最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第484號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第484號

上訴人

崧凌股份有限公司

代表人

吳炎山

訴訟代理人

龔厚丞 律師

被上訴人

彰化縣和美鎮公所

代表人

阮厚爵

訴訟代理人

施廷勳 律師

上列當事人間申請搭排許可事件，上訴人對於中華民國106年10月5日臺中高等行政法院106年度訴字第157號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國103年9月22日向被上訴人申請事業廢（污）水搭排排入彰化縣○○鎮○○段○○○○○段○0000○號道路側溝，經被上訴人以103年9月24日和鎮建字第1030019242號函復略以：「有關貴公司申請放流水排放本所道路側溝（糖友段1042地號）……原則同意……惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放。……因貴公司申請排放位置變更，原本所103年5月14日核發之和鎮建字第1030009600號搭排同意許可予以撤銷並失其效力。」上訴人不服被上訴人103年5月14日和鎮建字第1030009600號函遭撤銷，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第208號判決駁回上訴人之起訴，並由本院105年度裁字第312號裁定駁回其上訴確定在案。嗣因上訴人尚未取得被上訴人之搭排許可，復於105年9月13日以其坐落彰化縣○○鎮○○里○○路0號工廠，向被上訴人申請事業廢（污）水搭排排入和美鎮糖友段1042地號道路側溝（使用渠道名稱：和美鎮糖友二街65巷道路側溝），被上訴人於105年11月2日至彰化縣○○鎮○○里○○路0號前進行現場會勘，並依據104年8月15日施行之「彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則」（下稱搭排許可作業原則）第5點規定，認定上訴人之申請案已造成鄰近居民集結抗議，且申請搭排之排水系統位於易發生淹水事件之地區，目前尚未整體改善完成，應暫不核發搭排許可，並以105年11月18日和鎮建字第1050024589號函（下稱原處分）檢送105年11月2日會勘紀錄。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：搭排許可作業原則第5點規定之審查要件涉及准、否之實質審查，而以「造成鄰近居民恐慌、致發生集結抗議」作為審查要件，顯已對外影響申請人使用道路側溝之權益，非規範細節性、技術性事項之行政規則，違反法律保留原則。且該作業原則以居民恐慌、居民抗議與否，作為審查要件，顯與被上訴人管理轄下道路側溝之目的無合理關聯，違反不當聯結禁止原則。又被上訴人以搭排許可作業原則第5點規定「位於易發生淹水事件地區，且目前尚未作整體改善者」駁回本件申請，然實際上被上訴人並未有改善之舉措，純屬其片面之詞。另上開規定關於「位於易淹水事件地區」、「目前尚未作整體改善」等要件，無法令人明確理解、受規範者實難以預見，亦違反法律明確性原則。況上訴人申請搭排，並非流入專用雨水下水道，並不適用水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法（下稱審查管理辦法）第14條第1項第6款須先向被上訴人取得同意之規定。且行政院環境保護署於104年11月12日舉行審查管理辦法修正草案研商公聽會會議紀錄，其中新北市政府環境保護局亦表示：「另專用雨水下水道是否包含道路側溝？建請釐清。」可見連行政機關對於道路側溝是否適用審查管理辦法第14條第1項第6款規定，亦屬有疑。再者，本件即便原審認為不適用審查管理辦法第14條第1項第6款規定，而不需取得被上訴人之許可，逕予駁回，亦會於判決理由欄中敘明本件不適用上開規定，則上訴人持該判決向彰化縣環境保護局取得水污染防治許可證即可排放事業廢污水，對上訴人而言，自屬有訴之利益，且具保護必要性等情。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應就上訴人105年9月13日申請道路側溝放流水搭排許可案，作成准予搭排許可之行政處分。

