最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1104號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度上字第1104號

上訴人

福和客運股份有限公司

代表人

吳東瀛

訴訟代理人

王晨桓 律師

訴訟代理人

劉上銘 律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳文瑞

訴訟代理人

成介之 律師

潘建儒 律師

上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國109年8月20日臺北高等行政法院107年度訴字第1716號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人代表人原為徐聖智，嗣變更為吳東瀛；被上訴人代表人原為許鉦漳，嗣變更為陳文瑞。茲均據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、上訴人經營公路汽車客運業，領有被上訴人核發之「【1550】基隆─臺北（單迴路線）」國道客運營運路線（下稱系爭路線）許可證，有效期間自民國101年10月20日起至106年10月19日止。上訴人於前開有效期限屆滿前之106年8月21日提出系爭路線繼續經營之申請，經被上訴人106年10月5日公路汽車客運審議會（下稱審議會）第170次全體委員會議（下稱第170次會議）評定服務品質成績結果，分數已達60分但未達70分，決議建議陳報交通部核予4個月暫時性改善觀察期間。嗣被上訴人於107年3月28日召開審議會第177次全體委員會議（下稱第177次會議），針對改善成效再次評定，服務品質成績平均分數為69.098（該次會議紀錄植為69.068），未達70分，因此決議「不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要，並將本路線重新公告開放」。107年5月11日被上訴人召開審議會第178次全體委員會議（下稱第178次會議），因有委員就第177次會議關於系爭路線繼續經營申請案之決議，認為行為時國道客運路線繼續經營申請審議處理原則（下稱審議處理原則）第5點第4款第3目，針對業者改善成效成績未達70分者之法律效果未為具體規範，應充分討論確認，經委員討論後建議兩方案「同意核予觀察期，並開放第二家業者」及「不同意核予觀察期」進行不記名投票，投票結果「不同意核予觀察期」較高票，爰確認第177次會議決議。被上訴人將第177次會議決議事項報經交通部107年5月21日交路字第1070014585號函同意後，依該次會議審議結果，以107年7月4日路授北市監運字第1070099712號函（下稱原處分）通知上訴人系爭路線經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要，不予續營，並將該路線公告開放。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷；⒉被上訴人應就上訴人所營系爭路線申請繼續經營一案，作成准予上訴人繼續經營系爭路線之許可處分。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。

四、原審為上訴人不利之判決，係以：

㈠被上訴人據審議會不同意上訴人經營服務品質符合大眾運輸需要之結論，依汽車運輸業審核細則（下稱審核細則）第7條之1第2項規定，作成原處分，並無行政恣意及未斟酌被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）及被上訴人所屬臺北市區監理所對上訴人有利評價之情事。又對於改善成效，經審議會依審議處理原則第5點第4款第3目規定再次評定結果仍未達70分以上時，無再給與改善觀察期間之必要。

㈡審議會第177次會議應出席委員為23人，實際出席16人，其中2位（○○○委員、○○○委員）中途離席，共14位委員參與評分，出席委員及參與評分之委員均已超過委員總人數2分之1；被上訴人之局長○○○為當然委員及召集委員，惟會議當日臨時有要事，不克出席，遂依公路汽車客運審議會設置要點第6點規定指派副局長○○○暫代主席主持會議，並因該次會議為委員2年任期的第1次會議，依規定須由各委員先行互選出1位召集委員，待會中各委員推選出○○○委員為另1召集人後，即由○○○委員主持會議，會議紀錄因此載明2人為會議主席，參以包括○○○委員、○○○委員在內之14位參與評分委員均已於評分彙整表內簽名確認等情，上訴人主張第177次會議程序瑕疵，並無可採。

