108年度上字第1102號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：111 年 12 月 08 日

最高行政法院判決 108年度上字第1102號上訴人賴寶汝訴訟代理人朱容辰律師被上訴人桃園市政府代表人鄭文燦訴訟代理人鄭富方律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國108年9月26日臺北高等行政法院106年度訴字第1107號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟概要：㈠改制前桃園縣政府（民國103年12月25日改制為桃園市政府即被上訴人）於98年間，依促進民間參與公共建設法規定，公告辦理「促進民間參與桃園縣埔頂計畫區污水下水道系統建設（下稱系爭公共工程）之興建、營運、移轉（BOT）計畫」招商，由訴外人達闊環境工程股份有限公司（下稱達闊公司）經評選為該BOT計畫之最優申請人，達闊公司為此依法設立特許公司即達闊埔頂污水處理股份有限公司（現改名為中誼埔頂股份有限公司［原判決誤植為「中誼埔頂污水處理股份有限公司」］，下稱中誼公司），雙方於99年3月16日簽訂「促進民間參與桃園縣埔頂計畫區污水下水道系統建設之興建、營運、移轉（BOT）計畫設定地上權契約」，及「促進民間參與『桃園縣埔頂計畫區污水下水道系統建設之興建營運移轉（BOT）計畫』投資契約」（下稱99年BOT投資契約），將登記為國有，由被上訴人所屬水務局（下稱水務局）任管理機關之重測前桃園縣○○鎮○○段○○小段如原判決附表所示15筆地號土地，與同段○○○小段如原判決附表所示11筆地號土地，共計26筆土地（下合稱系爭土地），約定設定地上權予中誼公司，由中誼公司使用系爭土地以實施系爭公共工程之興建、營運，並於99年4月20日完成地上權設定登記。嗣中誼公司與被上訴人對於中誼公司依約有無義務清理計畫用地上廢棄物一節發生爭議，各自於101年11月27日及同年12月5日向對方發函終止99年BOT投資契約。㈡被上訴人另於105年2月公告「促進民間參與桃園市埔頂計畫區污水下水道系統建設之興建、營運、移轉（BOT）計畫」（下稱105年BOT計畫）之招商文件，並於105年10月20日與埔頂環保股份有限公司（下稱埔頂公司）簽訂系爭公共工程之BOT計畫投資契約（下稱105年BOT投資契約），依約重測後如原判決附表所示26筆地號之系爭土地仍為系爭公共工程興建、營運之用地。上訴人於106年6月20日委請律師以辰律字第1060620號函（同年月22日送達被上訴人所屬環境保護局［下稱環保局］轉知被上訴人），敘明系爭土地前於99年BO T投資契約履行期間，發現重大污染源，經報紙媒體於99年7月間報導在中庄調整池預定地發覺重金屬含量超標之「廢爐碴」，被上訴人曾進行現場會勘，確認有傾倒廢棄物情事，且被上訴人委外進行非法棄置廢棄物場址調查及水質監測計畫，於100年12月作成之期末報告亦認定有近24萬噸高量廢棄物，依廢棄物清理法（下稱廢清法）第11條第1款規定，被上訴人應負廢棄物之清除責任，但被上訴人卻遲未處理，僅於105年完成系爭公共工程之發包簽約，仍無具體清理行為等由，而依廢清法第72條第1項規定，告知廢清法主管機關即被上訴人，請以土地所有人身分清理系爭土地上既存廢棄物。經被上訴人以106年7月21日府水污工字第1060167714號函，敘明上訴人重複陳情情事，被上訴人已分別於106年2月20日、3月15日、4月7日、6月8日、7月4日及7月5日說明辦理情形在案，請上訴人詳參相關函文。上訴人不服，乃依廢清法第72條第1項規定，直接提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應將系爭土地上、下遭非法掩埋之一般事業廢棄物清除完畢並回復土地原狀。