最高行政法院(含改制前行政法院) - 107年度判字第375號（土壤及地下水污染整治法）

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第375號上訴人　中國石油化學工業開發股份有限公司代　表　人　林克銘訴訟代理人　蔡朝安　律師李益甄　律師葉伊馨　律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　李孟諺訴訟代理人　張訓嘉　律師高函岑　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年11月15日高雄高等行政法院106年度訴字第262號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人係前臺灣鹼業股份有限公司安順廠（下稱臺鹼安順廠）及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址（下稱系爭場址）之污染行為人，上訴人所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」（下稱第1次整治變更計畫）前經被上訴人於民國101年7月2日核定在案，嗣上訴人復於103年3月18日提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第2次變更計畫」（下稱第2次整治變更計畫），並經被上訴人於104年4月14日以府環土字第1040168262號函（下稱104年4月14日函）核定，依據第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104 年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％。惟經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人所屬環保局）於105 年1月8日派員進行整治進度查核工作，發現上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污法裁罰基準）及環境教育法第23條第2款規定，以105年5月23 日府環稽字第1050527601號函檢附同年月19日府環土土裁字第000000000號裁處書（下稱105年5月19日裁處書，原處分案號原誤載為南市府環水裁字第00-000-000000號，嗣被上訴人於105年6月29日更正案號），裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命上訴人於105年10月31日前完成改善（此部分經上訴人循序提起行政訴訟，業經原審法院於106年7月26日以106年度訴字第43號判決駁回上訴人之訴，並經本院於106年12月21日以106年度判字第727號判決駁回上訴人之上訴確定）。嗣被上訴人所屬環保局於105年11月8日派員進行整治進度複查工作，發現戴奧辛污染質量削減率仍為0％，認定上訴人屆期仍未完成改善（即未達戴奧辛污染質量削減率41％），違反土污法第22條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條第2項第3款暨土污法裁罰基準及環境教育法第23條第2款規定，以106年1月23日府環稽字第1060108023號函檢附同年月18日府環土土裁字第000000000號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人60萬元罰鍰，環境講習4小時，並命上訴人於106年8月31日前完成改善。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟經原判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依上訴人提送之106年2月上訴人安順場址熱處理（旋轉窯）試運轉成果報告書（修正三版）可知，於原處分作成當時，上訴人熱處理試運轉之污土處理量始達每小時3.3噸，且上訴人熱處理廠自106年6月13日始正式運轉，目前每小時穩定之污土處理量僅為3.3噸，此等處理量乃客觀技術上之限制，非因可歸責於上訴人之事由所致，是欲達成戴奧辛污染質量削減率41％目標，至少需花費316個工作日（約1.214年），然原處分命上訴人於161個工作日內改善，顯強人所難，欠缺期待可能性。（二）上訴人於熱處理廠模廠測試時，曾邀集具有技術及意願之3組團隊，包含日商野村團隊、穩泰鑫團隊及彰揚團隊等在內，由各團隊以各自之專業分採不同之技術進行整治試驗，惟其技術均未能達成整治目標。