最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第660號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第660號

再審原告

理律法律事務所

代表人

陳長文

訴訟代理人

李劍非 律師

訴訟代理人

陳毓芬 律師

再審被告

金融監督管理委員會

代表人

顧立雄

訴訟代理人

王允中

訴訟代理人

賴來福

參加人

國泰世華商業銀行股份有限公司

代表人

郭明鑑

訴訟代理人

傅祖聲 律師

　蔡維恬　律師

　鍾薰嫺　律師

上列當事人間提供行政資訊事件，再審原告對於中華民國106年10月12日本院106年度判字第557號判決，對其不利部分，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件參加人之代表人已變更為郭明鑑，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、緣再審原告之全體合夥人於民國103年3月14日出具申請書，以再審原告91年2月受美商新帝公司SanDisk Corporation（下稱美商新帝公司）委託保管並依該公司指示出售特定股票，遭前員工劉偉杰盜賣為由，依檔案法第17條規定，向再審被告申請閱覽及抄錄以下文件：1.財政部93年2月致參加人糾正函（下稱文件1）。2.參加人接獲前開函件後向財政部函報後續改善情形之函件及其附件（下稱文件2及其附件）。3.財政部93年5月17日台財融（六）字第0938010830號致中央銀行函及其附件（下稱文件3及其附件）。4.再審被告及財政部於處理參加人辦理前員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務一案全部案卷，包含處分提案、不作成行政處分之決定、相關之內部簽呈、文稿及對外函件等全部案關檔案資料（下稱文件4）。經再審被告以103年5月28日金管檢控字第1030102707號函復（下稱原審被告103年5月28日函）略以：文件1函文影本，再審被告業以103年4月15日金管檢控字第1030002885號函提供再審原告外，同意提供文件3函文影本，至所請文件2及其附件、文件3之附件及文件4部分資料內容，涉檔案法第18條第6款及第7款、政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第7款規定，不予提供。再審原告全體合夥人就該再審被告不予提供部分提起訴願，經行政院將再審被告103年5月28日函關於該部分撤銷，責由再審被告於不妨礙金融監理之進行及目的之必要範圍內，另為適法之處分。嗣再審被告重為處分，就文件2及其附件及文件3之附件，於遮蔽與申請事項無關之第三人資料後，以104年1月23日金管檢控字第10301523580號函（下稱再審被告104年1月23日函）提供予再審原告之全體合夥人。另於104年1月26日以金管檢控字第10401001260號函（下稱原處分）再審原告，就文件4部分，遮蔽與申請事項無關之第三人資料及相關決策參與人員姓名後，同意提供再審被告決定不予裁罰之簽及函稿影本；至所請文件4附件包括再審被告93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料、94年1月26日簽呈、94年9月5日簽呈、中央銀行函復意見及參加人之陳述意見等資料，關於再審被告上開部分，以屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之政府資訊，而不予提供；中央銀行函復意見屬該行依法令製作之文書，須由再審原告洽該行提供；參加人陳述意見資料部分，以參加人就屬於其文書曾表示公開將侵害其利益，屬政府資訊公開法第18條第1項第4款、第7款及檔案法第18條第7款之政府資訊及檔案，應不予提供。再審原告全體合夥人就文件4部分不服，提起訴願，遭決定駁回，再審原告提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第1458號判決（下稱原判決）駁回，提起上訴，復經本院106年度判字第557號判決（下稱原確定判決）原判決關於再審原告申請提供參加人資訊部分廢棄，發回原審；其餘上訴駁回。再審原告仍表不服，以原確定判決對其不利部分有行政訴訟法第273條第1項第1款所定事由，提起本件再審之訴。

