107年度判字第355號｜行政：殯葬管理條例｜裁判日期：107 年 06 月 21 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第355號上訴人　慈恩緣興業股份有限公司代　表　人　黃美卿訴訟代理人　葉繼學　律師被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫訴訟代理人　李承志　律師黃文承　律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國106年4月20日臺北高等行政法院105年度訴字第1382號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人前曾以上訴人未盡監督之責，任由委託代銷公司即訴外人頤昊國際企業有限公司（下稱頤昊公司）委託未經主管機關備查之公司即大陽開發有限公司（下稱大陽公司）、永禾興事業有限公司（下稱永禾興公司）代為銷售生前殯葬服務契約（下稱生前契約）商品「緣吉祥生前契約」（下稱系爭生前契約），違反殯葬管理條例第56條第2項規定為由，依同條例第95條前段規定，分別以民國104年12月4日新北府民殯字第1043479270號處分書（下稱第1次裁罰處分）裁處新臺幣（下同）3萬元，並限期於105年1月8日前完成改善補正備查程序；及105年1月4日新北府民殯字第1043480084號處分書（下稱第2次裁罰處分）裁處6萬元，並限期於105年2月5日前完成改善補正備查程序等裁罰2次在案。又被上訴人所屬法制局於104年10月26日接獲訴外人鄒晴宇與訴外人玖益資產管理顧問有限公司（下稱玖益公司）間生前契約之消費糾紛案件，乃移請被上訴人所屬殯葬管理處處理。嗣經被上訴人認玖益公司代為銷售上訴人之系爭生前契約，惟玖益公司並非上訴人送經主管機關備查代為銷售生前契約之公司，遂以104年11月4日新北府民殯字第1043478352號、104年12月7日新北府民殯字第1043479340號函請上訴人陳述意見。上訴人分別以104年11月23日慈恩緣字第104001020號函（下稱上訴人104年11月23日函）、104年12月29日慈恩緣字第104001026號函復被上訴人。經被上訴人審認上訴人未盡監督之責，任由頤昊公司委託未經主管機關備查之公司代為銷售系爭生前契約，已違反殯葬管理條例第56條第2項規定，且屬第3次違反，依同條例第95條前段規定，以105年1 月15日新北府民殯字第1053460067號處分書（下稱原處分）裁處上訴人9萬元罰鍰，並限期於105年2月16日前完成改善補正備查程序。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依殯葬管理條例第56條第2項規定，殯葬服務業者應向主管機關報請備查之內容，僅限於該受委託銷售生前契約之公司、商業相關文件，而不包含其他非受殯葬服務業者委託銷售生前契約之公司或商業。被上訴人既認本件係玖益公司自頤昊公司取得系爭生前契約後售予鄒晴宇，足認上訴人並非委託玖益公司代為銷售系爭生前契約，上訴人即無從依殯葬管理條例第56條第2項規定向主管機關報備。且殯葬服務業者對於該受託銷售生前契約之公司、商業，依法並無監督、管理之義務。被上訴人違法擴張解釋殯葬管理條例第56條及第95條規定之適用範圍。（二）由被上訴人提供之「消費爭議申訴（調解）資料表」之申訴要旨及玖益公司開立日期為104年9月23日、品名為「殯葬用品」之統一發票，可知鄒晴宇買受之商品係土地憑證，非系爭生前契約。至其所持有之系爭生前契約，係鄒晴宇與玖益公司完成土地憑證交易後，鄒晴宇要求退費過程中，玖益公司額外無償交付之物件，並非雙方間土地憑證交易之一部分。足見玖益公司並未受上訴人之委託，亦未從事系爭生前契約之銷售，並無違反殯葬管理條例第56條第2項規定。（三）上訴人僅係將系爭生前契約交由頤昊公司不限對象隨機免費發送，並於系爭生前契約第2頁載明於取得系爭生前契約時，無須支付任何費用，僅於要求上訴人提供服務時方有成立契約及支付費用之必要。