又系爭場址土壤中含有戴奧辛及汞之情況，於國內、外均無相關經驗及成功案例之情況，可知系爭場址之整治難度全球罕見。由被上訴人推動小組103年8月25日第48次審查會胡慶祥委員之發言，及行政院環境保護署（下稱環保署）署長於101年11月之表示，亦可證系爭場址之整治難度全球罕見。且上訴人自遭裁罰迄今業盡最大努力進行改善，上訴人積極努力盡整治義務，並為產官學界有目共睹，環保署署長及被上訴人推動小組均肯定上訴人已積極努力盡整治義務。故於主觀構成要件層次，上訴人就未達戴奧辛污染質量削減率41％，不具故意及過失。於有責性層次，由於無法期待上訴人於限改日期達成戴奧辛污染質量削減率41％，從而具阻卻責任事由，原處分逕以上訴人未依整治計畫內容實施，即裁罰上訴人，自屬違法。（三）被上訴人以上訴人戴奧辛污染質量削減率未達整治計畫所預定之82％目標，前以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書（下稱103年5月27日裁處書）裁罰上訴人100萬元罰鍰、定限改日期105年12月31日及環境講習8小時，嗣經原審法院104年度訴字第16號判決撤銷100萬元罰鍰及環境講習8小時之部分，維持限改日期105年12月31日之部分；是上訴人未達戴奧辛污染質量削減率82％之部分業經被上訴人裁罰，被上訴人嗣後又以與戴奧辛污染質量削減率82％相牽連之數工項，未達整治計畫預定目標，多次裁罰上訴人，如103年10月6日府環土土裁字第000000000號裁處書、104年2月24日府環土土裁字第000000000號裁處書、104年6月26日府環土土裁字第000000000號裁處書，均因違反一事不二罰原則而遭撤銷。又被上訴人於103年5月27裁處書限改期限105年12月31 日屆至前，復以105年5月19日裁處書，再度認定上訴人於104年底未達戴奧辛污染質量削減率41％，裁處上訴人20萬元罰鍰、限期於105年10月31日前完成補正及環境講習2小時，顯係就與「戴奧辛污染質量削減率82％」相牽連之工項再為裁罰，已違反一事不二罰原則。（四）依土污法第22條第1 項及第38條第2項第3款規定，未依主管機關核定之整治計畫內容實施者，主管機關得施以處罰。又自103年11月10日推動小組第28次現場查核會議紀錄被上訴人所屬環保局李賢衛副局長發言可知，僅違反整治計畫所定之「查核點」，方屬未依整治計畫內容實施，主管機關始得施以處罰。第1次整治變更計畫設有2項查核點，未含戴奧辛污染質量削減率41 ％，第2次整治變更計畫擴增至6項查核點，亦未含戴奧辛污染質量削減率41％，既戴奧辛污染質量削減率41％非第2次整治變更計畫所定「查核點」，不應作為認定上訴人未依整治計畫內容實施之標準。又戴奧辛污染質量削減率41％充其量僅係預定進度，倘以預計進度作為裁罰依據，依本院103 年度判字第312號判決見解，已失達成行政目的之正當性。（五）縱認上訴人具有過失，然本件整治計畫技術之困難程度為全球所無，且上訴人業已積極努力執行相關整治計畫、履行相關整治義務，實係因先前無法預測之技術困難，被上訴人未審酌上訴人應受責難之程度甚低，逕依土污法裁罰基準第2點附表項次11之規定，以前次裁罰金額20萬元加計40 萬元，作為本次裁罰金額，依本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議，原處分實有裁量怠惰之違法等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人於第2次整治變更計畫第13-3 頁、圖13-1預定整治期程進度規劃，明載上訴人應於104年第4季達成戴奧辛污染質量削減率41％之階段目標，惟於105年1月8日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第35次現場查核會議時，上訴人至104年12月31日止，其戴奧辛污染質量削減率仍為0％，故被上訴人作成105年5月19 日裁處書，命上訴人應於105年10月31日前完成改善，然被上訴人於105年11月8日至現場查核時，發現上訴人熱處理此工作項目仍於旋轉窯試運轉階段，尚未實際進行污染土處理，亦即原依第2次整治變更計畫應於104年第4季前達成戴奧辛污染質量削減率41％之目標，直至被上訴人於105年11月8日週工作協調會及現場查核時，達成率仍為0％，被上訴人遂依土污法第38條第2項第3款及土污法裁罰基準第2點附表所定標準，按次處罰上訴人60萬元，於法有據，且無裁量怠惰。