，103年2月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用，復無法排除上訴人從該2次餐敘中已獲悉產業動態之訊息。依航港局來函資料，參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者6成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市場占有率（下稱市占率），渠等21家業者亦占全國營業額及運量之8成以上；渠等透過聚會方式，共同決定恢復收取費用而相互約束事業活動之行為，自足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。航港局所召開之「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」，乃產業主管機關本於其對於貨櫃集散站經營業營業費率表之管理所為之營運監理行為；惟航港局非競爭法主管機關，其無法替代被上訴人逕論21家貨櫃場業者恢復收費之行為是否涉及聯合行為，亦無法以職權肯定系爭聯合行為之正當性，上訴人稱善意信賴航港局所為溝通協調之行政行為，即認其行為無違反本法，顯係誤解被上訴人與其他目的事業主管機關對於事業行為規範重點及職權範疇。被上訴人援引公平交易法第15條規定論處，依據同法第40條第1項前段規定，得就限期停止、限期改正或罰鍰等手段斟酌擇用其一均為合法，復依同法第40條規定及其施行細則第36條規定，整體考量聯合行為屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，且本件聯合行為內容又屬價格聯合之惡質卡特爾，原處分自無違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。肆、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣上訴人果真如期收取，經民眾向被上訴人檢舉，被上訴人查得上訴人於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13 屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時，與訴外人長榮儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被上訴人因認上訴人及訴外人長榮儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命上訴人及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處上訴人280萬元罰鍰，原審經核尚無違誤。依本院99年度判字第186號判決意旨，上訴人與訴外人長榮儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處。原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：㈠依報關公會聲明、與會業者訪談紀錄、上訴人人員陳述，可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，上訴人主張「貨主無法決定貨櫃場」、「每CBM55元之成本對於貨主而言，根本無足輕重，收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之市場毫無影響」，尚不足採。又依上訴人營業費率表收費項目，上訴人貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（下稱105年8月30日函）亦可看出上訴人及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國。觀諸貨主之選擇涉及船期安排及出口成本，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口。倘出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。㈡又依航業法第44條、貨櫃集散站經營業管理規則（下稱貨櫃業管理規則）第2條規定，自上訴人之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依上訴人費率表即列有裝卸搬運使用機卸費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使上訴人等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參與本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占8成以上，自足以影響市場功能。上訴人確參與聯合行為之合意：㈠依上訴人於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13 屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時，與訴外人長榮儲運公司等討論恢復收取系爭費用、與會業者訪談紀錄，可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸上訴人人員104年1月30日、協會理事長林澤宇等陳述紀錄，及上訴人嗣果於103年5月1日公告（21家業者均自同年4月底、5月初公告），上訴人並果自103年7月1日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取），諸多種種，殊非巧合，由上訴人事前參與餐敘、基隆報關公會協調會、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後上訴人即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。㈡系爭費用雖經主管機關核定，但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是上訴人「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但上訴人等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。上訴人所稱之「反映成本」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。㈢又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，始因下游反彈，基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明上訴人等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論上訴人等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題，且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂上訴人並無故意過失。貨櫃儲運協會且於96年即曾向被上訴人請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被上訴人已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，上訴人並已收受該回函，此為上訴人所不爭執，上訴人自難謂無違反公平交易法之故意。㈣依中國貨櫃運輸股份有限公司人員之訪談紀錄、報關公會聲明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，是上訴人亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，上訴人是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，自不能主張「過去一向透過公會公告周知各相關業者同業公會」而阻卻已然既遂之聯合行為。