最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第742號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第742號

上訴人

台灣中油股份有限公司

代表人

李順欽

訴訟代理人

李玲玲 律師

訴訟代理人

林琬蓉 律師

被上訴人

高雄市政府環境保護局

代表人

張瑞琿

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國108年6月4日高雄高等行政法院107年度訴字第433號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人代表人於訴訟繫屬中由歐嘉瑞變更為李順欽，被上訴人之代表人原為袁中新，嗣依序變更為吳家安、王玨、張瑞琿，均據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。

二、上訴人於民國107年2月5日向被上訴人申請固定污染源空氣污染物削減量差額認可（下稱削減量差額認可），略以：上訴人所屬高雄煉油廠於105年9月12日（上訴人誤載為105年9月19日）取得排放量認可，該廠M73製程經被上訴人於105年12月13日核發固定污染源操作許可證，其製程於106年12月14日停止操作，依固定污染源空氣污染物削減量差額認可保留抵換及交易辦法（下稱保留抵換交易辦法）第5條規定申請削減量差額認可。案經被上訴人於107年4月3日以高市環局空字第10731453800號函（下稱原處分，原審稱107年4月3日函）復略以：「主旨：貴事業部申請高雄煉油廠M73製程空氣污染物削減量差額認可乙案，復如說明，請查照。說明：……二、貴事業部針對所屬高雄煉油廠M73等32個製程前於105年2月4日以煉高字第10510069600號函向本局申請空氣污染物削減量差額認可乙案，經本局駁回後（以下稱原處分），貴事業陸續提起訴願及行政訴訟，均遭本府訴願審議會及高雄高等行政法院駁回在案，嗣後貴事業部高雄煉油廠M73製程固然取得本局所核發臨時性操作許可，然而M73製程不符合削減量認可要件，不因貴事業部取得臨時性許可而改變，貴事業部旨揭申請案為原處效力所及，針對旨揭申請案，本局不再為准駁之決定……。」等語，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，續提行政訴訟。被上訴人於訴願及原審追補處分理由，主張系爭M73製程於106年12月13日屆期後停止操作，並非上訴人自行拆除或停止使用製程設施之行為，亦非扣除法規義務要求所致之減量，況M73製程亦非保留抵換交易辦法第3條第1項規定所指之適用對象，被上訴人據以否准上訴人申請，並無不合，經原審法院107年度訴字第433號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。並聲明：原判決廢棄，發回原審法院。