（二）依原審法院101年度訴字第331號判決、本院103 年度判字第312號判決可知，上訴人整治計畫之整治工作執行期程，各階段整治目標係以「季」（即3個月）為時間單位，故上訴人如未依整治計畫內容按季完成各階段整治目標，構成土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之要件，且屬自然一行為；被上訴人本得於每次上訴人延宕時即得裁罰一次而無違反一事二罰原則，法院判決意旨從未以上訴人所主張之「查核點」為判斷標準。是上訴人未於104年第4季達預定整治目標，屬土污法第38條第2項第3款「未依整治計畫執行」之自然一行為，105年5月19日裁處書與原處分之作成與前開判決意旨相符，並無一事二罰之違法。（三）103年至104年間被上訴人多次針對上訴人未依整治計畫執行之行為裁罰，上訴人均以本件整治工程困難，且污染型態為全球首例，執行甚為困難為其抗辯理由，故在上訴人整治期程延宕多次後，被上訴人依土污法第22條第4項命其變更整治計畫，上訴人始提出第2次整治變更計畫予被上訴人核定，故第2次整治變更計畫應係最為符合上訴人整治工程所需期程，本件依據第2次整治變更計畫所定之整治期程所為之裁罰，自應以最新核定變更計畫期程為主，不受第1次整治變更計畫所定之改善期間所拘束，否則將架空土污法第22條第4項變更整治計畫程序之規定。上訴人稱本件於改善期間屆至前裁罰，有違一事不二罰原則云云，實不足採。另上訴人所援引之歷次判決以及103年至104年間之裁罰處分，係分別依據被上訴人98年原整治計畫及101年第1次整治變更計畫所為之裁罰，與本件原裁罰處分係依據被上訴人於104 年核定之第2次整治變更計畫不同。（四）於審查上訴人第2次整治變更計畫期間，環保署多次提醒上訴人應注意工程技術設計，避免因技術受限而造成期程延宕，並未來應注意整治期程。惟上訴人仍僅將第1次整治變更計畫關於熱處理所規劃之三部分，變更為僅有熱處理（旋轉窯、裂解爐）一項，足證上訴人所提出第2次整治變更計畫所定期程即係已考量過目前技術可達成之進度。倘技術問題部分上訴人於當時評估後認為仍有困難，則應於當時即提出改善措施，或依土污法第22條提出整治計畫變更申請。又姑不論依第2次整治變更計畫內容，熱處理應於104年初即開始運作並優先處理一級污染土，然上訴人卻遲至104年10月31日方啟動污土熱處理試運轉，且於啟動26小時後旋即於同年11月1日提報損害暫停，考其原因，係因上訴人疏於注意溫度控制，致發生鍋爐損壞之情形，此外熱處理廠尚有板鏈出料機驅動元件異常、乾燥爐外爐氣密不佳、進料斗卡料等問題，此等問題之發生顯非係上訴人所稱整治技術困難，而係因其管理操作不當所致。故上訴人對於本件整治進度延宕，縱無故意亦有過失。另於第1次試運轉後於第2次試運轉前，被上訴人已曾提醒上訴人有關熱處理運轉應注意工程問題，此有104年6月2 日及同年9月1日「中石化安順廠土壤污染整治場址週工作會議紀錄」可稽，故上訴人對於第2次試運轉可能發生之問題有提前避免之可能性，惟於第2次試運轉時仍發生因溫度控制不佳致爐體毀損等情，顯見上訴人對於第2次試運轉所生之問題，並非無預見可能性而得阻卻其責任。（五）原處分於106年1月18日作成時，由於上訴人之熱處理廠尚未實廠化，上訴人熱處理廠尚在試運轉階段，對於其處理量僅得依上訴人於105年3月9日第36次工程查核簡報時所承諾之處理量「2週工作12天，1日144噸處理量」進行評估，1個月合計約可處理3,456噸污染土，如擬達戴奧辛污染質量削減率41％此依進度，需處理2.5萬噸污染土，因此總計約需7個月之時間，被上訴人於作成原處分時給予上訴人7個月之改善期間，命上訴人於106年8月31日前完成改善，顯屬合理。此外，戴奧辛污染質量削減率之進度並非須待熱處理廠實廠運轉始得以達成，就目前場內現有之濕處理技術亦可處理部分進度。是以，被上訴人綜合衡量上訴人承諾之熱處理量、相關替代方案、本件自始處理時程等因素後，命上訴人於106年8月31日前完成改善，無違比例原則等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人為系爭場址之污染行為人，上訴人所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」，前經被上訴人於98年4月7日核定在案；嗣經上訴人提出第1次整治變更計畫，復經被上訴人於101年7月2日核定在案，嗣上訴人再於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，並經被上訴人以104年4月14日函核定。前揭第2次整治變更計畫既經被上訴人核定在案，在該計畫未經變更核定之前，污染行為人即上訴人及核定機關即被上訴人均應受該計畫之內容拘束，上訴人有依該計畫如期如質執行之義務，被上訴人則應依該計畫為監督查核。（二）第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％。