最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第320號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度上字第320號

上訴人

石文君

上訴人

石俊傑

上訴人

石文菁

上訴人

石張雪枝

上訴人

石文娟

上訴人

石文如

上訴人

胡榮員

上訴人

陳國賢

上訴人

廖郭玉宴

上訴人

蔣春嬌

上訴人

陳梁文珍

上訴人

黃聖棋

上訴人

陳秋甘

上訴人

林淑玲

上訴人

林永明

上訴人

張鍾美雲

上訴人

吳志偉（即石文姈之承受訴訟人）

上訴人

吳芳君（即石文姈之承受訴訟人）

上訴人

吳若石（即石文姈之承受訴訟人）

上訴人

吳若平（即石文姈之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

戴文進 律師

被上訴人

內政部

代表人

徐國勇

參加人

生燦能源科技有限公司

代表人

張美麗

上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺北高等行政法院108年度訴字第1321號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人石文姈於民國110年1月15日死亡，其繼承人為吳志偉、吳芳君、吳若石及吳若平，茲據其等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人於104年9月30日買賣取得桃園市○○區○○段330、331地號等2筆土地（重測前均為桃園市○○區○○段132-6地號，下稱系爭土地），系爭土地部分位於桃園市○○區○○路0段00巷（下稱系爭巷道）範圍內。嗣桃園市政府所屬養護工程處分別於107年6月7日、6月28日、12月17日辦理現有巷道認定會勘，桃園巿政府乃以108年1月29日府工養行字第1080022772號函（下稱原處分）通知參加人略以：「主旨：有關本市○○區○○段330及331地號等2筆土地現況作為道路使用符合司法院大法官釋字第400號理由書所稱既成道路成立公用地役關係一案，……說明：……三、綜上，旨揭地號道路部分土地符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，認定旨揭地號土地道路部分為成立公用地役關係之既成道路（既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍）。……」等語。參加人不服，提起訴願，經被上訴人以108年6月24日台內訴字第1080042457號訴願決定（下稱訴願決定）撤銷原處分。上訴人以其房屋、土地均緊鄰系爭巷道，為法律上利害關係人，認訴願決定撤銷原處分，致其權利或法律上之利益受有損害，循序提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定。經原審108年度訴字第1321號判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶未甘服，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人之訴，係略以：

(一)系爭巷道旁建築物於64年取得建築執照時，於靠近建築物一邊，在建築基地範圍內留設寬5公尺之巷道土地，屬建築基地退縮部分，另在建築基地範圍外取得同意書留設寬1公尺之巷道土地（目前為參加人所有），總計留設寬6公尺之私設巷道作為居民出入之用。上開二部分，一者為依建築法規所留設之通行道路；一者為依民法規定提供作為民眾通行之道路，惟原處分機關即桃園巿政府認定成立公用地役關係之既成道路範圍，包含上開建築基地範圍內寬5公尺之部分土地及建築基地範圍外寬1公尺之私設道路土地，顯與司法院釋字第400號解釋理由書所指「至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係」之意旨有違。

(二)原處分僅以文字概略敘述「系爭土地道路部分」為成立公用地役關係之既成道路，然並未以圖說明確標示系爭土地經認定屬既成道路範圍為何？又原處分僅泛言「既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍」，然亦未提供桃園巿平鎮區公所養護時間、範圍等相關文件，無從認定成立公用地役關係之既成道路範圍，故原處分實無法使相對人即參加人明瞭原處分機關認定系爭土地上公用地役關係之存在範圍，顯不符行政行為明確性原則。另本件審理之範圍，乃係系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定之情形，至系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第2款至第5款規定之情形，並非本件審理之範圍，應由原處分機關另行認定。至上訴人就系爭土地是否享有通行權，乃係上訴人與參加人間之私權糾紛，應由上訴人另行提起民事訴訟以尋求救濟。此外，本件係原處分認定系爭土地道路部分之既成道路範圍爭議，僅會產生上訴人所有建物之指定建築線、違章建築等認定問題，與得否撤銷建物建築執照無涉，故上訴人主張依訴願決定意旨，將使系爭巷道位於系爭土地部分因不存在公用地役關係，而有路寬不足6公尺情事，導致上訴人所有房屋之建築執照可得撤銷等等，亦非可採。

(三)上訴人聲請桃園巿平鎮區公所提供系爭巷道可追溯最初養護之時間、範圍及桃園巿平鎮區公所私設道路土地使用權同意書同意使用之土地實際坐落位置等相關文件，及請桃園巿平鎮地政事務所複丈系爭巷道坐落於系爭土地之長寬度、面積等證據。惟上開證據乃屬原處分機關作成原處分時，應依職權調查之證據，嗣訴願決定以原處分機關未依職權調查之上開證據，即作成原處分為由，撤銷原處分，經核並無違誤，故上訴人此部分之聲請，核無必要。另本件審理之範圍，乃係系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定之情形，與上訴人就系爭土地是否享有通行權，乃係上訴人與參加人間之私權糾紛，係屬二事，是上訴人以其已向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起民事訴訟，向參加人請求確認上訴人就系爭土地有通行權為由，聲請裁定停止訴訟，亦非可採等由為據。

五、上訴意旨略以：

(一)系爭巷道為單向出口之無尾巷，為上訴人、其家屬、鄰近住戶、附近商家、訪客及郵差等不特定人通行往來桃園市○○區○○路0段之唯一道路，於60年初供前開不特定人通行之初，系爭土地所有人皆未有異議，此有系爭土地前地主於106年7月18日內政部都市計畫委員會第903次會議紀錄提出之陳情資料可證，且系爭巷道經桃園市平鎮區公所養護逾40年之久，業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所述事實狀態。原判決未說明上開陳情資料不予審酌之理由，有判決理由不備、應調查之證據未予調查等違誤。

