107年度判字第356號｜行政：殯葬管理條例｜裁判日期：107 年 06 月 21 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第356號上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫訴訟代理人　李承志　律師黃文承　律師被上訴人　慈恩緣興業股份有限公司代　表　人　黃美卿訴訟代理人　葉繼學　律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺北高等行政法院105年度訴字第1733號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人從事殯葬禮儀服務業，前因未盡監督之責，任由其委託代銷公司即頤昊國際企業有限公司（下稱頤昊公司）另委託未經主管機關備查之公司即大陽開發有限公司（下稱大陽公司）、永禾興事業有限公司（下稱永禾興公司）及玖益資產管理顧問有限公司（下稱玖益公司）代為銷售被上訴人之生前殯葬服務契約商品─「緣吉祥生前契約」（下稱系爭生前契約），經上訴人認違反殯葬管理條例第56條規定，分別以民國104年12月4日新北府民殯字第1043479270號處分書（下稱第1次裁罰處分）處新臺幣（下同）3萬元，並限期於105年1月8日前完成改善；105年1月4日新北府民殯字第1043480084號處分書（下稱第2次裁罰處分）處6萬元，並限期於105年2月5日前完成改善；及105年1月15日新北府民殯字第1053460067號處分書（下稱第3次裁罰處分）處被上訴人9萬元罰鍰，並限期於105年2月16日前完成改善等3次裁罰在案。嗣上訴人所屬殯葬管理處（下稱新北市殯葬管理處）接獲臺北市殯葬管理處105年1月8日北市殯管字第10431737101號函轉訴外人林文欽104年12月22日陳情書，指稱其與訴外人玖益公司間生前契約之消費糾紛案件，移請新北市殯葬管理處處理。經上訴人認玖益公司代為銷售被上訴人之系爭生前契約，惟玖益公司並非被上訴人送經主管機關備查代為銷售生前契約之公司，遂以105年1月22日新北府民殯字第1053460379號函請被上訴人陳述意見。被上訴人以105年2月22日慈恩緣字第105001010號函復上訴人。經上訴人審認被上訴人未盡監督之責，任由頤昊公司委託未經主管機關備查之玖益公司代為銷售被上訴人之系爭生前契約，已違反殯葬管理條例第56條第2項規定，且屬第4次違反，乃依同條例第95條規定，以105年7月13日新北府民殯字第1053465755號處分書（下稱原處分）裁處被上訴人12萬元罰鍰，並限期於文到1個月內完成改善。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：依殯葬管理條例第56條第2項規定，殯葬服務業者僅對其委託之代為銷售公司，應向主管機關報請備查，則第3次裁罰處分與原處分均認為被上訴人未報備者同係玖益公司，而該2件處分所指之違章事實發生時間均在 104年9月至同年10月間，上訴人既已為第3次裁罰處分，上訴人就該裁罰處分前符合同一構成要件之一個違法營業行為（即本件行為）予以重複處罰，故原處分有違一行為不二罰原則等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人則以：頤昊公司係代被上訴人將系爭生前契約之書面分別交由未經報備之大陽公司、永禾興公司及玖益公司代為銷售，且本次乃第2次由玖益公司代為銷售，係第4次違反殯葬管理條例第56條第2項之行為，則上訴人前以被上訴人3次違反殯葬管理條例第56條第2項規定，分別於104年12月4日（大陽公司部分）、105年1月4日（永禾興公司部分）、105年1月15日（玖益公司前次部分）及105年7月13日（玖益公司本次部分）處以罰鍰並命被上訴人限期改善，其於改善期間經過後仍未完成「報備玖益公司」之義務，故上訴人乃認定本件屬被上訴人第4次違反殯葬管理條例第56條第2項規定，依殯葬管理條例第95條及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準表第31項次作成原處分，裁處罰鍰12萬元，並無違一行為不二罰原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依殯葬管理條例第2條第13款、第15款、第16款、第50條、第56條、第95條規定及同條例第56條立法理由意旨可知，不問是直接委託或透過其經銷商間接委託代為銷售，殯葬服務業均應依殯葬管理條例第56條第2項規定報請主管機關備查。本件由林文欽於104年12月22日陳情書已敘述其向玖益公司之購買情形；被上訴人105年2月22日之陳述意見，已自承其交由頤昊公司不限對象隨機發送系爭生前契約之行為，屬民法上不特定要約，第三人持系爭生前契約向被上訴人給付契約價款後，契約即成立生效；又系爭生前契約第2條第2項、第4 條約定及系爭生前契約經被上訴人編上契約編號控管，並蓋有被上訴人之公司及負責人印文，足徵被上訴人有受系爭生前契約拘束之意思，則玖益公司將蓋有被上訴人公司大小章之系爭生前契約交由林文欽，林文欽亦已於系爭生前契約簽名蓋章，上情均堪認玖益公司確有代被上訴人銷售系爭生前契約之行為，則被上訴人即負有報請備查義務。