查系爭場址之污染物種類，有戴奧辛、汞及多氯聯苯等與戴奧辛結構相似之化合物，於第2次整治變更計畫前，上訴人已收集彙整國外相關案例，其中常用之技術如熱處理法（熱脫附法）之案例有：Waukegan Harbor Superfund Site為美國舷外發動機公司造成之PCBs污染場址；日本兵庫縣神戶市長田區某整治場址土壤及底泥遭受戴奧辛/呋喃、PCBs之污染；越南峴港機場於越戰期間，美軍曾在此裝載、貯存及處理化學落葉劑「橙劑」，橙劑於製造過程中會產生四氯戴奧辛，2010年由美國國際開發署執行峴港機場周遭環境風險評估及後續污染整治計畫，其採用土壤堆置體熱脫附技術；因熱處理技術適合處理有機污染物或含揮發性重金屬之污染土，相較於其他處理方法，熱處理技術較不受污染濃度限制，上訴人乃決定系爭場址擬以熱處理作為一級污染土之處理方法。又系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）處理工程之模廠試驗，自100年10月至101年11月計執行二階段之測試，第一階段上訴人邀集3組團隊包含日商野村團隊（含綠大地環境工程股份有限公司）、穩泰鑫團隊及彰揚團隊等，由上訴人提供各約10噸之污染土壤，參與模廠試驗，主要目的為確認是否有可行的處理技術，經測試初步判定有2組團隊之成果符合系爭場址需要；第二階段模廠試驗除邀請上述2組團隊外，上訴人亦自組團隊採間接加熱旋轉窯技術，加入第二階段模廠試驗，第二階段模廠試驗之主要目的為確認各流程單元能有效處理標的污染土，且空氣污染防制等二次污染防制效能能達到相關法規標準的要求。上訴人因上述模廠試驗成果，確立旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠設備採購及工程進度之安排。從而，上訴人既有國外整治戴奧辛等污染物之實際案例可供借鏡，且已進行模廠試驗，確立旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠，自已累積相當經驗，故對上訴人能建置堪用之旋轉窯處理廠，非無期待可能性。且旋轉窯處理技術係採熱處理法（熱脫附法），其處理流程中爐體所應承受之溫度乃為整套設備之重點，在設計及建置爐體時自應特別注意其對溫度之耐受度，並使用適合之耐熱材料；又負責建廠之綠大地環境工程股份有限公司乃為整治設備之專業公司，自有能力處理此問題，其應注意能注意而疏未注意，而未能使用合格耐熱之爐體設備，致建廠完成後試運轉時發生因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，對系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，自難謂無過失，揆諸本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即上訴人就其使用人之過失負推定過失責任。再者，上訴人於戴奧辛污染質量削減率進度嚴重落後時，既未能提出及時有效改善措施或替代方案，亦未依被上訴人104年4月14日函說明四所示及時申請變更整治計畫（嗣於106年1月18日被上訴人為本件裁罰處分後，上訴人始於同年3月2日提送系爭場址污染整治第3次變更計畫〔初稿〕），致第2次整治變更計畫預定整治期程，戴奧辛污染質量削減率進度一再延宕，上訴人自難辭其咎。況且，上訴人在第1次整治變更計畫應於103年5 月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，因上訴人屆期未完成，經103年5月27日裁處書裁罰，雖經原審法院以104年度訴字第16號判決撤銷，並經本院以105年度判字第111號判決駁回上訴確定在案，然本院就上訴人未依限完成戴奧辛污染總量降低82％部分，認依原審所確定之事實，上訴人雖無故意，惟被上訴人仍得衡量上訴人過失之情節，依土污法第38條第2項及環境教育法第23條第2款規定，對上訴人為合比例原則之處罰。（三）103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書裁處上訴人限期於105年12月31日前完成改善部分雖未經撤銷，惟此部分性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰，故無一事不二罰原則之適用。況且，第2 次整治變更計畫已參酌上開限期改善之期間，經被上訴人104年4月14日函核定在案，故關於戴奧辛污染質量削減率預定整治期程，自應以被上訴人嗣後核定之第2次整治變更計畫為依據（本院105年度判字第111號判決亦採相同見解，認原處分命限期改善部分之規制效力，因原處分作成後被上訴人核定上訴人提出之第2次整治變更計畫而消滅）。