三、上訴人起訴主張及被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人前於105年2月4日以煉高字第10510069600號函針對高雄煉油廠M73等32個製程，係依保留抵換交易辦法第14條規定，向被上訴人申請削減量差額認可，經被上訴人以105年5月3日高市環局空字第10532821200號函（下稱105年5月3日函）否准，而本件係依保留抵換交易辦法第5條規定，向被上訴人申請M73製程之削減量差額認可，足見前後2次申請之法令依據及對象均有差異，應屬不同申請案，則原處分雖僅敘明就上訴人107年2月5日之申請不再為准駁之決定等語，實則已明確對外表示否准上訴人申請之意思，自屬行政處分性質。㈡被上訴人原係以上訴人107年2月5日申請案為被上訴人105年5月3日函之處分效力所及，駁回上訴人本件申請，嗣於訴願程序中追補主張被上訴人核發有效期限至106年12月13日止之短期固定污染源操作許可證，為因應實際狀況之臨時性措施，M73製程停止操作仍應為行政院79年遷廠決定之結果，並非上訴人自行拆除或停止使用製程設施之行為，其否准上訴人申請，於法有據等語。復於本件訴訟中主張M73製程於106年12月13日屆期後停止操作，並非上訴人自行拆除或停止使用製程設施之行為，亦非扣除法規義務要求所致之減量，實乃空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第2項所規範無操作許可證，即不得操作之法規要求之義務，況上訴人M73製程亦非保留抵換交易辦法第3條第1項規定所指之適用對象，自不得申請削減量差額認可等語，審酌被上訴人是基於相同事實基礎而補充原處分之理由，並未改變原處分同一性，且經上訴人就此予以充分之攻擊及防禦，即無礙於上訴人之程序權保障。故被上訴人追補上開理由，於法並無不合。㈢上訴人前依保留抵換交易辦法第14條規定，向被上訴人就高雄煉油廠全廠區申請削減量差額認可，案經被上訴人審認上訴人之高雄煉油廠關廠係屬既有之承諾事項，且為環境影響評估書件所載之審查結論或承諾事項，依「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」第柒、三、(五)、5點規定，不得申請削減量差額認可，被上訴人乃以105年5月3日函否准，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院106年度訴字第321號判決駁回及本院108年度判字第10號判決駁回其上訴確定。又行政院環境保護署（下稱環保署）及經濟部於104年6月30日公告高屏地區空氣污染物總量管制計畫後，上訴人所屬煉製事業部即於105年5月24日向被上訴人申請高雄煉油廠全廠區（含M73製程）之既存固定污染源污染物排放量認可，業經被上訴人以105年9月12日高市環局空字第10539021500號函（下稱105年9月12日函）核發認可文件，標明本件管制編號：E0000000、認可年度101年、全廠（場）認空氣污染物種類及其排放量：粒狀污染物310,552公斤/年、硫氧化物1,731,565公斤/年、氫氧化物2,103,808公斤/年、揮發性有機物737,171公斤/年、目標年排放量：粒狀污染物295,024公斤/年、硫氧化物1,644,987公斤/年、氫氧化物1,998,618公斤/年、揮發性有機物700,312公斤/年、有效期限107年6月29日。嗣因經濟部以105年6月15日經警字第10502607120號函復高雄市政府，表明雖上訴人高雄煉油廠已核定於104年底遷廠，但為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在半屏山儲運站替代措施未完成前，高雄煉油廠半屏山儲運站之儲槽仍有繼續操作之必要性等語，被上訴人遂基於重大建設之需要，於105年12月間另核給上訴人高雄煉油廠內關於M73儲槽作業程序製程之操作許可，表明有效期限至106年12月13日止，辦理展延期程自106年6月14日至106年9月13日，並於「參、其他規定事項」第9點註記：依環保署公告之「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」，上訴人領有之污染物排放量認可文件核定全廠認可空氣污染物種類及排放量分別為粒狀物310,552公斤、硫氧化物1,731,565公斤、氫氧化物2,103,808公斤及揮發性有機物737,171公斤，且全廠應於107年6月29日前完成指定削減量分別為粒狀物15,528公斤、硫氧化物86,578公斤、氫氧化物105,190公斤及揮發性有機物36,859公斤。嗣上訴人於106年6月14日停止操作M73製程，並於翌日向被上訴人申請M73製程之展延申請，但經被上訴人以106年11月28日高市環局空字第10641937200號函認上訴人M73製程之原准許操作許可之因素已不存在為由，駁回其展延申請。