復系爭生前契約無任何警語或附註有關限制或警示消費者需經由被上訴人已報備之代銷業者行銷販售，始可取得以優惠價格與被上訴人締結系爭生前契約之權利，故被上訴人已顯可預見將系爭生前契約交予頤昊公司後，頤昊公司可能將之隨機發送轉由其他不特定之商業、公司或個人代為銷售或搭配銷售予消費者，則依行政罰法第7條第1項規定，被上訴人對於違反殯葬管理條例第56條第2項報請備查之規定，顯有縱其發生亦不違背其本意之未必故意，或雖預見其發生卻確信其不發生之有認識過失。故被上訴人負有報請備查義務，有故意過失未為之，確有違反殯葬管理條例第56條第2項規定。（二）殯葬管理條例第56條第2項課予殯葬服務業負有備查之行政法上作為義務，乃係針對殯葬服務業委託代為銷售之公司或商業之家數，課予各別之報備義務。觀林文欽104年12月22 日陳情書內容，並佐以其提出之系爭生前契約所載簽立日期及玖益公司統一發票所載開立日期均為104年11月9日，可知玖益公司至遲於104年11月9日將系爭生前契約推銷搭售予林文欽；又被上訴人前因任由委託代銷之頤昊公司另委託未經主管機關備查之玖益公司於104年9月間，代為銷售系爭生前契約予訴外人鄒晴宇，經上訴人認違反殯葬管理條例第56條規定，於105年1月15日以第3次裁罰處分處被上訴人9萬元罰鍰，並限期於105年2月16日前完成改善，該第3次裁罰處分係於105年1月21日送達被上訴人。可知玖益公司代被上訴人銷售系爭生前契約予林文欽之行為，係發生於上訴人作成第3次裁罰處分送達予被上訴人之前，應可認為被上訴人係出於違反殯葬管理條例第56條第2項行政法上義務之單一意思，任由同一家玖益公司代被上訴人銷售系爭生前契約予鄒晴宇及林文欽2人，該當於一個違反殯葬管理條例第56條第2項之行政法上義務行為，自無從將自然單一不作為行為，分別評價，切割為數個行為。上訴人認被上訴人有違反殯葬管理條例第56條第2項固於法有據，惟就被上訴人違反「備具受委託代為銷售生前殯葬服務契約之『玖益公司』相關文件，報請主管機關備查」之同一行政法上作為義務，既已作成第3次裁罰處分裁罰，復就同一違反行政法上作為義務再作成原處分，有違一行為不二罰原則，係屬違法等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。五、本院按：「殯葬服務業應備具銷售墓基、骨灰（骸）存放單位、生前殯葬服務契約之營業處所及依前項受委託之公司、商業相關文件，報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並公開相關資訊。受委託之公司、商業異動時，亦同。」「殯葬服務業違反第56條第1項規定委託公司、商業以外之人代為銷售，或違反第2項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期未改善者，得按次處罰。」殯葬管理條例第56條第2項及第95條定有明文。可知，殯葬服務業者依上開殯葬管理條例第56條第2項規定，有應公開代為銷售者之資訊並報請主管機關備查之行政法上作為義務。上開受處罰之未將代為銷售者之資訊公開及報請主管機關備查之行為，係以未報備該受委託之公司為構成要件。此作為義務，係針對個別代銷公司、商業之報備義務，倘委託多數公司、商業代其銷售生前契約，自應個別報備。行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。故以出於違反殯葬管理條例第56條第2項作為義務之單一意思，委託個別公司多次代為銷售而未公開代為銷售者之資訊並報請主管機關備查，該違規事實，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。易言之，未經報備之個別公司之多次代為銷售，因殯葬服務業者就其違規未報備行為在受處罰前，均屬於該處罰效力之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰，於法有違。依原判決認定之事實，第3次裁罰處分係於105年1月21日送達被上訴人，本件原處分書所載被上訴人違規行為係被上訴人任由頤昊公司將系爭生前契約交由未經報備之玖益公司銷售予訴外人林文欽，系爭生前契約所載簽立日期及玖益公司統一發票所載開立日期為104年11月9日等情，則原處分書所載違規事實係在第3次裁罰處分送達生效前，屬第3次裁罰處分已處罰之範圍，原處分再加以處罰，為重複處罰，於法有違。原判決據此認原處分違法，依上開規定及說明，於法並無不合。上訴意旨主張：本件報備義務之違反雖僅為單一行為外觀，實際上各交易當時被上訴人均負有再次確認符合法令規定辦理報備之作為義務，自應認作為義務違反之內容不同，而屬數行為義務之違反，原處分自得予以處罰云云，執其歧異見解指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法，並無可採。綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　21　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　21　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第356號

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