（四）按「直轄市、縣（市）主管機關應依核定之計畫，定期監督執行狀況，並依下列原則辦理：㈠定期審查污染控制（整治）計畫執行進度報告（至少每半年1次），以瞭解污染場址改善工作執行進度與概況。㈡定期進行現場監督查核（至少每2個月1次），以確實掌握污染改善工作執行情況。查核項目除依核定計畫主要工作項目預定執行內容及期程進場查核外，有關計畫重要施工進度，如整治設備安裝、土壤開挖移除及其他應列為查核事項者均為重要查核點。」為土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱監督作業要點）第7點第1款及第2款所明定。查上訴人於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，嗣經中石化（臺鹹）安順廠土壤污染整治計畫推動小組於103年11月4日進行第50次審查會審查結果，有關上訴人所提第2次整治變更計畫，所申請7項變更項目經審查後，結論：「…經查熱處理技術日處理量144噸，要求於105年12月31日前達成82％改善目標尚屬合理，…。」又該次審查會時，被上訴人所屬環保局土壤污染管理科亦表明：「105年12月31日應達污染面積縮減71％及污染量削減82％之改善目標，本整治計畫每半年查核點應合理調整訂定，以利管控進度。」足見被上訴人就戴奧辛污染質量削減率之查核，係依監督作業要點第7點第1款第2款規定，以每半年查核1次，以利管控進度及整治品質。至於上訴人提出之第2次整治變更計畫（定稿本）之污染質量削減率查核點，僅有105年12月31日及113年6月30日兩點，在長達10年之第二階段整治期間，僅設上開兩個查核點，已違反監督作業要點第7點規定，及上開被上訴人所屬環保局土壤污染管理科之審查意見，故上訴人提出之查核點僅具有參考之性質，被上訴人於該查核點之外之時間，仍得依法對上訴人之整治進度加予查核，上訴人若有未依被上訴人核定之整治計畫期程實施之情形，被上訴人自得依土污法等規定予以裁罰。（五）系爭場址自98年4月7日被上訴人核定上訴人提出之污染整治計畫起迄至被上訴人於106年1月18日為本件裁罰處分止，已近8年（按全部計畫之整治期程共15年即至113年為止），並經被上訴人核定2次整治變更計畫，一再展延「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，惟上訴人卻未能積極尋救解決之道或替代方案，致「戴奧辛污染減量82％」之目標一再延宕，迄至被上訴人為本件裁罰處分止，其戴奧辛污染減量仍為0％，情節非輕，則被上訴人依土污法裁罰基準附表規定，裁處上訴人罰鍰60萬元，無裁量怠惰之違法。且綜觀上訴人履行整治計畫情形，被上訴人已給予上訴人相當之時間準備、模廠、建廠及試運轉，衡情上訴人應已累積相當之經驗。又上訴人於105年8月17日答復系爭場址整治計畫第13次執行成果報告亦稱：如果熱處理無法成功運轉，可能的替代方案：1.委外處理運送至臺灣鋼聯公司。2.場址內濕處理製程改善提升戴奧辛處理效能。又觀之臺灣鋼聯公司經營之業務有「旋轉窯高溫冶煉製程技術顧問」、「污染土壤離場處理（採離場處理之重金屬，TPH，戴奧辛及揮發性有機污染土壤）」，足見國內仍有處理戴奧辛土壤污染之公司。則上訴人在無法如期完成系爭場址戴奧辛污染減量之階段目標時，即應積極設法改善，例如：尋求外界技術支援，提高處理效率及數量；或擴充其現有設備，增加處理效能；或部分自行處理部分委外處理等，以期達成污染整治計畫之目標。惟上訴人卻任令其設備一再發生故障，一再延宕整治期程，長期處於試運轉階段，而無其他替代方案，增加處理效能，反要求被上訴人配合其處理效率展延期程，無視其於第2次整治變更計畫所為之承諾，儘速趕上整治期程，如此將失去土污法要求污染行為人提出整治計畫，並如期如質完成整治計畫之目的，是被上訴人於106年1月18日為本件裁罰處分，命上訴人於106年8月31日完成改善（即戴奧辛污染質量削減率達41％），若上訴人能積極改善其設備或謀求替代方案，應能依其原先之承諾，儘速趕上整治期程，非無期待可能性等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）土污法第38條第2項第3款規定，係對控制計畫或整治計畫實施者未依主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施，予以裁罰。是僅對於未依整治計畫內容實施之人，始得以土污法第第38條第2項第3款為據，加以裁罰。被上訴人104年4月14日函所核定之第2次變更計畫查核點，僅有105年12月31日及113年6月30日，且104年4月14日函核定處分迄今尚未經撤銷或變更，依本院判決見解，第2 次變更計畫所訂之查核點有拘束原法院之效力。