依公平交易法第40條第1項前段規定，原處分審酌上訴人等21家業者占全國貨櫃集散服務市場營業額及運量8成以上，且一致收費時間長（103年7月至 104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費9,397,904元）、違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對上訴人處以280萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則等語，因將原處分予以維持，駁回上訴人之訴。伍、本院查：本院經核原判決固非無見，惟查： 按104年2月4日修正公布之公平交易法第2條第1項第1款規定：「本法所稱事業如下：一、公司。……」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第14條第1項及第2項分別規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2 項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項規定：「主管機關對於違反……第15條……規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰……。」可知，具競爭關係之同一產銷階段事業，除經申請被上訴人許可者外，如以合意之方式，相互約束事業活動，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，即構成公平交易法上之聯合行為，被上訴人得限期令事業停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得裁處10萬元以上5千萬元以下罰鍰。又公平交易法所規範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱繼續性之聯合行為有部分在公平交易法修正公布前實施，惟行為終了時係在法律變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平交易法之規定。另聯合行為中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行為，因其與聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合行為有主觀上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為，是其與有意識平行行為最大之區別所在。原判決以上訴人等21家業者於102年12 月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底、5月初公告、自103年7月初統一收取系爭費用，由上訴人事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為，且繼續收取迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，因104 年2月4日公平交易法修正時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後公平交易法等情，核無違誤。上訴人主張縱認上訴人有與他貨櫃業者進行謀意及有相互約束事業活動之行為，應認聯合行為係於103年5月「公告」恢復收取系爭費用之時已經完成，至其後續實際向貨主或報關行收取系爭費用等實際影響市場供需功能之事實上結果，則非聯合行為所欲處罰者。原判決認定行為終了日遲至105年4月22日，並逕適用104年2月修正之新公平交易法，其法規適用即顯有不當云云，為其歧異之法律上見解，洵不足採。 次按被上訴人為界定公平交易法所稱之相關市場，於104年3月6日發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市場界定處理原則）」，其第3點規定界定相關市場之基本原則，主要審酌「需求替代」，並得視商品或服務特性考量供給替代；從產品市場及地理市場界定相關市場範圍時，得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：(一)產品價格變化。(二)產品特性及其用途。(三)產品間曾經出現替代關係之情形。(四)交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。(五)產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。(六)交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。(七)相關法規或行政規則之規定。(八)其他與產品市場界定相關之事證。」第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：(一)不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。(二)產品特性及其用途。(三)交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。(四)交易相對人對產品獲取之便利性。(五)交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。(六)交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。(七)相關法規或行政規則之規定。(八)其他與地理市場界定相關之事證。」此外，尚訂立有關市場界定之分析原則。經核與公平交易法之立法意旨無違，被上訴人受理案件為市場界定時，自應依上開原則為之，即就產品市場與地理市場為判斷。 經查，上訴人等21家業者經營貨櫃場業，均係依航業法第44條及貨櫃業管理規則第4條、第5條、第12條及第13條等規定，申經主管機關許可後為經營，而依法貨櫃場業有關之營業費率須報請當地航政機關核轉交通部核定，變更時亦同（貨櫃業管理規則第16條參照，航業法第46條原採核定制，102 年1月30日修法後改採備查制）；而一般物流倉儲業所提供者為單純倉儲之服務，貨櫃業所經營之業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車與卸車及貨櫃貨物之集中與分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃業管理規則第2條參照），此為兩造所不爭。從而原判決以貨櫃業業務與一般物流倉儲業不同，且貨櫃業之業務本身極具替代性，據以認定本件之產品市場應界定為貨櫃集散服務，固無不合。惟原判決係認定上訴人等21家業者於103年7月前，均未收取系爭費用（即3噸以下CFS出口機械使用費），而共同決定自103年7月起聯合恢復收取系爭費用；原處分亦以上訴人等21家業者之上開行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，該當公平交易法第14條所稱之聯合行為，據以裁罰。足見原處分所認定上訴人等21家業者之聯合行為，僅及於3噸以下CFS出口機械使用費之行為，至3噸以上CFS出口機械使用費則不在處分之內。則界定本件之產品市場時，自應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，並不因該費用是否僅屬貨櫃集散服務所收費用項目之一而有異，亦不因部分業者嗣後亦恢復收取3噸以上CFS出口機械使用費而有不同。原判決以貨櫃集散服務之收費項目包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於3噸以下CFS出口機械使用費，即將產品市場依系爭費用更予細分界定，故本件產品市場不能再依3 噸以下貨物更為細分等情，容有「產品市場」認定不當之違誤，上訴人據以指摘，尚非無據。 