三、被上訴人則以：依水污染防治法第1條、第2條第8、13、14款、第14條第1、3項、審查管理辦法第14條、水利法第78條之3、第78條之4、排水管理辦法第35條、第36條、下水道法第2條、第7條、彰化縣下水道管理自治條例第2條、市區道路條例第3條第2款、第5條、彰化縣市區道路管理規則第3條、第15條、第16條等規定，可知上訴人經營電鍍工廠欲排放事業廢水至地面水體，必須向目的事業主管機關申請核發廢污水排放許可證後，始得排放；其申請排放應檢附之文件包含「雨水下水道管理機關之同意文件影本」。上訴人向被上訴人申請之放流口位於彰化縣和美鎮糖友二街65巷之道路側溝，其事業排放之廢水排注後即成為放流水，廢水放流到達有埋設雨水下水道涵管、陰井之糖友段456地號土地。是無論上訴人係申請利用道路側溝搭設排水設施至糖友段456地號土地之雨水下水道作為放流口，或是直接在工廠旁邊道路側溝上設置放流口並排放廢水至道路側溝，藉道路側溝放流至設置於糖友段456地號土地之雨水下水道，二種搭排方式均需取得雨水下水道管理機關即被上訴人之同意，始得進一步向主管機關申請核發廢水排放許可證，且依行政院環境保護署於103年11月5日署長信箱回覆意旨，本件亦應向被上訴人申請許可。而被上訴人為和美鎮市區道路管理機關，道路旁之排水溝渠為道路附屬工程之一，被上訴人無論係基於「轄內雨水下水道」或「轄內道路旁排水溝渠」管理機關之權責，均有權審查本件申請。另若原審審理後，認為本件不適用審查管理辦法第14絛第1項第6款規定而不需取得被上訴人之許可，予以駁回，即上訴人並無主觀公權利受到被上訴人所為行政措施之侵犯，則本件訴訟顯然欠缺訴之利益。又被上訴人本有准駁人民申請搭設排水設施之權限，並非因被上訴人訂頒搭排許可作業原則方致對人民權利發生限制或剝奪，該作業原則應屬行政程序法第159絛第2項第1款之作業性行政規則，自無須受限於法律保留原則。又搭排許可作業原則不過是將「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排切結書」及「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」內容納為作業辦法，且上訴人於申請搭排時提出已切結、承諾如發生記載之情事，被上訴人得限制使用並逕行撤銷其搭排許可，是若人民於申請之際，即已發生切結或承諾內容之事項之一，被上訴人自得拒絕發給搭排許可。況當地居民因擔憂上訴人電鍍廠排放之事業廢水有污染灌溉附近農田水源之高度疑慮，多次大規模集結抗議而登上新聞媒體，被上訴人現場會勘時，亦有團體及附近居民與會，並力陳反對被上訴人准許搭排，被上訴人考量「准許上訴人申請搭排與否」與「公共利益受影響程度」之合理關聯及利弊得失後，否准上訴人申請，自無何違反不當聯結禁止原則可言。被上訴人原本規劃之東陽路排水涵管改善工程因對淹水問題改善效益不大，且率行施工恐將造成其他地區淹水，方要求彰化縣政府重新規劃「糖友里排水系統整體規劃設計」。現被上訴人仍與彰化縣政府協調中，足證當地排水系統尚未完成整體改善。又搭排許可作業原則第5點規定之「位於易淹水事件地區、目前尚未作整體改善」等詞，均屬容易理解且為通常人能夠預測其涵蓋範圍之普通用詞，且嗣後亦能經由司法審查加以確認，當無何不明確之處等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人係以搭排許可作業原則第1點、第2點、第5點規定及上訴人於105年9月13日向被上訴人申請搭排許可時所檢附之「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排切結書」、「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」，並參照105年11月2日會勘紀錄可知，上訴人申請案實已造成鄰近居民恐慌致發生群眾集結抗議，且申請搭排之排水系統位於易發生淹水事件之地區，於公益上應認有須予以限制使用之情事，已符合搭排許可作業原則相關規定，應暫不核發搭排許可，亦符合上訴人自行切結及承諾之內容，且參酌審查管理辦法第14條第1項第6款規定，事業如向彰化縣環境保護局申請廢（污）水排放許可證，應檢附管理機關或所有人之同意文件，本件於被上訴人同意上訴人進行搭排前，既已有上述情事發生，被上訴人自得依其道路管理機關地位，為暫不核發搭排許可之處分，並無違誤。㈡上訴人係經營電鍍工廠，因而上訴人欲排放事業廢水至地面水體，必須向目的事業主管機關申請核發廢污水排放許可證後，始得排放，上訴人於申請排放應檢附之文件包含「雨水下水道管理機關之同意文件（影本）」。