經原判決駁回後，上訴人仍然不服，遂提起上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人並非廢清法第72條第1項規定所稱之「受害人民」，不具起訴之訴訟權能： ⒈環境影響評估法（下稱環評法）之執法著重開發行為之事前預防審查管控原則，廢清法則是為有效清除處理環境中已經存在之廢棄物，以改善環境衛生，維護國民健康。廢棄物之拋棄、產出，本質上並非環評法第5條第1項之開發行為，原無環評法及其相關法令之適用，亦難參考環評法第5條第2項授權訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」就開發行為對環境影響範圍之預估，來界定廢清法第72條第1項訴訟之適格原告即受害人民範圍。上訴人是否為得提起廢清法第72條第1項訴訟之適格受害人民，仍應以個案中公私場所違法而主管機關疏於執行職務，廢棄物在客觀現實上對環境形成之負擔，使人民之利益遭受損害或有遭受損害之虞的範圍，來加以認定。系爭土地現僅存土地、建築工程施工附帶產生之營建廢棄物，前曾存重金屬含量超標之有害廢棄物已清除完畢，且其土壤地下水質經持續以監測井監測結果，未有跡象顯現污染情形，僅屬一般事業廢棄物，客觀上至多僅可能因營建廢棄物之揚塵，或土地上使用活動之拖曳帶離，而對該場所周邊居民造成生活環境品質上之負擔，該負擔是否能謂周邊居民事實上利益遭受損害或有遭受損害之虞，已非無疑。況上訴人居住地點，不論書面告知被上訴人當時之桃園市○○區地址，或起訴後遷居至同市○○區之址，距離系爭土地前後各達10公里以上與5公里左右之遙，更非此等廢棄物可能對環境品質造成負擔在現實上可能產生影響之範圍。上訴人所提行政院環境保護署（下稱環保署）108年1月8日環署督字第1070105946號函（下稱環保署108年1月8日函）關於107年第3季大漢溪水質監測說明，雖稱「截至107年第3季為止，大漢溪水質測站的RPI屬輕度污染」等語，然所謂「RPI」（River Pollution Index之簡稱，即河川污染指數），是環保署用以評估河川水質，判定河川水質污染程度之綜合性指標，而系爭土地所設地下水監測井，僅能監測、呈現土壤地下水污染情形是否超過地下水各類污染管制標準，且客觀上既為土壤地下水體，非河川水體，即不可能以河川水質之RPI值呈現，又環保署大漢溪水質測站坐落於桃園市大溪區大溪橋附近（桃園市大溪區省3號道路與北83線交會處），與系爭土地相距數公里之遙，其相對位置更位於大漢溪上游，則上訴人所舉大漢溪之河川污染指數呈現輕度污染之結果，根本無從證明系爭土地地下水質確有因土地內之營建廢棄物遭受污染，導致大漢溪河川水質因此呈現輕度污染之情。上訴人另舉監察院108年8月7日糾正案新聞稿，惟其已明確認定系爭土地於有害廢棄物清除完畢後，即使仍殘留有營建廢棄物之一般事業廢棄物，水質檢測仍符合相關標準，故以水污染防治標準而言，客觀上並未對民眾飲用水造成實際之危害，僅是因營建廢棄物仍留存土地內之事實，造成民眾對該等非有害廢棄物是否影響飲用水質產生主觀上疑慮，為化解民眾上開疑慮，才予糾正等語，仍難以此證明上訴人有因系爭土地內營建廢棄物未清除而受害之事實。又系爭公共工程所興建之污水下水道、污水處理設施等，均是與所在土地土壤有所隔絕之管道、設施，縱然系爭公共工程預定地之系爭土地上存有營建廢棄物，該等營建廢棄物能否對管道、設施內水體產生污染，已有疑問，即使因質量輕微而易於地表水體夾帶溢流，成為污水下水道系統所收集之污水成分者，該污水中所夾帶之微量廢棄物對水質產生之負擔影響，也將因系爭公共工程之興建、營運後，由污水處理設施處理至符合污染管制標準後，才得予排放入大漢溪水體中，此等情事仍不足以推論該等營建廢棄物將導致系爭公共工程不能達成預定目的，並致上訴人受有損害之事實。