又原判決雖依基隆報關公會之聲明及與會業者所為訪談紀錄，及財政部關務署105年8月30日函等意旨，認上訴人等21家業者確實害怕其交易相對人因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，並審酌上訴人等21家業者中，有19家（含上訴人）提供服務之對象遍及全國，與貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，自會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以轉換地區所需之陸運運費大於CFS 出口機械使用費，即謂絕無南貨北送或北貨南送之可能，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約、大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者1次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或變更及增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場業者全國從事競爭之可能等情，論明本件「貨櫃場服務」之地理市場應界定為「全國」，固非無本。惟基於高度之需求替代性，須交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象者，方屬於同一地理市場。而交易相對人若為避免支付系爭費用，而採取如原判決所稱之南貨北送或北貨南送之行為，勢必增加運費、時間、保險費等成本，其間孳生之相關風險亦隨之增加，然因更換交易相對人而增、減之費用究如何，並無相關數據資料足參，例如增加的運費是有遠高於節省之CFS出口機械使用費？被上訴人顯未依市場界定處理原則之規定，界定地理市場之情事。原判決未就上開部分查明，僅以多種假設推論之，而以「全國」為地理市場，自有理由不備之情事。聯合行為須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能為要件，而是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市占率為具體指標。至於市占率之計算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」經查：依原處分第43頁所載，被上訴人係以上訴人等21家業者均經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敍時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能；另依航港局所提供之資料，認全國貨櫃集散站有41站，共31家業者（不包括原處分認定有參與本件聯合行為，惟於103年底停業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為合意之業者共21家，占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21家業者亦占8成以上等情，據以認定上訴人等21家業者之聯合行為已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。核其認定上訴人等21家業者聯合行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除，具有高度可非難性，與上述「質」之標準，尚屬合理。至就「量」部分，依前揭公平交易法施行細則第4條第1項規定，計算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。如前所述，本件聯合行為之「產品市場」，既應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，則上訴人等21家業者聯合行為之市占率，即應以其經營3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又中部地區之3家貨櫃場業，早已分別於102年底及103年1月間恢復收取系爭費用之事實，則計算上訴人等21家業者聯合行為之市占率時，是否應將上開中部地區業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量排除？未經原判決為審究及說明，逕認應以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並將中部地區業者所經營之貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備之情事。 復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平交易法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原處分對上訴人等21家業者裁處之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，僅以「上訴人等21家業者一致恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高，且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，上訴人貨櫃集散站營業額占貨櫃集散服務市場總營業額低於5%，……上訴人係初次違法，……且上訴人於調查過程中自承案情並具體說明與會業者討論恢復收費之實際運作情形，……併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素」，裁罰上訴人280 萬元等情；原判決則以「上訴人收取系爭費用之行為，屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之『惡質卡特爾』，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費9,397,904元）、違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對上訴人處以280萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則。」均以概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人280萬元之具體計算方式，個別加以說明，致上訴人無從得知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用既為3噸以下CFS出口貨物之裝卸搬運使用機械費，則審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦應以上訴人所收取之系爭費用為限，原審應依職權予以調查、認定，並據以判斷原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法，原判決就此部分未為說明，自屬可議。 綜上所述，原判決既有如上述可議之處，按行政訴訟法第133條前段、第189條第1項及第3項與第209條第3項等規定，即有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由，構成判決不備理由之違法情事。上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定致事證尚有未明，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。陸、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　31　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　林　文　舟法官　帥　嘉　寶法官　林　樹　埔法官　劉　介　中以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　31　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第304號

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