最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1015號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1015號

上訴人

即原審原告

鄭芳雄

訴訟代理人

林明侖 律師

訴訟代理人

鄭夙芬 律師

上訴人

即原審被告臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

訴訟代理人

陳錦豪

吳妙惠

吳偉銓

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月8日臺北高等行政法院107年度訴字第1419號判決關於其等不利部分，分別提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件行政訴訟上訴後，上訴人臺北市政府都市發展局（下稱都發局）代表人由黃景茂變更為黃一平，玆經繼任者具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。

二、本件事實經過：

㈠上訴人鄭芳雄所有坐落門牌號碼臺北市○○區○○路000巷00號0樓建築物（下稱系爭建物），領有臺北市政府工務局民國92年11月21日92使字第0371號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

㈡嗣上訴人都發局查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634289200號函（下稱106年5月26日函）通知上訴人鄭芳雄，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，上訴人都發局將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，上訴人鄭芳雄不服該函，提起訴願，經臺北市政府以該函應屬行政指導而非行政處分為由，作成訴願不受理決定。

㈢事後上訴人都發局查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃陸續以107年1月8日北市都築字第10730178300號函（下稱107年1月8日函）及107年1月12日北市都築字第10730180300號開會通知單（下稱107年1月12日開會通知單），通知上訴人鄭芳雄將於107年1月19日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人鄭芳雄配合而無法進入，上訴人都發局乃以107年1月25日北市都築字第10730182100號函（下稱107年1月25日函）通知上訴人鄭芳雄就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，仍然未獲回應。

㈣上訴人都發局審認上訴人鄭芳雄並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月26日北市都築字第10732336301號函檢送同日期北市都築字第10732336300號裁處書（下稱原處分），處上訴人鄭芳雄新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人鄭芳雄不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並駁回上訴人鄭芳雄其餘之訴，兩造乃各對不利其之部分提起上訴。

三、上訴人鄭芳雄起訴之主張及上訴人都發局於原審之聲明及答辯均引用原判決所載。

四、原審為如上述部分撤銷、部分駁回之判決，其理由略以：

㈠依都市計畫法第32條、第35條規定及依同法第85條規定而制定之臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，就都市計畫法之相關規範，所謂「使用分區」、「使用限制」以商業區而言，是以促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利；而建築物以建築商場（店）及供商業使用為主，不得為有礙商業之便利、發展為重心。依臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，可見都市之住宅區仍有適當工商業裨益生活所需，但商業區之建築物就法規範而言，卻無純供住宅使用之空間，然實際上真實之社會卻非如此。系爭建物所在商業區之劃定是83年計畫案之圖說，而所謂違反「違反都市計畫法第79條第1項」是83年計畫案之圖說及105年計畫案，系爭建物的使用情狀正處於105年11月9日公告之都市計畫書與83年6月1日公告細部計畫圖說之間，而應側重以83年6月1日公告細部計畫圖說來認定上訴人鄭芳雄之違法情節。

㈡系爭使用執照存根聯僅記載作為商業區（供一般商業使用），並無記載不得供住宅使用，上訴人都發局並稱建物登記簿謄本部分，關於「主要用途」僅記載商業區，僅於「土地參考資訊檔」在該土地參考資訊檔欄位才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用；系爭建物位於商業區供一般商業使用，不得作住宅使用，臺北市政府是於104年9月1日根據地政局建立土地的參考檔，土地使用分區上就會有娛樂區、商業區供一般商業使用，註記不得作住宅使用；嗣於107年3月5日在建制土地及建物謄本之參考資訊檔中加註本件的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。故關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方法：⒈土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而此資訊卻要在107年3月5日起，上訴人鄭芳雄經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉所居住建物之主要用途是商業區；該土地參考資訊檔欄位才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用。⒉都市計畫使用分區之查詢，這已經是一般民眾比較少的查詢方式，但卻是有可能的方式，在上訴人都發局都市計畫便民資訊內可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖得到相關資訊，而該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。誠如臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1就住宅區之使用限制，雖稱以「建築住宅為主」但卻容許適當之工商業之設立；但同條對商業區之限制，用語仍為「以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，但卻未就例外情形為相關之明文。則「住宅區」以「建築住宅為主」，而「商業區」以「建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，均稱為主，是否意味著法規範容許適當之例外，但實際操作之結果是住宅區以建築住宅為主但容許適當之工商業之設立；而商業區供商業使用之建築物為主卻不能作為住宅使用。而所稱商業區規定不能作為住宅使用之法規為都市計畫法第35條規定及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，均未言明商業區不得作住宅使用，故商業區不得作住宅使用係都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1之規範意旨所導出之法規解釋。上訴人鄭芳雄購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊，尤其是上訴人鄭芳雄買入之後遷入戶籍，稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同上訴人鄭芳雄系爭建物為自用住宅，則民眾如上訴人鄭芳雄對其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤，是可以理解並足以排除故意；就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似係到難以避免的程度，自無所謂之過失。