㈣雖上訴人仍於105年5月24日復就高雄煉油廠全廠區向被上訴人申請既存固定污染源污染物排放量認可，且被上訴人亦於105年9月12日同意核給其污染物排放量認可文件，但此應係被上訴人審酌經濟部105年6月15日經營字第10502607120號函請高雄市政府協助後認上訴人高雄煉油廠仍有排放污染物之需求而據以核發。又高雄煉油廠污染物排放量認可文件之有效期限雖至107年6月29日，但非謂上訴人高雄煉油廠直至107年6月29日前均得排放空氣污染物，仍須視該既存固定污染源之設置、操作許可期限定之。且觀諸被上訴人105年12月間核給上訴人M73製程之操作許可證，其已分別從操作許可證之有效期限及全廠區空污管制量二方面加以節制，當非謂原得於操作許可期限外仍得繼續使用M73製程並排放污染物。依此，上訴人前於105年2月4日已就高雄煉油廠全廠區申請削減量差額認可，但經被上訴人審核上訴人高雄煉油廠之關廠係為配合國家重大政策，且全廠區當時各該製程操作許可證有效期限均已屆期，並非上訴人於期限屆至前主動關廠為由否准其申請乙節，已告確定；則上訴人嗣於M73製程操作許可證於106年6月13日屆至，申請展延又遭駁回後，續援用被上訴人核發管制編號E0000000高雄煉油廠全廠區之污染物排放量認可文件，以其高雄煉油廠內之M73製程已於106年6月14日停止操作，故其已減少前揭排放量認可文件關於M73製程預定認可揮發性有機物排放量共37,322.89公斤為由，申請削減量差額認可乙節，不僅其M73製程停止操作係基於該操作許可證屆至之故，其自非保留抵換交易辦法第2條第1款第3目所指之防制措施；又上訴人亦不曾就M73製程依既存固定污染源污染物排放量認可準則第2條第1項規定向被上訴人申請認可其個別污染源之污染物年排放量，則M73製程亦非保留抵換交易辦法第3條第1項規定所指之適用對象，揆諸高屏地區空氣污染物總量管制計畫規範意旨，上訴人自不得依保留抵換交易辦法第5條規定單就M73製程申請削減量差額認可。㈤綜上所述，上訴人主張要無足取，被上訴人主張上訴人M73製程於106年12月13日屆期後停止操作，並非上訴人自行拆除或停止使用製程設施之行為，亦非扣除法規義務要求所致之減量，況上訴人M73製程亦非保留抵換交易辦法第3條第1項規定所指之適用對象，因而據以否准上訴人申請M73製程削減量差額認可等情，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦屬允當。上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人應依上訴人107年2月5日之申請，作成准予上訴人M73製程削減量差額認可之行政處分乙節，為無理由等詞，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：

㈠按107年8月1日修正前（下同）之空污法第8條規定：「（第1項）中央主管機關得依地形、氣象條件，將空氣污染物可能互相流通之一個或多個直轄市、縣（巿）指定為總量管制區，訂定總量管制計畫，公告實施總量管制。……（第4項）既存之固定污染源因採行防制措施致實際削減量較指定為多者，其差額經當地主管機關認可後，得保留、抵換或交易。（第5項）第2項污染物容許增量限值、第2項、第3項污染物排放量規模、第3項既存固定污染源污染物排放量認可準則、前項削減量差額認可、保留抵換及交易辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」保留抵換交易辦法第2條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、防制措施係指具有下列各款情形之一者：…… （三）拆除或停止使用產生空氣污染物之設施。…… 」第5條第2項規定：「公私場所拆除或停止使用產生空氣污染物之設施者，應於事實發生後60日內提出削減量差額申請。」104年6月30日環保署環署空字第1040050818G號、經濟部經工字第10404602980號公告「高屏地區空氣污染物總量管制計畫（下稱空污總量管制計畫）第柒.三.㈤.「削減量差額審查」第6點規定：「經地方主管機關認定非屬保留抵換交易辦法第2條第1款規定之防制措施者，不核發削減量差額。」依上開規定可知，高屏地區固定污染源空氣污染物削減量認可、保留抵換及交易等相關事宜，除應依保留抵換交易辦法外，應受空污總量管制計畫所規範。本件M73製程位於公私場所高雄煉油廠所在之高屏地區，自應受空污總量管制計畫之規範。故申請削減量差額認可，需其削減量差額乃申請人採行具體防制措施所致者，始得申請認可，且經地方主管機關認定非屬保留抵換交易辦法第2條第1款規定之防制措施者，不核發削減量差額。