而取得系爭生前契約者有消費意願，須持系爭生前契約（如同優惠券）前往上訴人公司簽約、繳款，雙方始就系爭生前契約達成意思表示合致，契約方才成立。故上訴人將系爭生前契約交由頤昊公司不限對象隨機免費發送，自始無委託頤昊公司或玖益公司代為銷售系爭生前契約之意，並無違反殯葬管理條例第56條第2項規定。（四）原處分係於105年1月15日作成，而本件爭議事實發生時間則為104年9月21日，乃在上訴人接獲第1次裁罰處分（104年12月15日）之前，故被上訴人作成第1次裁罰處分後，已就該裁罰處分前符合同一構成要件之一個違法營業行為處罰，自不得再就該裁罰處分前，實質上仍有其他多次具有相同性質之行為，予以重複處罰等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人已自承其發送系爭生前契約之行為，屬民法上「不特定要約」，且系爭生前契約既經上訴人用印，則任何人僅需於該契約簽名，系爭生前契約即已成立生效，與上訴人主張之廣告優惠券性質迥異。而上訴人捨發放優惠券之方式，逕通過代銷業者直接發送其單方簽署完成之系爭生前契約，且系爭生前契約中並無限制或警示消費者需與上訴人指定之業者簽約，並有於特定期間內依系爭生前契約之內容即可獲得半價之優惠，則上訴人顯然可預見持有系爭生前契約之不特定人得以該半價優惠利益，轉售系爭生前契約予消費者，致使任何人均可將該契約優惠作為對價，勸誘消費者向上訴人購買系爭生前契約，並進而代上訴人銷售之，且上訴人應有促使其發生之意思，足見上訴人實有委託不特定第三人代其銷售系爭生前契約之意思。（二）依系爭生前契約、玖益公司開立之統一發票及消費爭議申訴（調解）資料表觀之，玖益公司係以5萬元銷售系爭生前契約予鄒晴宇，且鄒晴宇業於系爭生前契約用印，並手寫其個人資料，顯見鄒晴宇並非僅單純簽收系爭生前契約，足證玖益公司有代上訴人銷售系爭生前契約之事實。又上訴人將系爭生前契約交付頤昊公司發送，並未為任何限制，致玖益公司代其銷售系爭生前契約予鄒晴宇，上訴人卻未依殯葬管理條例第56條第2項規定委託代銷情形應先報請被上訴人備查之規定。況上訴人對於玖益公司代其銷售之事實有所預見，仍未為備查之行為，實有違反殯葬管理條例第56條第2項之故意或重大過失，被上訴人依殯葬管理條例第95條予以裁處，並無違誤。（三）被上訴人為第1次及第2次裁罰處分係以上訴人未報備大陽公司及未報備永禾興公司為由裁罰，而本件係違反未報備玖益公司之義務，與前二案之改正義務不同，依新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準（下稱新北市政府違反殯葬管理條例案件裁罰基準）第4條之規定，認定本件係第3次違反殯葬管理條例第56條第2項之規定，裁處9萬元罰鍰，於法自無不合，亦無違一行為不二罰原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依殯葬管理條例第50條第1項、第56條第1項、第2項、第95條及101年7月1日修正施行殯葬管理條例第56條第1、2項之立法理由可知，凡代為銷售殯葬服務業者生前契約予最終消費者之公司、商業，不問是由殯葬服務業者直接委託或由其經銷商間接委託，殯葬服務業者均應將受委託之公司、商業依殯葬管理條例第56條第2項規定報請主管機關備查，以避免發生責任歸屬爭議。且殯葬服務業者依殯葬管理條例第56條第2項之報備義務，不以該生前契約經由殯葬服務業者與消費者簽署成立為其報備之前提要件。又由上訴人104年11月23日函所載可知，上訴人係委由頤昊公司以隨機發送系爭生前契約之方式向不特定人為要約，凡第三人持系爭生前契約向上訴人公司給付契約價款，系爭生前契約即因第三人之承諾而成立。本件將系爭生前契約交付予鄒晴宇之玖益公司，既將蓋有上訴人公司大小章之系爭生前契約交由鄒晴宇，並由鄒晴宇於系爭生前契約簽署用印，堪認頤昊公司或交付系爭生前契約予鄒晴宇之玖益公司確有代為銷售系爭生前契約之情事，上訴人即應向主管機關報備，以符殯葬管理條例第56條第2項規定。上訴人主張鄒晴宇持有之系爭生前契約係買受商品之土地憑證，並非玖益公司從事生前契約之銷售云云，洵非可採。