從而上訴人所舉各節，均無從證明其因系爭土地上現存有營建廢棄物而受有損害，或有受損害之危險，與廢清法第72條第1項規定所稱受害人民有所不符，已難認其具有依該條項規定提起本件訴訟之訴訟權能，而不具原告適格。 ⒉中誼公司於100年1月間進場開挖發現大量地下掩埋物，雙方自此就計畫預定範圍內發現有害事業廢棄物之情節，是否足以造成中誼公司繼續履約有重大困難，得否適用99年BOT投資契約第6.5.2條後段除外條款之約定，使中誼公司得以除外不繼續履約之問題發生爭議，而提起民事訴訟。觀諸相關民事裁判，上訴人在返還履約保證金事件第一、二審訴訟及塗銷地上權登記事件第一審訴訟中，均擔任中誼公司之訴訟代理人，上訴人自承其曾由外商股東派任為中誼公司之董事或監察人，且至今仍為系爭土地地上權人之中誼公司，既然仍為對系爭土地有管領使用權限之管理人及使用人，依土壤及地下水污染整治法規定，為狀態責任義務人，負有依主管機關命令，清除處理足以變更土壤品質而影響其正常用途之營建廢棄土壤污染物的義務，中誼公司在99年BOT投資契約未終止前，仍為依契約受託而負有清除處理系爭土地廢棄物之義務人，且其自受交付土地使用並設定地上權登記至今，均是系爭土地之使用人，依法令在特定條件下負有清除處理系爭土地上廢棄物義務者，其不履行義務享有利益，非純粹受害人民，亦不具利用廢清法第72條第1項訴訟機制的合理性及正當性，應排除於該條項所定「受害人民」之適格原告範圍外。基於相同法理，上訴人為中誼公司長期以來之董事或監察人，為公司法第8條第1項及第2項規定之公司負責人，直至提起本件訴訟時，仍為中誼公司董事，與中誼公司具有法律上與事實上共同利害關係，又其曾擔任中誼公司與被上訴人間前述民事訴訟之訴訟代理人，代理中誼公司主張無須履行99年BOT投資契約所約定清理系爭土地廢棄物之義務，就中誼公司不履行清理系爭土地廢棄物義務之爭議上，顯屬維護中誼公司利益之代理人，不具提起廢清法第72條第1 項訴訟之合理性與正當性，並非系爭土地廢棄物未清除而純粹受害之人民，不具提起本訴訟之訴訟權能，非訴訟適格之原告。㈡就系爭土地內之一般事業廢棄物尚未清除，被上訴人並未怠於執行職務： ⒈系爭土地係登記為國有土地，雖以水務局為管理人，但系爭土地遭非法棄置事業廢棄物，係95年間中庄調整池規劃期間經發現周邊土地遭人棄置廢棄物，97年環保局配合檢察署偵辦調查，經濟部水利署北區水資源局（下稱北水局）98年間續又委託工業技術研究院調查發現棄置有害廢棄物之地點，且有幸太企業股份有限公司前在此經營砂石場期間就廢棄物為非法棄置、掩埋，而於嗣後調查發現等情，已難認水務局有故意容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置情事，被上訴人依廢清法第71條第1項前段規定，至多僅有裁量選擇是否代為清除處理廢棄物之職責，並無該條項規定之第一線清理義務。上訴人書面告知或本件訴訟主張被上訴人為系爭土地所有人，依廢清法第71條第1項負有清除處理義務，不僅誤認被上訴人或桃園市地方自治團體法人為所有人，即使從其誤認之旨，究實認定水務局為土地管理人，被上訴人或土地管理人亦無逕依地方主管機關之命令即負有限期清理土地內廢棄物之義務。 ⒉99年BOT投資契約已約定中誼公司應自費清理地上所有廢棄物並負擔費用，另就有害廢棄物部分，則由系爭土地管理人水務局於水利法之上級主管機關北水局統籌處理，並於101年2月間開始清理，迄101年11、12月間已將土地內有害事業廢棄物全部清除完畢，系爭土地內現僅存性質安定而屬一般事業廢棄物性質之營建廢棄物，且系爭土地內設有地下水監測井監測地下水質，地表水質部分由環保局持續採樣監測，顯示低於污染管制標準，無污染超標情形，鄰近中庄調整池水質亦無受系爭土地污染之跡象。