本件上訴人向被上訴人申請之放流口位置係於彰化縣○○鎮○○段0000○號土地即彰化縣和美鎮糖友二街65巷之道路側溝，其事業排放之廢水排注後即成為水污染防治法規範之放流水，廢水沿著糖友段1042地號土地上之道路側溝，流經同段1046、1045、905地號土地，到達有埋設雨水下水道涵管、陰井之同段456地號土地。足見無論上訴人係申請利用道路側溝搭設排水設施至糖友段456地號土地之雨水下水道作為放流口，或是直接在工廠旁邊道路側溝上設置放流口並排放廢水至道路側溝，藉道路側溝放流至設置於糖友段456地號土地之雨水下水道，均需取得雨水下水道管理機關即被上訴人之同意，始得進一步向環保主管機關申請核發廢水排放許可證。而被上訴人為和美鎮市區道路管理機關，道路旁之排水溝渠為道路附屬工程之一，更屬水利法規定之排水設施，人民欲利用道路側溝設置管路或排放廢污水，自須經被上訴人同意。被上訴人無論係基於「雨水下水道」管理機關之權責，或係基於「道路旁排水溝渠」管理機關之權責，均有權審查上訴人搭排放廢污水申請並為准駁之處分。從而，上訴人欲利用道路側溝及雨水下水道排注事業廢水，除須經彰化縣環境保護局核准外，仍需取得被上訴人之同意始得為之。另由搭排許可作業原則第1點規定可知，其目的係為維護和美鎮鎮民健康、居住安全並兼顧和美鎮之經濟發展，提供被上訴人承辦人於人民申請搭排許可時之業務處理、認定方式，故該作業原則應屬行政程序法第159條第2項第1款之作業性行政規則，並未對外發生效力或限制人民之權利自由，自無需受限於法律保留原則。況觀諸搭排許可作業原則第5點、上訴人提出之申請表「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排切結書」及「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」之記載，可知搭排許可作業原則不過是將前揭切結書及承諾書內容，納為作業辦法之一，更無因此內容使人民增加負擔或限制。另上訴人於申請時提出之表單已切結、承諾有記載情事發生時，被上訴人得限制使用並逕行撤銷其搭排許可，舉重以明輕，若人民於申請之際，即已發生切結或承諾內容之事項之一，被上訴人自得拒絕發給搭排許可。從而，上訴人主張搭排許可作業原則違反法律保留原則云云，並無可採。㈢另上訴人申請搭排之目的，係為供其經營之電鍍廠作業過程發生之廢水排入公共下水道，惟當地居民因擔憂上訴人排放之事業廢水有污染灌溉附近農田水源之高度疑慮，多次大規模集結抗議而登上新聞媒體；被上訴人於105年11月2日現場會勘時，亦有彰化縣環境保護聯盟及反電鍍廠自救會及附近居民與會，並力陳反對被上訴人准許搭排。可知上訴人申請搭排之行為確實引起搭排地點附近眾多居民之恐慌及抗爭。是被上訴人考量「准許上訴人申請搭排與否」與「公共利益受影響程度」之合理關聯及利弊得失後，否准上訴人申請，自無何違反不當聯結禁止原則可言。上訴人主張被上訴人違反不當聯結禁止原則云云，亦無可採。㈣搭排許可作業原則第5條規定之「位於易淹水事件地區、目前尚未作整體改善」等詞，均屬容易理解且為通常人能夠預測其涵蓋範圍之普通用詞，且嗣後亦能經由司法審查加以確認。揆諸司法院釋字第702號解釋，搭排許可作業原則，並無不明確之處。上訴人主張此部分違反明確性原則云云，尚無可取採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠本件縱認有審查管理辦法第14條第1項第6款規定之適用，然被上訴人頒訂之搭排許可作業原則第5點規定，已涉及核准與否之實質審查，而以「造成鄰近居民恐慌、致發生集結抗議」作為審查要件，對外影響申請人使用道路側溝搭排之權益，顯非規範細節性、技術性事項之行政規則。原判決認搭排許可作業原則為作業性行政規則，確有違反法律保留之違誤。縱認該作業原則屬行政規則，亦應屬裁量性行政規則，依行政程序法第160條規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布，方屬適法。㈡原處分所衡量之公益係以「發生居民抗爭與否」作為基準，然該基準與否准人民申請搭排許可間之目的性合理關聯不明。且公益一詞並非泛指數量而已。原處分顯已與被上訴人管理轄下道路側溝之目的無合理關聯，違反不當聯結禁止原則甚明。原判決未察，顯有違誤。㈢原判決就搭排許可作業原則第5點規定是否違反法律明確性原則乙節，僅泛稱並援引司法院解釋對於法律是否符合明確性原則之操作基準，即率以認定本案並無違反法律明確性原則，亦有理由不備之違背法令等語。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：