㈢臺北區監理所106年11月6日函已明確告知上訴人「核予4個月暫時性改善觀察期間」，並請上訴人提昇服務品質及加強行車安全，則4個月改善觀察期間應自106年11月6日起算。至於被上訴人所屬基隆監理站（下稱基隆監理站）106年11月28日函說明二僅再次揭示臺北區監理所106年11月6日函已揭示之第170次會議決議及報奉交通部核復內容，說明三則在提示上訴人加強改善之項目，並通知上訴人於107年1月1日前提出改善完成報告，此方為該函主旨請上訴人查照辦理之事項。又上訴人就系爭路線之許可效期為101年10月20日至106年10月19日，依規定原應於105年10月19日提出續營申請，上訴人遲至106年8月21日始提出申請，以致嚴重影響被上訴人審查作業時程，故基隆監理站106年11月28日函通知上訴人於107年1月1日前提出改善完成報告，係出於行政作業時程之考量，且實際審核上訴人改善成效之第177次會議係於107年3月28日召開，距106年11月6日已逾4個月，上訴人在第177次會議召開前，亦非不能就其已提出之改善完成報告予以補充或提出新事證，況會議召開時，上訴人董事長○○○及執行長均親自與會就上訴人改善成效向在場委員進行報告、說明，足見第177次會議審核時，上訴人4個月之改善觀察期間業已完足，並無上訴人所稱不當限縮改善觀察期間、未給與其補陳改善資料或報告機會之情事，且該次會議已就上訴人於完整4個月改善觀察期間之改善成效而為討論、審議，亦無上訴人所稱改善效果未受完整斟酌可言。

㈣第178次會議經委員討論後，投票結果「不同意核予觀察期」較高票，故而確認第177次會議決議，被上訴人稱第178次會議乃係提出抽象法律問題之討論，不影響第177次會議已作成之決議，即非無據等語，為其論據。

五、本院查：

㈠公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第34條第1項規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：(一)屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。(二)屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。……」依公路法第79條第5項訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1第2項規定：「公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部則以102年7月22日交路字第10250097788號公告有關公路汽車客運業之營運管理及處罰，委任被上訴人辦理。

㈡次按公路法第38條規定：「(第1項)公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。(第2項)前項審核細則，由交通部定之。」審核細則第7條第2項規定：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線……申請之程序，以審議會行之。」第7條之1規定：「(第1項)公路汽車客運業應於營運路線許可證所載有效期限屆滿之前1年，備具繼續經營計畫書向公路主管機關提出繼續經營申請，逾期由公路主管機關通知限期提出申請。繼續經營計畫書應載明經營能力、營運計畫、路線場站計畫、及財務計畫等內容。(第2項)前項公路汽車客運業提出繼續經營申請，經認定經營服務品質符合大眾運輸需要者，公路主管機關得核准繼續經營。逾期未提出且經通知後仍不為申請者，或經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要者，公路主管機關得公告重新受理申請。……」依上開規定，有權准駁公路汽車客運業繼續營運申請之主管機關為中央公路主管機關即被上訴人交通部公路總局，並由被上訴人組成審議會先行審議程序。

㈢被上訴人為辦理國道客運路線繼續經營審議處理，訂有審議處理原則第2點規定：「公路汽車客運審議會……對於本細則第7條之1第2項有關國道客運『經營服務品質符合大眾運輸需要』之審核，依本處理原則辦理。」第5點規定：「國道客運路線申請繼續經營時，其經營服務品質是否符合大眾運輸需要，審議會依該業者經營路線之『過去經營實績』、『繼續經營計畫』與『過去評鑑缺失改善及承諾事項達成情形』成績合計後，所得之『服務品質成績』認定之：㈠過去經營實績，佔50%……㈡繼續經營計畫，佔30%……㈢過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形，佔20%……㈣合計前3項成績合計後，為該業者經營路線之『服務品質成績』：⒈『服務品質成績』總分達70分以上者，審議會得同意經營服務品質符合大眾運輸需要。⒉『服務品質成績』總分未達70分者，審議會得不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要；但已達60分以上者，審議會得建議就國道客運路線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間（最長6個月）。⒊經交通部或公路主管機關同意列為改善觀察之業者，應針對營運缺失檢討改善服務品質，於改善觀察期間屆滿前提出具體改善成效，並由審議會針對改善成效，按評鑑項目再次評定分數。改善成效分數達70分以上者，審議會同意該業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要。……」是以，審議會就公路汽車客運業申請繼續經營國道客運路線之審議結果，如依審議處理原則第5點第4款第2目規定作成給予總分未達70分但已達60分以上之業者暫時性改善觀察期之建議，該建議需報請中央公路主管機關審核決定並通知業者，始生效力，從而使相關改善觀察事項及期限有基準可資遵循。審議會於後續審議評價時，除應使業者能就其於改善觀察期限之改善作為充分陳述竟見外，並應完整掌握改善觀察期之起迄期間及業者就改善項目是否有所作為及其成效之資訊，方能落實審議。此亦為行政法院為司法審查時，應予審酌之與待證事實有關之訴訟資料，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。