㈡經查，上訴人於107年2月5日向被上訴人申請高雄煉油廠M73製程削減量差額認可，係以M73製程經被上訴人於105年12月13日核發固定污染源操作許可證，有效期限至106年12月13日止，上訴人於106年12月14日停止操作，依保留抵換交易辦法第5條規定申請削減量差額認可。上訴人於M73製程期限屆至前曾申請展延，經被上訴人以106年11月28日高市環局空字第10641937200號函（下稱106年11月28日函，見原審卷第133頁），以上訴人M73製程之原准許操作許可之因素已不存在為由，駁回其展延申請。查被上訴人於105年12月13日核發M73製程固定污染源操作許可證，係因經濟部以105年6月15日經營字第10502607120號函復高雄市政府，表明雖上訴人高雄煉油廠已核定於104年底遷廠，但為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在半屏山儲運站替代措施未完成前，上訴人高雄煉油廠半屏山儲運站之儲槽仍有繼續操作之必要性等語，被上訴人基於重大建設之需要，於105年12月間核給M73儲槽作業程序製程之操作許可，表明：有效期限至106年12月13日止，辦理展延期程自106年6月14日至106年9月13日止，嗣上訴人於屆期前申請展延，經被上訴人會同交通部鐵路改建工程局人員現場會勘結果，認原申請M73製程操作許可證因素已不存在，遂以106年11月28日函駁回。另上訴人前於105年2月4日依保留抵換交易辦法第14條規定，向被上訴人就高雄煉油廠全廠區申請削減量差額認可（含本件M73製程），經被上訴人以105年5月3日函否准上訴人之申請，上訴人不服，循序救濟經原審法院106年度訴字第321號駁回上訴人之訴及本院108年度判字第10號判決駁回其上訴，而告確定。本院108年度判字第10號判決理由略以：被上訴人否准上訴人就高雄煉油廠全廠區申請削減量差額認可之申請，其理由有3項，「即1.依環保署105年3月14日函說明三.略以：『……查依高屏地區空氣污染物總量管制計畫柒.三.規定，地方主管機關應確保削減量差額為採行具體防制措施所致，屬環評減量或經認定非屬保留抵換交易辦法第2條第1款規定之防制措施者，不核發削減量差額。』；2.高雄煉油廠關廠、停工乃上訴人為履行其依經濟部79年函所為25年分3期至104年12月31日完成遷廠之承諾事項，為配合國家重大政策所為，並非為取得削減量所採行的具體防制措施。3.……」，而原審法院106年度訴字第321號業已認定上訴人高雄煉油廠之關廠係為配合國家之重大政策，且系爭製程之許可證有效期限均已屆期無法再繼續操作所致，則被上訴人否准之理由中第1點及第2點理由即屬有據，縱無第3項理由，亦不影響原處分之適法性等情，均為原判決依法確定之事實，依法上開事實得為本院判決之基礎，先予敘明。

㈢依空污法第8條第5項規定訂定之「既存固定污染源污染物排放量認可準則」（下稱排放量認可準則）第6條規定：「污染物排放量認可文件應記載事項如下：一、全廠（場）之污染物種類、據以認可之年度及其污染物排放量。二、個別固定污染源之污染物種類、據以認可之年度及其污染物排放量。三、其他經地方主管機關記載之事項。」即污染物排放量認可文件包括全廠（場）及個別污染源之污染物年排放量。查空污總量管制計畫於104年6月30日公告，上訴人於105年5月24日就高雄煉油廠全廠（含系爭M73製程）向被上訴人申請既存固定污染源污染物排放量認可，被上訴人於105年9月12日核發污染物排放量認可文件，認可文件記載本件管制編號：E4900333、認可年度101年、全廠（場）空氣污染物種類及其排放量：粒狀污染物310,552公斤/年、硫氧化物1,731,565公斤/年、氫氧化物2,103,808公斤/年、揮發性有機物737,171公斤/年、目標年排放量：粒狀污染物295,024公斤/年、硫氧化物1,644,987公斤/年、氫氧化物1,998,618公斤/年、揮發性有機物700,312公斤/年、有效期限107年6月29日；認可文件次頁則記載個別製程之排放資訊，系爭M73製程名稱為「揮發性有機液體儲槽作業程序」，設備編號T601至T620、T23至T35、T38至T44及T841，排放方式均為「逸散」，污染物種類均為VOCs，且逐一記載設備編號之認可排放量等情，即明被上訴人核發之污染物排放量認可文件除全廠（場）外，尚包括個別污染源之污染物年排放量。依上述可知，M73製程係依排放量認可準則申請認可污染物排放量之既存固定污染源，經被上訴人核發之操作許可證之有效期限至106年12月13日止，故M73製程為保留抵換交易辦法第3條規定之適用對象。惟查保留抵換交易辦法係依空污法第8條第5項規定訂定，其目的在於鼓勵業者於空污總量管制推動後，配合空氣污染物減量目標，進行老舊製程拆除或停止生產，可取得削減量差額並提供總量管制區內新設或變更工廠新增污染量抵換用，以鼓勵業者進行污染設備汰舊換新並有促進產業升級之效。復審諸空污法「為維護生活環境及國民健康，以提高生活品質」之立法目的，及空污總量管制計畫與保留抵換交易辦法等規範意旨併其管制精神，有關審查人民依保留抵換交易辦法第5條申請削減量差額申請時，即應先釐清其是否為高屏地區空氣污染物總量管制計畫生效後，有進行拆除或停止使用產生空氣污染之設施，而無空氣污染物排放之行為，且前揭行為並非基於相關法規或義務要求為之，始為判定。按公私場所之既存固定污染源採行防制措施，致有實際削減量者，得向直轄市、縣（巿）主管機關申請實際削減量差額證明，乃空污管制精神係為確保削減量差額確為採行防制措施所致，以確保整體總量管制區域空氣污染物排放量降低，達到總量管制計畫之目標。若公私場所拆除或停止使用產生空氣污染物之設施，並非為取得削減量所採行的具體措施所為，而是基於相關法規或義務之要求，主管機關若仍准予消減量差額認可，即與申請差額認可之本意相違。