（一）按「本法專用名詞定義如下：……二、地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。……十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。……十三、放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。……」「（第1項）事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准。（第2項）前項事業之種類、範圍及規模，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告之。（第3項）第1項水污染防治措施計畫之內容、應具備之文件、申請時機、審核依據及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。（第4項）第1項水污染防治措施計畫，屬以管線排放海洋者，其管線之設置、變更、撤銷、廢止、停用、申請文件、程序及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。……（第3項）排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」分別為水污染防治法第2條、第13條及第14條第1項、第3項所規定。準此，事業排放廢（污）水於地面水體，應由直轄市、縣（市）主管機關以核發排放許可證或簡易排放許可文件之方式加以管制，其申請、審查程序、核發等細節，則授權中央主管機關訂定。又「事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：……四、水措（按指水污染防治措施）資料及其相關書面文件，內容應包括：……（二）廢（污）水、污泥其產生、收集、運送、輸送、處理、前處理，排放、計量等相關資料、圖說。……六、放流水排入專用雨水下水道、灌溉渠道或私有水體者，該管理機關（構）或所有人之同意文件影本。……」為水污染防治法中央主管機關行政院環境保護署依水污染防治法前開授權訂定之審查管理辦法第14條所規定。是事業提出之水污染防治措施計畫，係將事業廢（污）水放流排入專用雨水下水道、灌溉渠道或私有水體，排放於地面水體者，須經該管理機關（構）或所有人之同意，申請審查時，應檢附同意文件影本。