至於系爭土地仍遺有營建廢棄物未清理之結果，係因中誼公司與被上訴人間發生民事契約爭議，法院仍未審結確定。又被上訴人為儘速完成原訂系爭公共工程計畫，提升公共污水下水道普及率，另於105年2月公告105年BOT計畫，並與埔頂公司簽訂105年BOT投資契約，發包委託由埔頂公司辦理，上訴人雖主張被上訴人於105 年招商文件中，有要求民間機構避開A、E區開發，不用清理廢棄物等語，惟上訴人所舉招商文件附件資料，僅是草案性質，並非正式招商文件，且與105年BOT投資契約第6章第6.5.2條內容不符，以該契約第1.1.1條第1項對契約文件範圍之定義，及第1.1.2.1條對契約文件效力優先順序是以本契約優先，招商申請須知文件列後而言，難認上訴人主張有據。⒊環保署108年6月27日環署廢字第1080043310號函（下稱環保署108年6月27日函）稱地方主管機關依廢清法第71條第1項裁量，在選擇最終處置方式上，應符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）第30條第1項所定4種掩埋或棄置法，不含「現地安置」處理方法等語，是以地方主管機關依違規情節輕重、廢棄物種類、數量、有無立即性危害或污染擴大風險等個別情況，裁量決定應採行最終處置方法時，僅能選擇設施標準之4種處置方法之說明，未排除地方主管機關在裁量下，倘個案違規情節輕微，廢棄物種類不具影響人體健康或污染環境之有害特性，亦無立即性危害或污染擴大風險之前提下，地方主管機關應仍得本於合義務裁量，就現有廢棄物為暫時性之其他處置。系爭土地現況是北水局在中庄調整池興建過程中，已將鄰近系爭土地A、E區所含有害事業廢棄物及一般家庭生活產生之一般事業廢棄物部分，完全清理完畢，使系爭土地僅餘營建廢棄物之狀況，符合臺灣省環境工程技師公會（下稱環技公會）有關「幸太企業非法掩埋廢棄物場址處置方案可行性評估報告」（下稱處置評估報告）建議現地安置方案之條件，既然人民並無生命、身體健康等重大法益有遭受侵害之急迫危險，應無裁量減縮至零情形發生，被上訴人在最終處置前，仍得依合義務裁量，選擇暫時不將系爭土地廢棄物逕行代為清理，而留置於原地，配合適當條件，再作法定之最終處置。上訴人主張環保署108年6月27日函復已證實現地安置方案不是廢清法令允許之最終處置方法，被上訴人在書面告知後未立即將系爭土地廢棄物清理，以現地安置處理，已疏於執行等語，應有誤會，並不可採。 ⒋上訴人雖主張中誼公司已通知被上訴人同意其進入系爭土地辦理廢棄物清理作業，雙方塗銷地上權登記訴訟不妨礙被上訴人進行系爭土地廢棄物清理作業等語。然中誼公司僅授予被上訴人為清理廢棄物目的之土地使用權，未承諾將地上權設定塗銷，且政府興辦公共工程以BOT方式招商，用意即藉由公共建設興建完成後營運收益之權利與民間分享，提高民間機構參與公共建設之意願，倘用地為公有土地，得由政府以設定地上權方式，使民間機構取得用地具對世效力之物權地位者，勢能降低用地權益上之可能風險，有助於民間廠商參與公共建設之意願。因中誼公司遲未塗銷地上權登記，被上訴人無從將系爭土地另設定地上權予埔頂公司，中誼公司即使同意被上訴人進入系爭土地清理廢棄物，被上訴人考量105年BOT計畫整體依約施行之利益，仍有合理正當之理由，得裁量選擇待其與中誼公司地上權爭議終了後，再將系爭土地設定地上權，交由埔頂公司進行法定最終處置方法之廢棄物清理，而將不具立即性危害或污染擴大風險之營建廢棄物，現暫時安置於原地，始為經濟妥當且未違背法令之處置方法等語，為其論據，駁回上訴人於原審之訴。