三、再審原告起訴主張：㈠檔案法第18條規定並無如政府資訊公開法第18條第1項第3款，就「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」應限制公開或不予提供之規定，對於檔案法未豁免提供之檔案，自不應再回歸政府資訊公開法第18條之限制規定，否則將嚴重斲傷檔案法第1條所定促進檔案開放與運用及政府資訊公開法第6條政府資訊以主動公開為原則之立法本旨。且政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，主要目的在保護行政機關之決策程序及思辯過程，而非政府資訊內容本身，若相關資訊已予結案歸檔，行政機關決策程序早已終結多時，縱使係行政機關內部單位擬稿或其他準備作業，同樣不能再以該款規定拒絕檔案之開放應用，此亦有原審101年度訴字第303號判決、司法院釋字第509、678、734號解釋意旨及學者見解可參。再審原告於本件申請者乃業經歸檔結案11年之檔案文件，應排除明顯與檔案法精神不符之政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之適用，否則檔案法並無規定豁免公開之事由，卻一再容任回頭適用政府資訊公開法第18條第1項第3款限制公開之規定，則原確定判決所強調「應優先適用檔案法之規定」之意旨即毫無意義，是原確定判決就檔案法第18條及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之適用實有明顯之重大錯誤，其據以駁回再審原告之部分請求，應予廢棄。㈡再審原告請求提供系爭檔案文件之時點，乃在再審被告作成決定後逾11年之久，已無影響再審被告承辦人員決策或造成承辦人員決策困擾之虞，系爭檔案文件明顯已不具保護性。再者，不僅再審被告之委員名單已多次更易，機關內部之事務人員名單亦未曾對外公布，實不可能發生如原確定判決所云，縱遮蔽簽辦人員姓名，仍得自有限之承辦人員中推測相關人員之可能。又縱有可能，仍非不得運用分離原則，將系爭檔案文件中所有承辦人員遮蔽，僅公開其餘部分，以滿足再審原告之資訊請求權，迺原確定判決逕認已無資訊分離之可能性，就政府資訊公開法第18條第2項規定之適用明顯錯誤，此部分實應予以廢棄等語。為此，求為判決：1.原確定判決不利於再審原告之部分廢棄。2.訴願決定及原處分不利於再審原告閱覽及抄錄複製「再審被告處理『參加人辦理再審原告前員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務』乙案檔案卷內」之再審被告93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料、再審被告94年1月26日簽及再審被告94年9月5日簽之部分撤銷。3.再審被告應准許再審原告閱覽及抄錄複製前項聲明所述之再審被告93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料、再審被告94年1月26日簽及再審被告94年9月5日簽。

四、再審被告則以：㈠檔案法雖係政府資訊公開法之特別法，是以政府機關於何種情形得拒絕人民之申請，檔案法固有第18條規定以資為用，惟檔案法第17條規定，政府機關倘有其他法律依據，亦即檔案於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條第1項所列各款規定情形之一者，亦得限制之。就政府資訊公開目的之達成，因94年公布之政府資訊公開法較88年公布之檔案法更為具體縝密，爰就人民申請調閱政府資訊，應參酌政府資訊公開法第18條有關拒絕提供或限制公開之事由，原確定判決之認事用法合理，再審原告指陳原確定判決不應再回歸政府資訊公開法云云，容有誤會，尚非可採。且再審原告另案就參加人辦理劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案，提起民事訴訟，再審原告係因自身利害關係要求調閱本件資料，有濫以監督政府施政之實，而另藏取證支持民事訴訟求償之實。㈡再審被告就案關檔卷資料內容，已依循分離原則區分為可閱（即再審被告94年11月4日決定不予裁罰之簽及函稿影本）及不可閱部分（即再審被告內部未作成最終決定之簽稿，包括法律事務處會銜資料、94年1月26日簽稿及94年9月5日簽稿等資料），再審被告提供之94年11月4日決定不予裁罰之簽及函稿影本，已充分敘明未構成裁罰要件分析，足使再審原告瞭解未構成洗錢防制法裁罰理由，而達其主張政府資訊公開之目的。而系爭檔案資料之案關人員仍多任職於原單位，僅遮蔽簽呈案關人員姓名而相關單位意見不予遮蔽，仍得推敲出意見最終出自何人，易衍生對不同意見之承辦人員困擾與壓力。如同再審原告於行政訴訟期間，一再提出匿名信攻訐再審被告之案關人員包庇銀行等情事，即為明顯事例，故再審被告雖已作成決定，仍應適用政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，而不予提供再審原告，且上該內部簽呈非再審被告最終意思決定，公開本資訊徒增對不同意見之人困擾，該等理由不因10年經過而消滅，原確定判決逕予駁回再審原告之訴求，並無違失等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