㈢依行政罰法第7條第1項規定，上訴人鄭芳雄之行為不應予以處罰，然行政罰事件仍有構成要件該當性、違法性及有責性之審查，若具備構成要件該當性之行為則具有違法性，除非有阻卻違法事由，否則就是違法行為；而違法行為是否應加以處罰就是有責性的判斷。本件是違法性認識錯誤（禁止錯誤），而違法性認識錯誤（禁止錯誤），無涉於構成要件該當性與阻卻違法事由，僅屬有責性要件，因此上訴人鄭芳雄之行為仍屬行政法上之違法行為（系爭建物確實位於商業區，而上訴人鄭芳雄遷入作為住宅使用），則就違法情狀的改善而言，原處分依據都市計畫法第79條第1項規定，限上訴人鄭芳雄於文到次日起9個月內停止違規使用仍屬有據。故上訴人都發局以上訴人鄭芳雄違反都市計畫法第79條第1項規定予以處罰鍰尚有未合，訴願決定亦有違誤，均應予以撤銷；但原處分就限上訴人鄭芳雄於文到次日起9個月內停止違規使用仍屬有據，上訴人鄭芳雄此部分請求應予駁回等詞，茲為其論據。

五、上訴意旨略以：

㈠上訴人鄭芳雄部分：

1.依行政罰法第7條第1項規定，人民違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，即不得對之處罰，包括限制或禁止行為之處分在內。原判決似將「違法行為」與「違法情狀」區分，而認原處分依都市計畫法第79條第1項之規定，命其限期停止違規使用（違法情狀）仍屬有據，顯無視上開規定，並有理由矛盾之違法。

⒉臺北市土地使用分區管制自治條例於99年6月23日修正前，其第21條至第24條均正面表列第一種商業區至第四種商業區「允許作多戶住宅使用」，且亦無「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」之規定。據此，83年計畫案、92年計畫案對系爭建物「不得作為住宅使用」之規定，明顯牴觸臺北市土地使用分區管制自治條例，依地方制度法第30條第2項規定應屬無效。上訴人都發局於83年細部計畫案所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。

⒊上訴人鄭芳雄難以獲知土地使用分區之劃分及限制等資訊，上訴人都發局亦未在核發系爭使用執照上為「不得作為住宅使用」之表示，臺北市政府又核可上訴人住家用稅率之申請及戶籍登記，足使上訴人鄭芳雄合理信賴系爭建物可作為住宅使用，有信賴基礎，又上訴人鄭芳雄多年來皆居住於系爭建物，有信賴表現，且臺北市政府上開行為非經上訴人鄭芳雄欺瞞或其他不正方法而作成，是上訴人鄭芳雄之信賴應值得保護；縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人鄭芳雄適當之補償，原處分直接禁止繼續使用，除違反臺北市土地使用分區管制條例及都市計畫法外，亦有違信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、比例原則、有利不利一體注意原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，而違反明確性原則。

⒋都市計畫法第79條明定之行政主體其實係臺北市政府，而非上訴人都發局，臺北市政府以104年4月29日府都築字第104330419號公告（下稱104年4月29日公告）將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任上訴人都發局辦理，除於法有違，且以概括授權方式委任上訴人都發局辦理重大限制人民居住自由行為，亦有違具體明確授權之要求。

⒌上訴人鄭芳雄買受使用系爭建物之行為，係延續建商之原規劃建造作為，僅為狀態之繼續，並非行為之繼續。則自上訴人鄭芳雄買受使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當然違法。

⒍原處分所據之105年11月9日公告中「不得做住宅使用」之文字、裁處作業原則均在上訴人鄭芳雄買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。即便根據現行法令，亦無任何禁止商業區建物做住宅使用之明文規範，是原處分違反法律不溯及既往原則。

⒎相關都市計畫關於「土地及建築物之使用限制」內容，實已限制利害關係人對於土地及建築物之使用，並將直接影響其財產利益及居住自由，應可定性為行政處分中之一般處分。據此，上訴人鄭芳雄使用系爭建物之行為非屬違反都市計畫法或依都市計畫法所發布之命令，故無都市計畫法第79條第1項規定之適用，原判決顯有判決不適用法規、適用法規不當及判決理由不備之違誤。