四、本院查：㈠上訴人於原審108年9月12日言詞辯論期日，主張其依廢清法第72條第1項前段以書面告知主管機關之函文，乃上訴人於106年4月10日委請律師以辰律字第1060410號函，告知環保署（副知被上訴人）之函文（原審卷2第200頁、原審卷1第124至128頁）；惟上開函文係告知環保署，並經環保署以106年6月15日環署綜字第1060045114號函復略以，該署並無怠於執行事項，後續該署將持續督導被上訴人依法確實辦理（原審卷1第129至130頁）等語，則上訴人前述所指106年4月10 日書面告知之函文，尚非上訴人得逕依廢清法第72條第1項規定，以被上訴人為疏於執行法令之主管機關而直接向原審提起行政訴訟之書面告知。其後，上訴人方於106年6月20日委請律師以辰律字第1060620號函，書面告知環保局轉知被上訴人，主張系爭土地所有人應依廢清法第11條第1款規定負廢棄物之清除責任，因被上訴人無具體清理行為，遂依廢清法第72條第1項規定，告知廢清法主管機關即被上訴人以土地所有人身分清理系爭土地既存廢棄物（原審卷2第249至255頁）等情，經被上訴人以106年7月21日府水污工字第1060167714號函復略以，該重複陳情情事已分別多次說明辦理情形，請詳參相關函文（原審卷1第131頁）等語；則上訴人逕依廢清法第72條第1項規定，以被上訴人為疏於執行法令之主管機關而直接向原審提起行政訴訟，其書面告知，應為上開106年6月20日函，此並經原審據為判決，合先敘明。㈡按廢清法第72條第1項規定：「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」係由88年7月14日修正增訂之該法第34條之1變更條號而來，其立法理由為：「……二、公民訴訟之建置，係賦予受害民眾或環保團體向行政法院提起訴訟，其目的在於藉由民眾及法院介入，以督促主管機關積極執行；此外，亦提供民眾一個體制內的參與管道。三、公民訴訟以滿足公益為目的，但若過於寬鬆，可能影響主管機關執法之資源調配，因此在法條中明定限制條件，如提起告訴者，應有相當程度的利益關聯，以及60日前事先告知……等。」可見本條規定限縮公民為「受害人民」，係為避免提起訴訟者之範圍過於寬鬆，影響執法資源之調配，乃限縮起訴權人為有相當程度的利益關聯之受害人民。亦即本條公民訴訟既重在督促政府對違反廢清法之行為或結果，積極執行職務，故「受害人民」之範疇，考量此訴訟之建置目的，不宜依其字面文義限縮於傳統主觀被害者訴訟，即仍應以原告與主管機關違反或疏於執行之廢清法相關法令之間有相當程度之利益關聯（即其利益因此遭受損害或有遭受損害之虞者），方得謂為本條之「受害人民」而具有起訴之訴訟權能。㈢經查，上訴人於原審主張其遭受損害之權益乃「飲用水安全受威脅」（原審卷2第201至202頁）等語，惟原判決依調查證據之辯論結果，已論明：系爭土地現僅存營建廢棄物，前曾存重金屬含量超標之有害廢棄物已清除完畢，其土壤地下水質經持續以監測井監測結果，未有跡象顯現污染情形，而上訴人居住地點，距離系爭土地各達10公里以上（即上訴人以書面告知被上訴人時之居住地）與5公里左右（即上訴人起訴後之遷居處），非該等廢棄物對環境品質在現實上可能產生影響之範圍等情，並就上訴人所舉環保署108年1月8日函、監察院108年8月7日糾正案新聞稿，敘明：均無從證明系爭土地地下水質確有因營建廢棄物遭受污染，導致大漢溪河川水質因此呈現輕度污染之情形，難以此證明上訴人有因系爭土地內營建廢棄物未清除而使其權益受損害或有受損害之虞，自難認其屬廢清法第72條第1項所稱「受害人民」而具有提起本件訴訟之訴訟權能，其原告當事人不適格等情，已據原審依法認定，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事。