五、本院查：

（一）按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」為行政訴訴法第273條第1項第1款所規定。此所指適用法規顯有錯誤者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，當事人對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤。

（二）次按檔案法第1條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……」；至「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」則分別為政府資訊公開法第1條、第2條、第3條所規定。準此，檔案法適用之對象限於依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊；惟政府資訊公開法所指政府資訊之涵蓋範圍，較檔案法所指檔案之範圍為廣，檔案亦屬政府資訊之一部分，倘具檔案性質之政府資訊，申請閱覽、抄錄或複製檔案，固應優先適用檔案法；惟依檔案法第1條第2項規定，並未完全排除政府資訊公開法或其他法律之適用。

（三）又按檔案法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」其第1款至第6款列舉得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案申請之具體理由，而第7款為概括規定，以「為維護公共利益或第三人之正當權益者」為要件，亦得拒絕申請。此一規定，與制定公布在後之政府資公開法於第18條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。

七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」為比較，檔案法第18條第1款至第6款列舉事由之內容，大致可為政府資訊公開法第18條第1項第1、2、5、6、7款所涵蓋，而政府資訊公開法第18條第1項之其他非檔案法第18條具體列舉之事由，亦莫不與公共利益或第三人正當權益之維護有關，而屬檔案法第18條第7款概括規定所能涵攝之範圍。依此，政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於人民依檔案法第17條規定向行政機關申請閱覽及抄錄文件時亦有適用。

（四）查原確定判決以再審原告請求閱覽及抄錄複製再審被告就參加人函報處理劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款是否違反洗錢防制法相關規定案，再審被告93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料，乃再審被告所屬銀行局關於參加人函報該行處理再審原告員工劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款案是否違反洗錢防制法相關規定之陳述意見乙案，研擬處理意見簽稿末頁之再審被告法律事務處會稿；而再審被告94年1月26日簽及94年9月5日簽，則均係再審被告所屬銀行局關於該案，研擬處理意見簽稿，業經原審查閱再審被告提出之檔卷2（置放卷外）明確，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定所指「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，而原判決經審酌政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所維護之利益，不僅為機關決定作成不受干擾，且亦保障不同意見者得暢所欲言，事後不受攻訐，縱機關決策已作成，並終結相關行政程序，惟就未作成最終決定簽稿逕予公開或提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，導致公務人員於未來之決策過程中不願意無所瞻顧充分表達意見，對政府機關嗣後妥適決策之形成造成妨害等項，而否准再審原告閱覽及抄錄複製等請求，依法自無不合。並以，再審原告請求公開之再審被告法律事務處會稿、再審被告94年1月26日簽及94年9月5日簽，均屬再審被告內部作業等文件，而非再審被告意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，均涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，再審被告不予公開，自屬有據。另以，政府資訊公開法第18條第1項第3款所限制公開資訊，其立法意旨意在避免使政府機關承辦人員於未來決策過程無所瞻顧而可充分表達意見，是本件縱將所簽辦人員姓名遮掩，亦不難可從有限之承辦人員中推測出相關人員，是縱將本件簽辦人員遮掩，而公開其餘部分，核與立法意旨有違，認再審原告以可將前開文件簽辦人員姓名遮掩，已符合政府資訊公開法第18條第2項規定之主張不可採取。原確定判決基於上開理由以原判決認事用法，均無違誤，而駁回再審原告之上訴，揆諸前開說明，尚無所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反之情形。

（五）綜上所述，再審意旨或係重述其在前訴訟程序業經提出而為原確定判決不採並予指駁綦詳之主張，而執其法律上之歧異見解再為爭議，難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之情事，再審原告求予廢棄，難認為有理，應予駁回。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異