㈣經查，原判決以臺北區監理所106年11月6日函已告知上訴人「核予4個月暫時性改善觀察期間」，並請上訴人提昇服務品質及加強行車安全，故4個月改善觀察期間應自106年11月6日起算等詞，為其判斷之基礎。惟查，審議會106年10月5日第170次會議就改善觀察期間，僅本於審議處理原則第5點第4款第2目所賦予之權責，作成「陳報交通部核予4個月暫時性改善觀察期間」之建議，其並未決議4個月暫時性改善觀察期間之起迄時間(見原審卷一第490頁)。而依基隆監理站106年11月28日函記載：「主旨：有關貴公司所營『【1550】基隆─臺北（單迴路線）』申請繼續經營一案，復如說明，請查照辦理。說明一、依據交通部公路總局106年11月6日路運綜字第1060136197號函核定『公路汽車客運審議會第170次全體委員會議』決議事項辦理。二、……審議會第170次全體委員會議……決議略以……核予4個月暫時性改善觀察期間……三、依上述決議事項……故請貴公司針對『財務計畫』、『無障礙車輛配置』及『104年度評鑑缺失項目』，加強改善，並於107年1月1日前完成相關作業後提出改善完成報告。……。」(見原審卷一第83頁)，則依該函說明一所示，被上訴人是否於106年11月6日才核定審議會第170次會議之決議？果爾，則臺北區監理所106年11月6日函文(見原審卷二第83頁)究與被上訴人核定給予上訴人4個月暫時性改善觀察期之事有無關聯？又有權作成核予暫時性改善觀察期間者應為被上訴人，因此，被上訴人如係於106年11月6日方採納審議會第170次會議之決議而予核定，則臺北區監理所及基隆監理站何以同時擁有對上訴人核予暫時性改善觀察期間之權限？又基隆監理站106年11月28日函文係要求上訴人於107年1月1日前完成相關作業後提出改善完成報告，而臺北區監理所則以107年2月13日北市監基字第1070014365號函致上訴人：「……審議會第170次全體委員會議決議，核予4個月暫時性改善觀察期(自106年10月20日至107年2月19日止)……」(見原審卷一第561頁)，何以二者所定期間有所不同？其與審議會第170次會議決議僅止於提出改善觀察期間之建議而未定期間之情是否相符？與被上訴人核定並通知上訴人之4個月期限是否一致？按行政行為應明確，上開各節均攸關上訴人能否明確知悉改善項目及其改善觀察期限而得加以因應之重要事項，當應予調查，原審未見及此，而未詳查，遽謂臺北區監理所106年11月6日函已告知上訴人「核予4個月暫時性改善觀察期間」，故4個月改善觀察期間應自106年11月6日起算，殊嫌率斷。上訴人於原審一再爭執基隆監理站106年11月28日函文要求其於107年1月1日完成相關作業提出「改善完成報告」，此外未給其補陳其他資料之機會，故審議會第177次會議僅就上訴人在1個月內提交之書面報告進行審議等情，倘若非虛，即與審議會對上訴人之評價是否建立在資訊不完整之情形下審議而為決議有關，核屬重要之攻擊防禦方法，原審未詳研求，徒以審議會第177次會議係於107年3月28日召開，距106年11月6日已逾4個月，上訴人如認原提出之報告有所不足，非不能予以補充為由，遽謂於第177次會議審議時，上訴人4個月之改善觀察期業已完足，而就上訴人是否明確知悉其改善觀察期間，而得有所適從的提出改善報告，且可對焦第177次會議之審議預為準備等情，恝置不論，復未敘明其認定第177次會議已就上訴人於完整4個月改善觀察期間之改善成效而為討論、審議之理由，逕認上訴人改善效果未受斟酌之主張並不可採，核有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之規定之違背法令，及判決不備理由之違誤。上訴意旨執以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異