（二）上訴人104年11月23日函已自承發送系爭生前契約之行為屬民法之「不特定要約」，且第三人持系爭生前契約向上訴人給付契約價款12萬8千元後，系爭生前契約即已成立生效等情。又上訴人既不否認其係將系爭生前契約交由頤昊公司不限對象隨機免費發送，而系爭生前契約復無限制或警示消費者需與上訴人指定之業者簽約，則持有系爭生前契約之不特定人自得再將之轉售，如此將致任何人均可將該契約優惠作為對價，勸誘消費者向上訴人購買系爭生前契約，並致任何第三人均可代上訴人銷售系爭生前契約之結果，而有規避殯葬管理條例第56條第2項規定。則上訴人任由第三人包括玖益公司代為銷售卻未報備，縱無故意，亦難謂無過失。上訴人稱僅將系爭生前契約交由頤昊公司不限對象隨機免費發送，自始即無委託頤昊公司或玖益公司代為「銷售」系爭生前契約之意，並非可採。（三）原處分固於「主旨」、「理由、法令依據及處分內容」欄載明上訴人違反之法律為殯葬管理條例第56條規定，然原處分業已載明：「查玖益公司並非受處分人報經主管機關同意備查之生前契約代銷公司，卻透過本府備查之代銷公司『頤昊公司』取得蓋有受處分人印信之緣吉祥生前契約，並將契約售予申訴人鄒君……。」足見原處分已敘明上訴人違反殯葬管理條例第56條第2項之構成要件事實，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，難謂有何不明確之情。再參以被上訴人於訴願程序所提出之答辯書，亦已敘明殯葬管理條例第56條第2項之立法意旨，且表示倘上訴人將系爭生前契約交由未受備查之公司任其銷售，卻對其代銷契約之行為無需負監督管理義務，實難保障消費者權益，顯與殯葬管理條例第56條第2項立法意旨有違等情，顯然已表明上訴人違反殯葬管理條例第56條第2項規定之意旨，依行政程序法第96條、第114條第1項第2款規定，原處分自無適用法律不明確。綜上，玖益公司既有代上訴人銷售系爭生前契約之行為，上訴人即應向主管機關報備卻未為之，違反殯葬管理條例第56條第2項規定，依同條例第95條前段規定裁罰，洵屬有據。（四）殯葬管理條例第56條第2項所規定者乃係針對個別代銷公司、商業之報備義務，倘委託多數公司、商業代其銷售生前契約，自應個別報備。被上訴人為第1次及第2次裁罰處分係因上訴人未報備大陽公司及未報備永禾興公司為由裁罰，並分別命上訴人限期改善；而原處分係就上訴人未報備玖益公司之行為所為之第3次裁罰。故上訴人先後違反報備大陽公司、永禾興公司及玖益公司為其代銷系爭生前契約之公司，其報備對象、銷售對象各異，自應分屬3個不同之作為義務違反。是本件違反未報備玖益公司之義務，與大陽公司及永禾興公司之改正義務不同，與殯葬管理條例第95條後段「屆期未改善者，得按次處罰」之態樣無涉。據此，被上訴人依殯葬管理條例第95條前段規定，以上訴人係第3次違反殯葬管理條例第56條第2項規定裁罰9萬元，並命限期改善，個別予以裁罰，並無違反一行為不二罰原則等語，判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：（一）按「本條例用詞，定義如下：……十三、殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。……十五、殯葬禮儀服務業：指以承攬處理殯葬事宜為業者。十六、生前殯葬服務契約：指當事人約定於一方或其約定之人死亡後，由他方提供殯葬服務之契約。」「非依第42條規定經直轄市、縣（市）主管機關許可經營殯葬禮儀服務業之公司，不得與消費者簽訂生前殯葬服務契約。」「（第1項）殯葬禮儀服務業得委託公司、商業代為銷售生前殯葬服務契約；殯葬設施經營業除其他法令另有規定外，銷售墓基、骨灰（骸）存放單位，亦同。（第2項）殯葬服務業應備具銷售墓基、骨灰（骸）存放單位、生前殯葬服務契約之營業處所及依前項受委託之公司、商業相關文件，報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並公開相關資訊。受委託之公司、商業異動時，亦同。（第3項）前項應公開資訊及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「殯葬服務業違反第56條第1項規定委託公司、商業以外之人代為銷售，或違反第2項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期未改善者，得按次處罰。」