（二）次按「排水設施範圍內之下列行為，非經許可不得為之：……二、排注廢污水」為水利法第78條之3第2項第2款之規定。而「本法用辭定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。……」「公共下水道，由地方政府或鄉(鎮、市)公所建設及管理。但必要時，主管機關得指定有關之公營事業機構建設、管理之。」「本法所稱下水道分為左列三種：一、雨水下水道：專供處理雨水之下水道。二、污水下水道：專供處理家庭污水及事業廢水之下水道。三、合流下水道：供處理雨水、家庭污水及事業廢水之下水道。」分別為下水道法第2條第1款、第2款、第7條及該法施行細則第3條所規定。又「彰化縣（以下簡稱本縣）下水道之建設管理，由下列機關（構）辦理：……三、鄉（鎮、市）轄內雨水下水道之規劃、建設及管理由鄉（鎮、市）公所辦理。……」為彰化縣下水道管理自治條例第2條第3款之規定。查道路側溝具排放雨水功能，性質屬雨水下水道，依前開規定，彰化縣內鄉（鎮、市）轄內道路側溝之管理機關為各所轄鄉（鎮、市）公所。

（三）依上開規定及說明，被上訴人為其轄內雨水下水道之管理機關，對於事業申請搭排是否同意，為法律所賦予之權限，被上訴人執行上開權限時，仍應審酌申請之事業所經營產業之內容，其所產生廢、污水，在符合放流水標準下，排放於申請搭排之雨水下水道，對水資源之清潔，生態體系及生活環境改變之影響程度，及對於周遭居民之健康有無傷害，依調查所得之事實，作成決定，其決定除不得違反水污染防治法對事業廢（污）水排放於地面水體之管制規定外，亦應符合權限行使之裁量原則。查事業或污水下水道系統申請許可證，審查管理辦法第14條第1項第6款規定，放流水排入專用雨水下水道、灌溉溝渠或私有水體者，應經管理機關或所有人之同意，基於相同之法理，事業申請以道路側溝搭排，若由排放點排出之放流水將流入灌溉溝渠，管理機關為是否許可時，即有考量申請之事業所排放廢（污）水，是否污染灌溉用水之必要。此外，雨水下水道之管理衡量申請搭排之事業之營運項目，是否與污染物質有關，其放流水排入道路側溝，是否可能造成土壤、水資源或生態之危害，而影響周遭居民之生活環境或健康；及申請搭排之道路側溝地勢是否低漥，當地排水設施是否已完善，有無因事業放流水排入道路側溝致有淹水之可能。管理機關審酌上開事項而作成決定，與水污染防治法對事業廢（污）水排放於地面水體應為管制之意旨，亦無違背。

（四）被上訴人對於其轄區內具雨水下水道性質之村里道路側溝及位處都市計畫範圍內道路側溝，事業因廢（污）水放流為搭排許可之申請，訂定「搭排許可作業原則」，其第1點規定：「道路側溝目前尚無相關法令規範搭排許可之作業程序，為本鎮鎮民健康福祉及維護居居住環境安全，並兼顧鎮內經濟發展，特定本原則作為受理申請搭排許可之依據。」其第5點規定：「為維護公共安全、避免增加易發生淹水事件地區之負擔，並避免發生民眾抗爭事件，申請地點位於下列地區本所暫不核發搭排許可：（一）申請搭排之排放點經水利會認定流入灌溉溝渠者。（二）事業設立、營運造成鄰近居民恐慌、致發生集結抗議等事件者。（三）位於易發生淹水事件地區，且目前尚未作整體改善者。」揆諸前揭各節說明，核該作業原則之內容，係屬行政程序法第159條第2項第1款之「作業性行政規則」，並未對外發生效力，亦未限制人民之權利或自由，依行政程序法第160條第1項規定，該作業原則僅須下達屬官即生效力。被上訴人依該規定辦理轄區內道路側溝搭排許可之作業依據，尚不生法律保留原則之違背，亦無不當聯結之問題。再者，搭排許可作業原則第5點所規定暫不核發搭排許可之3款事由，雖其中有運用不確定法律概念之情形，然其涵義於個案中並非不能經由管理機關依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確定，與法律明確性原則尚無不合。

（五）查上訴人經營電鍍工廠，欲排放事業廢水至地面水體，經取得水污染防治許可證後，擬將其產生之事業廢（污）水放流排入被上訴人所管理位於彰化縣○○鎮○○段0000○號土地上之彰化縣和美鎮糖友二街65巷道路之側溝，請求於該處設置「放流口」，向被上訴人提出申請搭排許可。又上訴人經營電鍍工廠排放之廢水沿彰化縣○○鎮○○段0000○號土地上之道路側溝，流經同段1046地號、1045地號及905地號土地，到達有埋設雨水下水道涵管、陰井之同段456地號土地；上訴人申請搭排係為取得彰化縣和美鎮糖友二街65巷道路側溝搭排，當地居民因擔憂上訴人工廠從事電鍍過程產生及排放之事業廢水有污染灌溉附近農田水源之高度疑慮，上訴人申請搭排之行為已引起搭排地點附近眾多居民之恐慌及抗爭等情，為原審所確定之事實。此外，電鍍所產生廢水其放流水銅、鋅、總鉻、鎳、鎘、六價鉻等6項重金屬管制限值仍高，如經引用於灌溉用水時，有造成農地污染之風險之事實，為水污染防治法主管機關行政院環境保護署於「電鍍廢水污染」以彰化縣電鍍廢水污染案例說明文中之說明，足堪認為真實。基上事實，原判決以上訴人在第一審之主張，尚無可採，原處分及訴願決定均無違誤，認上訴人請求予以撤銷，另判命被上訴人應就上訴人105年9月13日申請道路側溝放流水搭排許可案，作成准予搭排許可之行政處分，均為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴。揆諸前揭規定及說明，尚無不合。上訴人再執前詞指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，自難認為有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異