⒏原判決既謂與本件密切相關者為81年主要計畫及83年計畫案，卻未就主管機關是否已依都市計畫法規定踐行上開計畫之法定程序、並已對外合法生效加以調查，已有判決不備理由、判決不適用行政訴訟法第125條、第133條規定之違誤。另都市計畫法第79條第1項規定之命令涵蓋之範圍既多且廣，條文卻未指明係基於何種「目的」而發布之命令，亦未指出土地或建築物所有權人、使用人或管理人等受規範者違背何種誡命「內容」之命令，人民無從自都市計畫法第79條規定中預見國家對人民要求作為或不作為具體內容，而臺北市政府直至104年、107年始將相關資訊及限制公開於網路供市民查詢，導致人民之基本權利無所保障，與法治國原則之憲法原則顯不相符。

㈡上訴人都發局則以：原判決認定上訴人鄭芳雄因有違法性錯誤（禁止錯誤）而不具不法意識，對於上訴人都發局於原審所提出證據及理由作為攻擊及防禦方法，除未加以調查外，亦未於判決中說明何以不採納之理由，已有判決不備理由之違法，另違背撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，有認定事實違背經驗法則、論理法則及認定事實與卷內證據資料所導出之事實互相矛盾之違誤。再者，審判長亦未就上開爭執依法行使闡明權，未使上訴人就此有辯論機會，違反行政訴訟法第125條第2項、第3項之規定。又原審法院受理與本件相類似之案件，均認定相關受處分人主觀上具有故意，惟本件卻認定上訴人鄭芳雄排除主觀上之故意及過失，亦欠缺不法意識，足認原判決有認定事實違背經驗法則、論理法則及認定事實與卷內證據資料所導出之事實互相矛盾之違誤。

六、本院查：

㈠行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依該等規定，以臺北市政府104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任上訴人都發局辦理，是上訴人都發局得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。核臺北市政府104年4月29日公告將都市計畫法第79條的裁處權限，委任上訴人都發局辦理，其委任事項及範圍具體明確，上訴人鄭芳雄主張臺北市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，上訴人都發局實不具作成原處分之事務處理權限云云，要無可採，先為說明。

㈡依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。

㈢準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。

㈣查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區「為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係本市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來台北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區」，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），第1點土地及建築物之使用㈠規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」及㈢規定：「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用㈠容許之土地使用組別修訂如附表1（許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用）及㈣規定：「街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用㈣規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按。由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，乃依都市計畫法第23條規定程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A3至A11，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。上訴意旨主張都市計畫法並未授權臺北市政府於都市計畫中就土地及建築物使用加以限制，顯與前述整體都市計畫法制意旨相違；其中105年計畫案非以事實為基礎，所作維持「商業區及娛樂區不開放住宅使用，持續針對大彎北段商業區、娛樂區內違規住宅使用查處」內容欠缺合理充分之實質理由，違反禁止恣意原則等情，為其個人歧異見解，無可採信。又本件臺北市政府既自83年間起依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭都市計畫地區內之系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依同細則第26條授權訂定之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地，上訴意旨主張系爭都市計畫不准許住宅使用之規定，牴觸臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）云云，尚屬誤解。此外，在行政訴訟法增訂第5章都市計畫審查程序規定前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令兩者間實屬二事，上訴意旨主張都市計畫內容中就土地及建築物之使用限制，其可定性為行政處分者即非屬都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，亦為其個人歧異見解，無可採信。

㈤都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為作為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則；核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，上訴人都發局自得據以適用。