殯葬管理條例第2條第13款、第15款、第16款、第50條第1項、第56條及第95條定有明文。可知，殯葬服務業得委請其他公司、或商業代為銷售墓基、骨灰（骸）存放設施單位或生前殯葬服務契約；又為維護相關消費者因殯葬服務業委託代辦之交易安全，乃規定殯葬服務業者應公開代為銷售墓基、骨灰（骸）存放單位或生前殯葬服務契約者之資訊，並報請主管機關備查。殯葬服務業者依上開殯葬管理條例第56條第2項規定，有應公開代為銷售者之資訊並報請主管機關備查之行政法上作為義務。內政部依上開殯葬管理條例第56條第3項之授權，就相關應公開資訊及應遵行事項，訂有殯葬服務業銷售墓基骨灰骸存放單位及生前殯葬服務契約資訊公開及管理辦法，以資規範。（二）經查，上訴人委由頤昊公司以隨機發送系爭生前契約之方式向不特定人為要約，凡第三人持系爭生前契約向上訴人公司給付契約價款，系爭生前契約即因第三人之承諾而成立，本件玖益公司未經主管機關備查，以上訴人名義將業經上訴人用章之系爭生前契約交由訴外人鄒晴宇，並由鄒晴宇於系爭生前契約簽署用印，該交付系爭生前契約予鄒晴宇之玖益公司確有代為銷售系爭生前契約等情，為原審確定之事實。則上訴人即應公開代為銷售之玖益公司之資訊並報請主管機關備查。被上訴人審認上訴人違反殯葬管理條例第56條第2項之行政法上作為義務，洵屬有據。原判決已敘明上訴人既將系爭生前契約交由頤昊公司不限對象隨機免費發送，而系爭生前契約復無限制或警示消費者需與上訴人指定之業者簽約，上訴人就此未盡監督之責，任由任何第三人包括玖益公司代為銷售卻未報備，縱無故意，亦難謂無過失，並就上訴人所為其未委託玖益公司代為銷售系爭生前契約之爭執，何以不足採取，詳予指駁，核無違誤。上訴意旨再就原審認定事實之職權行使事項，暨原審已詳為論斷之事項，主張：玖益公司未對鄒晴宇為任何介紹商品之銷售行為，玖益公司非上訴人所委託、報備之代銷公司，消費者於消費前亦可向主管機關查詢，且上訴人無從得知該不特定、不確定之第三人而為事前報備，倘勉強推論玖益公司係間接受上訴人委託，上訴人應報備而未報備，反滋生究應由上訴人或玖益公司負責之不必要責任歸屬爭議云云，指摘原判決有適用殯葬管理條例第56條第2項規定不當，及有判決理由矛盾、不備之違法，並無可採。（三）又殯葬管理條例第56條第2項所規定者，係針對個別代銷公司、商業之報備義務，倘委託多數公司、商業代其銷售生前契約，自應個別報備。本件被上訴人為第1次及第2次裁罰處分係因上訴人未報備大陽公司及未報備永禾興公司為由裁罰，並分別命上訴人限期改善，復經原審認定甚明。則被上訴人就上訴人未報備玖益公司之行為，係上訴人第3次違反殯葬管理條例第56條第2項規定，應依殯葬管理條例第95條規定為處分，係屬有據。上訴人先後違反報備大陽公司、永禾興公司及玖益公司為其代銷系爭生前契約之公司，其報備對象不同、銷售對象各異，自應分屬3個不同之作為義務違反。本件上訴人係違反未報備玖益公司之義務，與前二案之改正義務即應於期限內報備大陽公司及永禾興公司之義務不同，而與殯葬管理條例第95條後段規定之「屆期未改善者，得按次處罰」之法定要件不同。被上訴人於法定裁罰額度內，裁量上訴人主觀可歸責情況、違法情節及應受責難程度等情狀，裁罰9萬元，原判決予以維持，並無違誤。上訴意旨主張上訴人違反報備玖益公司之義務，與第1次及第2次裁罰處分違反報備大陽公司及永禾興公司之行為，屬同一違法行為，原處分違反一行為不二罰原則云云，指摘原判決違法，自非可採。（四）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　21　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　21　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第355號

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