惟原判決未以上訴人第2次變更計畫之查核點，作為原處分合法性之判斷依據，竟認被上訴人得不受第2次變更計畫之查核點拘束，於第2次變更計畫外，自行創設其他查核點取而代之，已違反104年4月14日函核定處分之構成要件效力，且違反104 年4月14日函核定處分之實質存續力。又原判決認被上訴人得於第2次變更計畫所訂查核點「屆至前」進行查核，並依土污法第38條第2項第3款裁罰上訴人，有判決適用土污法第38條第2項第3款規定不當之違法。（二）監督作業要點第7 點，係規定：「七、直轄市、縣（市）主管機關應依核定之計畫，定期監督執行狀況…」，可知依此作業要點之規定，被上訴人應依核定之第2次變更計畫查核上訴人之整治進度，且僅於上訴人未達成第2次變更計畫查核點所訂進度，始得裁罰上訴人。原判決誤認被上訴人可無視第2次變更計畫之查核點，逕以監督作業要點為據查核並裁罰上訴人，有適用監督作業要點第7點不當之違誤。（三）被上訴人104年4 月14日函核定處分乃上訴人之信賴基礎，上訴人信賴該核定處分所訂查核點，進行相關整治工作，並認為僅未於所訂查核點達成整治進度，始有遭被上訴人裁罰之可能，且並無信賴不值得保護之情況，上訴人之信賴應予保障；原判決逕以監督作業要點取代第2次變更計畫之查核點，實質上形同撤銷第2次變更計畫之查核點，已違反信賴保護原則。況遍查土污法各條文，未見該法律有授權主管機關訂定關於查核點並據以裁罰之規定；且自監督作業要點第1點：「為推動、監督土壤及地下水污染場址改善，並使個案審查與驗證程序一致化，特訂定本要點。」亦可知此要點僅具規範機關內部作業流程之行政規則性質，其效力僅及於行政機關，外部人民並非受規範對象。是監督作業要點並非經法律授權之法規命令，不得作為限制人民權利之依據。又被上訴人所屬環保局土壤污染管理科之審查意見並非法令依據，亦不生何等之效果；原判決認得以之取代第2次變更計畫之查核點，並據以裁罰上訴人，已違反法律保留原則。（四）「撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態（本院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。」為本院103年度判字第649號判決明揭。準此，行政法院審查原處分之適法性，應以「原處分作成時」之法律及事實狀態準，否則即屬違法判決。上訴人於一審已舉證，原處分作成時，上訴人每小時處理量至多僅有3.3噸，一日處理量至多79.2噸，且此狀況亦為被上訴人所明知，是如欲達成戴奧辛污染質量削減率41%，須耗費316個工作日。然原判決非以「原處分作成時」之實際狀況計算，而係以每小時處理量6噸、每日處理量144噸計算，認定上訴人得於限改期日前，達成戴奧辛污染質量削減率41%目標。是原判決審查原處分所訂限改期日之適法性，未以原處分作成時之實際處理量（即每日處理量79.2噸）認定，違反證據法則及本院103年度判字第649號判決意旨。又原判決以近乎上訴人2倍處理量作為計算標準，顯為上訴人能力客觀上所不能達成，原判決已違背期待可能性。（五）原判決認上訴人應於熱處理效能不彰時，同時採取委外處理或濕處理等替代方式。惟上訴人系爭場址整治計畫第13次執行成果報告係稱，如果熱處理無法成功運轉，始考慮以替代方案進行，並非在預期可成功運轉，但暫時無法如期達成階段目標時，即應轉向採取替代方案，否則豈非使上訴人已投注於熱處理廠之大量人力、物力半途而廢？由於上訴人業於106年6月13日開始正式運轉，自可合理期待能透過熱處理之方式，有效處理高濃度污染土，原判決空言上訴人得逕行改用替代機制處理，實已違背經驗法則。又關於污染土之處理方式，因土壤受污染程度而異。高濃度污染土僅得以熱處理方式為之，並非如原判決所稱，得完全改用濕處理製程處理。再者，臺灣鋼聯公司僅得處理戴奧辛污染，然系爭場址之污染物不僅含戴奧辛亦含有汞成分，非臺灣鋼聯之能力所得處理。原判決認上訴人得輕易改用其他替代方案，達成每日處理量144噸目標，顯已違背證據法則、經驗法則及論理法則。（六）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是行政機關裁處行政罰，應以「行為時」具有故意或過失者為限。本件原處分所認定違反事實期間為105年5月19日裁處書作成後至105年10月31日限改期日屆至時，上訴人是否具有過失，自應以行為時（即此期間所發生）之事實為斷。查旋轉窯爐體損壞之時點為104年10月及11 月間，並非於前揭違反事實之期間內。又上訴人先前未依限達成戴奧辛污染減量82％之事實，係發生於103年5月間，亦非發生於前揭違反事實期間之內。原判決以非發生於此期間之熱處理旋轉窯爐體損壞事實，及原審法院104年度訴字第 16號判決背景事實，認定本件上訴人具有過失，顯有適用行政罰法第7條第1項不當之違誤。