上訴人復執陳詞，主張環保署108年1月8日函載明「大漢溪水質屬RPI輕度污染」，監察院糾正報告亦提及「造成民眾對飲用水水質之疑慮」，豈能謂無實際損害？原判決認定與卷證資料不符，並以不具實際危險為由，認定不該當廢清法第72條所謂「受害人民」之要件，增加法律所無之限制，而有判決違背法令之違誤，且原審未闡明廢清法第72條所謂「受害人民」是否必須以「實際上受有損害」及「無其他利害關係」為限，即與行政訴訟法第125條第2項之規定有違云云，無非係執其個人主觀之見解，及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項而為爭議，所訴洵非可採。㈣上訴人另以訴外人中誼公司與被上訴人間就99年BOT投資契約之履約爭議等，執為主張被上訴人怠於執行職務而認其具備廢清法第72條所定「受害人民」之適格原告云云。惟上訴人雖曾擔任中誼公司之董事或監察人，及另案民事訴訟之中誼公司訴訟代理人，然上訴人與中誼公司在法律上各具獨立之人格，上訴人不得以其自己名義為中誼公司之利益而為主張，且在訴訟法上，上訴人與中誼公司為不同之主體，各享有不同之訴訟權能，則中誼公司與被上訴人間之履約爭議等，當不得作為上訴人符合廢清法第72條所定「受害人民」之適格原告要件。上訴意旨主張：被上訴人於101年8月8日召開協調會之處理原則係將列管A、E區範圍內配置結構物下方之廢棄物全部清除，而在105年重新招標時之處理原則卻變成未達A、E區範圍，即可毋須清除，可見被上訴人明顯卸責，於重新發包後，未打算清除廢棄物，對當地居民權益之危害甚鉅，上訴人提起本件公益訴訟，合法有據，原判決認定上訴人非屬純粹被害人民而不具備當事人適格，顯與事實不符，亦增加法律所無之限制，而有適用法律違誤，上訴人為此提出被上訴人101年8月17日府水衛字第1010200663號函送101年8月8日協調會會議紀錄，及被上訴人101年8月27日府水衛字第1010210904號函送地下掩埋物處理原則暨示意圖，確實屬新事實證據，惟本件公益訴訟之「受害人民」如何認定，與被上訴人逕以法無明文之現地處置方式（環保局98年10月委託環技公會為處置評估報告之可行性評估評分表、環保署108年6月4日環署廢字第1080040288號函參照），長達10年未清理廢棄物，涉及公益及影響民眾用水安全，依行政訴訟法第253條第1項第3款及第254條規定，有由本院行言詞辯論之必要云云。然查如前述，系爭土地現僅存之營建廢棄物，經持續以監測井監測結果，其土壤地下水質未有跡象顯現污染情形，且中誼公司與被上訴人間之履約爭議等，並不得作為上訴人已符合廢清法第72條所規定「受害人民」之適格原告要件，則本件事實既已臻明確，尚無由本院行言詞辯論之必要。又上訴人既不具有提起本件訴訟之訴訟權能，則原判決關於被上訴人尚未清除系爭土地內一般事業廢棄物而未怠於執行職務部分之論述，僅屬旁論，仍不影響原判決駁回其起訴之結果。均附此敘明。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，核無違誤。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　8 　　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　蔡　如　琪法官　蕭　惠　芳法官　林　惠　瑜法官　曹　瑞　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　8 　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1102號

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