㈣行政院於79年核定高雄煉油廠於104年底遷廠，故被上訴人核發予高雄煉油廠之固定污染源操作許可證有效期限均止於104年12月31日。惟經濟部105年6月15日經營字第10502607120號函復高雄市政府，以：上訴人高雄煉油廠已核定於104年底遷廠，但為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在半屏山儲運站替代措施未完成前，高雄煉油廠半屏山儲運站之儲槽仍有繼續操作之必要性等情，被上訴人基於重大建設之需要，於105年12月間核給系爭M73製程之操作許可，其有效期限至106年12月13日止。嗣上訴人於期限屆至前申請展延，但經被上訴人原准許操作許可之因素已不存在為由，以106年11月28日函，否准上訴人申請展延。綜上過程可知，系爭M73製程屬高雄煉油廠之製程設備之一，被上訴人基於重大建設之需要而展延有效期限至106年12月13日止，但並不表示M73製程因上開原因展延有效期限而非屬遷廠範圍，且上訴人於106年12月13日有效期限屆至前申請展延M73製程，業經被上訴人以原准許操作許可之因素已不存在而否准，則M73製程於有效期限至106年12月13日屆期後，依空氣污染防制法第24條等相關規定即不得繼續操作。易言之，M73製程於106年12月13日屆期後停止操作，並非上訴人為取得削減量所採行的具體措施所為，而是基於法律之規定其不得繼續操作，尚難認上訴人有自行拆除或停止使用製程設施之行為，其申請削減量差額認可，核與法規意旨不符。原判決以M73製程為高雄煉油廠之設施，高雄煉油廠之遷廠為上訴人配合國家之政策，併因系爭M73製程之操作許可證有效期限於106年12月13日屆至而無法再為操作，據認定上訴人停止操作M73製程並非保留抵換交易辦法第2條第1款第3目所指之防制措施，不符合高屏地區空污總量管制計畫規範意旨，上訴人自不得依保留抵換交易辦法第5條規定，單就M73製程申請削減量差額認可，與法核無不合。上訴人主張保留抵換交易辦法第2條所稱「拆除或停止使用產生空氣污染物之設施」，並無明文規範須於操作許可證有效期限屆至前為之，始屬該條之防制措施，指摘原判決違反法律保留原則，有判決不備理由及適用法規不當之違誤，為不可採。

㈤原判決業已認定上訴人拆除或停止使用系爭M73製程，係因許可證有效期限屆至之故，自非保留抵換交易辦法第2條第1款第3目所稱之防制措施，上訴人不得依同辦法第5條規定單就M73製程申請削減量差額認可即屬有據。雖上訴人主張M73製程有效期限至106年12月13日止，其自106年12月14日起停止操作M73製程，應符合保留抵換交易辦法之規定，而原判決理由部分誤載M73製程有效期限於106年6月13日屆至，及上訴人於106年6月14日停止操作，又誤認M73製程非屬保留抵換交易辦法有關申請消減量差額認可應屬適用對象，雖有未洽，但不影響判決之結論，仍應予維持，附此敘明。

㈥綜上所述，原判決以原處分並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異