（七）暫不論上訴人否認就旋轉窯爐體損壞具有過失，關於旋轉窯爐體損壞致期程延宕乙事，被上訴人早以105年5月19日裁處書裁罰上訴人20萬元，並經原審法院106年度訴字第43號判決維持。原判決再以旋轉窯爐體損壞致期程延宕之事實，認定上訴人具有過失並維持原處分，違反一事不二罰原則。（八）上訴人於模廠測試成功後，即應遵循模廠之測試成果，擴大規模成實廠。雖理論基礎相同，但規模仍存有差距，因此，不可期待實廠建廠完成後，即可順利運轉，仍須透過試運轉程序，確認由「模廠而至實廠」的過程，是否如理論所預期確實可行。原判決逕以上訴人歷經「模廠測試」階段，認定上訴人不僅應具備「模廠測試」之經驗，尚應具備「實廠運作」之經驗，且具有可萬無一失運轉熱處理設備之能力，否則即有過失，實強人所難，有違經驗及論理法則。又原判決因國外已有整治案例可供上訴人借鏡，然國外相關整治經驗是否可悉數移植至系爭場址，使上訴人無論發生各種困難均得借鏡，已有疑義。且國外經驗均係就「單一污染物」所為之整治，而上訴人系爭場址並非單一污染物之情況，而係同時具有戴奧辛及汞污染物之情況，本案之整治難度，自不可與國外案例同日而語。原判決將本案整治難度與國外整治案例同視，並認系爭場址發生任何困難時，均得援引國外整治案例作為解決依據，因而得合理期待上訴人立即解決任何困難，如無法立即解決，上訴人就整治時程之延宕即有過失，顯與卷內所存證據不合，違反證據法則，且其推論亦違背經驗法則及論理法則等語。六、本院按：（一）「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以1次為限。」「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依……第22條第1項……主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土污法第14條第1項（99年2月3日修正前原規定在第12條）、第22條第1項（99年2月3日修正前原規定在第16條）及第38條第2項第3款所明定。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第 23條第2款亦定有明文。（二）按土污法第38條第2項第3款所謂「未按整治計畫內容實施」，係指未按經主管機關核定之計畫執行而言，例如未按季完成整治目標或未依工作期程完成各階段之整治目標，至於上訴人所主張之「查核點」，並非土污法第38條第2 項第3款判斷有無按整治計畫執行之準據，亦與監督作業要點第7點第1款及第2款所明定之定期監督執行狀況有間，法院判決亦從未以「查核點」作為判斷之標準。原判決業已就上訴人所主張戴奧辛污染質量削減率41%並非第2次整治變更計畫所定「查核點」，不應作為認定上訴人未依整治計畫內容實施之標準云云，詳述其不採之理由，經核並無違土污法第38條第2項第3款、監督作業要點第7點第1款及第2款規定之意旨，亦未違反核定整治計畫處分之構成要件效力及存續力。上訴意旨主張被上訴人104年4月14日函所核定之第2次變更計畫查核點，僅有105年12月31日及113年6月30日，且104年4月14日函核定處分迄今尚未經撤銷或變更，其查核點有拘束原法院之效力，惟原判決未以第2次變更計畫之查核點作為原處分合法性之判斷依據，竟於第2次變更計畫外，自行創設其他查核點取而代之，已違反104年4月14日函核定處分之構成要件效力及實質存續力云云，核屬其歧異之法律見解，不足採取。（三）按監督作業要點第7點第1款及第2款規定係指主管機關應依核定之計畫定期監督執行狀況，至少每半年審查進度報告一次，每2個月現場監督查核一次，是以主管機關可同時依所核定之計畫及監督作業要點之規定進行監督查核，兩者併行不悖，上訴意旨主張被上訴人應僅能於計畫中所載之查核點進行查核，顯限縮解釋，且於法無據，不足憑採。又自98年上訴人開始執行計畫時起，被上訴人即依監督作業要點第7點所載原則至現場查核或請專家會議檢視整治計畫執行情形，此有被上訴人於原審所提之審查監督資料可稽，且上訴人應於104年第4季前達到戴奧辛污染質量削減率41%，自始即明載於上訴人之第2次變更整治計畫中，並非以監督作業要點取代第2次變更計畫之查核點，亦非以監督作業要點為依據裁罰上訴人。上訴意旨主張被上訴人104年4月14日函核定處分乃上訴人之信賴基礎，上訴人信賴該核定處分所訂查核點進行相關整治工作，並認為僅未於所訂查核點達成整治進度，始有遭被上訴人裁罰之可能，且並無信賴不值得保護之情況，原判決逕以監督作業要點取代第2次變更計畫之查核點，實質上形同撤銷第2次變更計畫之查核點，已違反信賴保護原則云云，核屬無據。