㈥行政罰法第7條所謂「故意」，指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生，而其發生並不違背本意而言。又建築執照（建築許可）及使用執照（建築物可供作一定用途之許可）之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉；建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照、使用執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。經查，上訴人鄭芳雄為系爭建物之所有人，系爭建物位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人鄭芳雄購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經上訴人都發局以106年5月26日函通知上訴人鄭芳雄系爭建物涉違規作住宅使用，嗣並因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃陸續以上訴人都發局107年1月8日函及107年1月12日開會通知單，通知上訴人鄭芳雄將於107年1月19日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，復以107年1月25日函通知上訴人鄭芳雄就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，請其陳述意見，上訴人鄭芳雄受通知後，仍未提供非自用住宅使用之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人鄭芳雄既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其於受上訴人都發局106年5月26日函知系爭建物不得為住宅使用後，已明知系爭建物坐落商業區且不得為住宅使用之違章事實，惟經上訴人都發局續以107年1月8日函、107年1月12日開會通知單、107年1月25日函重申系爭建物不得供住宅使用後，仍有違應按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，續將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，則上訴人鄭芳雄不僅客觀上有上述違章行為，其主觀上亦具違章故意。從而，上訴人都發局以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，審酌系爭建物主要面積為84.88平方公尺（見原處分卷三第3頁），在50平方公尺以上，未達100平方公尺，屬於級距2，以原處分裁處上訴人鄭芳雄6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆之上開規定及說明，於法並無不合。原判決徒以使用執照存根聯及建物登記簿謄本只有商業區之記載，並無記載不得供住宅使用，系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同上訴人鄭芳雄系爭房屋為自用住宅，則上訴人鄭芳雄對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤等由，而認上訴人鄭芳雄欠缺行為之違法性認識，足以排除故意云云，而未視依其確定之上開事實，已足認上訴人鄭芳雄具違章故意，核有法律涵攝錯誤之違法。至原判決就上訴人鄭芳雄就系爭建物之違章使用，認原處分依都市計畫法第79條第1項之規定，限上訴人鄭芳雄於文到次日起9個月內停止違規使用有據，則於法並無不合。上訴人鄭芳雄主張上訴人都發局有未盡舉證責任之違法；都市計畫法第79條規定對人民所為之規制根本不能期待人民遵守，並無任何期待可能性，其不具違章之故意、過失云云，並無可取。

㈦臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令業經公告程序，迄105年計畫案均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地 使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴人鄭芳雄主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。另上訴人鄭芳雄聲請本院向臺北市政府函調105年計畫擬定、審議討論、層報核定之所有文件資料，核不影響本院上開判斷，亦無必要，併此敘明。

㈧72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為108年2月23日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本件事實，故不因該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人鄭芳雄就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案及105計畫案等）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人鄭芳雄購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人鄭芳雄主張得繼續合法使用之問題。其主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人鄭芳雄購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，原判決有未適用該規定判斷之違法云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴人鄭芳雄主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，亦無可採。

㈨上訴人鄭芳雄將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄上訴人都發局作成原處分時仍然存在，上訴人都發局援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人鄭芳雄違規行為時之法律及行政規則。上訴人鄭芳雄主張105年都市計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人鄭芳雄買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至上訴人都發局為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復依行政罰法第27條第2項規定，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人鄭芳雄之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人鄭芳雄主張原處分已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區（供一般商業使用）」（見原處分卷三第69頁），上訴人鄭芳雄購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且上訴人都發局自106年5月23日起，即對上訴人鄭芳雄就系爭建物合法使用進行行政指導（見原處分卷一第5至9頁），自斯時起，上訴人鄭芳雄即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條規定之建築管理，以期事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容無涉。且系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫 主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，是臺北市政府轄下稅捐處、上訴人都發局等各別公部門間之作為，縱有協調不足之情，亦不得據為排除上訴人鄭芳雄對系爭建物有遵從公法管制之義務，故上訴人鄭芳雄以臺北市政府轄下機關所為行為，欲卸免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。又上訴人都發局依法作成原處分前，先以106年5月26日函知上訴人鄭芳雄系爭建物之使用管制內容，並在107年1月15日前往現場勘查未果後，再次於107年1月23日函請上訴人鄭芳雄陳述意見，上訴人都發局已經一再給予上訴人鄭芳雄改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之能事，並非僅就不利上訴人鄭芳雄之事項為調查，其主張原處分有違比例原則及有利及不利應一體注意云云，仍無可取。再者，臺北市政府109年12月31日府都規字第1093130125號函報內政部之「臺北市都市發展暨商業區檢討變更策略」，就系爭建物所在臺北市中山區大彎北段商業區，檢討結果固為「經納入本市中山區都市計畫通盤檢討案內檢討，調整為商住混合使用，並配合擬定相關機制」，惟此僅係因應該商業區未來調整之建議及策略，於相關都市計畫尚未變更公布前，上訴人鄭芳雄尚無從執以主張其係合法使用系爭建物，進而免除其應負違反行政法上義務之責任。

㈩綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，係有法律涵攝錯誤之違法。上訴人都發局求予廢棄，為有理由；因依原判決確定之事實，上訴人鄭芳雄違規事實已臻明確，且上訴人都發局於原審已主張上訴人鄭芳雄對於違規行為係可歸責，本院自為判決並不會對兩造造成突襲，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，就該廢棄部分，駁回上訴人鄭芳雄在第一審之訴。至原判決駁回原處分關於限期改善部分，其理由雖與本院未盡相同，惟結論並無不合，是此部分判決仍應維持；上訴人鄭芳雄仍執前詞，求為廢棄原判決此部分，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴人鄭芳雄之上訴為無理由，上訴人都發局之上訴為有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異