（四）按事實認定乃事實審法院之職權，苟其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決認被上訴人係依上訴人於105年3月9日第36次工程查核簡報時，所承諾之處理量「2週工作12天，1日144公噸處理量」，故1個月合計約可處理 3,456公噸污染土，如擬達戴奧辛污染質量削減率41%之進度，需處理2.5萬公噸污染土，總計約需7個月之時間，是被上訴人依上訴人提出之熱處理廠預估處理量及替代方案等因素綜合衡量後，命上訴人於106年8月31日前完成改善，自屬合理等情，經核並無違證據及論理法則，至於上訴人不斷主張當時每日實際處理量僅有79.2公噸云云，上訴人自應於進度落後之情況下想辦法提高處理量，或採取其他替代方案，或及時提出變更計畫申請，倘如上訴人所稱在其未積極改善之情況下，被上訴人僅得依實際處理量作為訂定限期改善期日之標準，則系爭場址之整治進度將遙遙無期，甚非合理，亦有違土污法第38條第2項第3款規定之意旨。上訴意旨主張原判決審查原處分所訂限期改善期日之適法性，未以原處分作成時之實際處理量（即每日處理量79.2噸）認定，違反證據法則且違背期待可能性云云，揆之以上說明，核無足採。（五）按行政處分是否合法係以行政處分作成時之事實及法律狀態為判斷基準，如係持續發生之繼續性事實，則應以行政處分作成時業已發生之事實一直持續至作成時之狀態為準。查原處分係以上訴人屆期仍未改善完成，依土污法及環境教育法規定，裁處上訴人60萬元罰鍰、環境講習4小時，並命限期完成改善，核屬持續發生之繼續性事實，是原處分所依據之事實，並不以處分作成時發生之事實為限，尚包括以前發生之事實而持續至處分作成時之事實狀態，是本件旋轉窯爐體損壞之時點為104年11月1日，雖非發生於原處分作成時之106年1月18日，惟該事實迄至原處分作成時仍然繼續存在，自仍得作為原處分之判斷基礎。上訴意旨主張原處分所認定違反事實期間為105年5月19日裁處書作成後至105年10月31日限改期日屆至時，上訴人是否具有過失，自應以此期間所發生之事實為斷，惟查旋轉窯爐體損壞之時點為104年10月及11月間，又上訴人先前未依限達成戴奧辛污染減量82％之事實，係發生於103年5月間，均非發生於前揭違反事實期間之內，原判決以非發生於此期間之事實，認定本件上訴人具有過失，顯有適用行政罰法第7條第1項不當之違誤云云，揆之以上說明，亦屬無據。（六）依土污法第38條第2項之規定，屆期未改善完成者，得按次處罰，自不生違反一事不二罰原則之問題。況被上訴人對於上訴人之兩次裁處（即105年5月19日之裁處處分及106年1月18日之原處分），均係基於上訴人屆期未完成改善之原因，而非基於旋轉窯爐體損壞上訴人具有過失之原因，上訴意旨主張關於旋轉窯爐體損壞致期程延宕乙事，被上訴人早以105年5月19日裁處書裁罰上訴人20萬元，原判決再以旋轉窯爐體損壞致期程延宕之事實，認定上訴人具有過失並維持原處分，違反一事不二罰原則云云，自屬對於本件裁罰緣由之誤解，委無足採。（七）依臺灣鋼聯公司之網頁（原審卷1第513頁至519頁），國內目前已有業者具備以熱處理方式處理同時含有戴奧辛及汞之污染土技術，上訴人於105年8月17日答復系爭場址整治計畫第13次執行成果報告亦稱：如果熱處理無法成功運轉，可能的替代方案：1.委外處理運送至臺灣鋼聯公司。2.場址內濕處理製程改善提升戴奧辛處理效能等語，足認上訴人主張國外經驗均係就「單一污染物」所為之整治，而上訴人系爭場址係同時具有戴奧辛及汞污染物之情況，具有特殊性，全球皆欠缺經驗與技術，與國外情況不能同日而語云云，顯與事實不符。原判決以上訴人既已參考國外案例，並進行多次模廠試驗，已累積相當經驗，而本件整治進度延宕主要是因加熱爐爐體變形，受熱不均導致損壞，此為上訴人應注意能注意而疏未注意之過失等語，經核並無違經驗及論理法則。上訴意旨主張原判決認上訴人不僅應具備「模廠測試」之經驗，尚應具備「實廠運作」，具有可萬無一失運轉熱處理設備之能力，否則即有過失，實強人所難，有違經驗及論理法則云云，揆之以上說明，亦無足採。（八）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　28　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　林　文　舟法官　帥　嘉　寶法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　28　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第375號

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