(二)原處分於作成時固未標明系爭土地成立公用地役關係之範圍，惟原處分機關於訴願程序中即囑託桃園市平鎮地政事務所，就系爭巷道通過系爭土地之範圍，會同系爭巷道養護機關桃園市平鎮區公所進行現況測量，桃園市平鎮地政事務所並依測量結果作成108年5月9日測機字第803800號複丈成果圖（下稱108年5月9日複丈成果圖），嗣原處分機關於108年5月14日檢陳之訴願答辯書，提出108年5月9日複丈成果圖所示系爭巷道通過系爭土地範圍之套繪資料，足徵系爭土地成立公用地役關係之範圍應屬明確，是原處分之瑕疵於訴願程序終結前業經補正。另參諸原處分、系爭巷道門牌歷史資料、桃園市政府養護工程處107年6月7日、6月28日會勘會議紀錄及桃園市平鎮地政事務所108年5月9日複丈成果圖，原判決以原處分所載就桃園市建築管理自治條例第14條第1項第4款、第5款所認定之事實，不在原審審理範圍而為不利上訴人之判斷，應有判決不適用法規、判決理由不備之違法。

(三)108年5月9日複丈成果圖顯示：系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺，其中3.95公尺部分位在系爭330地號之土地上，系爭巷道尾端之寬度為5.42公尺，其中2.68公尺部分位在系爭330地號之土地上，原判決未說明其不予斟酌108年5月9日複丈成果圖之理由，逕以被上訴人訴願決定中與系爭巷道不符之事實為據，應有違誤。參酌原判決引為裁判依據之63年11月私設道路土地使用權同意書（下稱63年11月道路使用同意書）所記載之土地標示及使用範圍，及上訴人與參加人所有面臨系爭巷道土地地籍謄本，可知前開土地均係分割自桃園市○○區○○段132-6地號土地，原判決未依職權調查上開同意書之使用範圍坐落於系爭巷道之實際位置，逕行認定該同意書之使用範圍為參加人所有，並駁回上訴人就上開事實調查證據之聲請，屬判決理由不備、應調查之證據未予調查。

(四)於63年11月道路使用同意書中，記載土地標示及使用範圍實際坐落於系爭巷道之位置，須待上訴人與參加人另案繫屬於桃園地院之確認通行權訴訟終結後始能認定，原判決未裁定停止本件訴訟，逕以上開同意書之使用範圍坐落於系爭土地為判決基礎，不無違誤。參加人於購買系爭土地時，就系爭巷道坐落於桃園市○○區○○段330地號土地一事已然知悉，卻於107年6月間張貼告示阻撓上訴人等不特定人通行系爭巷道，衡酌參加人提起訴願所得之利益，及對他人與國家社會所造成之影響，恐因系爭巷道寬度劇減，危害鄰地住戶權利及公共安全等情，應認參加人權利之行使，有悖於誠信原則，屬權利濫用。

六、本院查：

(一)按桃園市建築管理自治條例第14條第1項規定：「依本法第48條第2項申請指定（示）建築線之現有巷道，應符合下列情形之一：一、經道路主管機關認定或各級法院判決確定具有公用地役關係之既成道路。二、未計入法定空地之私設通路、基地內通路或其他可供道路使用之土地，且符合下列情形之一：（一）經土地所有權人捐贈供公眾通行，並依法完成土地移轉登記。（二）土地所有權人出具經公（認）證供公眾通行之土地使用權同意書。三、本法於中華民國73年11月7日修正施行前，曾經本府指定（示）建築線之現有巷道，且持續維持公眾通行者。四、巷道兩側存在2幢及編釘2戶以上門牌之建築物，其戶籍登記或建築完成已逾20年。五、經行政機關出具曾執行該道路開闢、養護或管理之市區（里）道路證明文件。」。

(二)系爭巷道旁建築物於64年取得建築執照時，於靠近建築物一邊，在建築基地範圍內留設寬5公尺之巷道土地，屬建築基地退縮部分，另在建築基地範圍外取得同意書留設寬1公尺之巷道土地（目前為參加人所有），總計留設寬6公尺之私設巷道作為居民出入之用，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。因此，於靠近建築物一邊，在建築基地範圍內留設寬5公尺之巷道土地，既屬建築基地退縮部分，自屬依建築法規所留設之通行道路。而另在建築基地範圍外取得同意書留設寬1公尺之巷道土地部分，係依民法規定提供作為民眾通行道路之用。則上開總計留設寬6公尺巷道作為居民出入之用，與司法院釋字第400號解釋理由書所指因時效而形成之既成道路不同，依該解釋意旨，系爭巷道包含上開建築基地範圍內寬5公尺之部分土地及建築基地範圍外寬1公尺之私設道路土地部分，並非司法院釋字第400號解釋所指「因時效而形成之既成道路」甚明。又依108年5月9日複丈成果圖顯示，系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺，其中3.95公尺部分位在系爭330地號之土地上，系爭巷道尾端之寬度為5.42公尺，其中2.68公尺部分位在系爭330地號之土地上；系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺部分係位在系爭331地號之部分土地上。則原處分所記載：「主旨：有關本市○○區○○段330及331地號等2筆土地現況作為道路使用符合司法院大法官釋字第400號理由書所稱既成道路成立公用地役關係一案，詳如說明，請查照。說明：……三、旨揭地號道路部分土地符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，認定旨揭地號土地道路部分為成立公用地役關係之既成道路（既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍）。」部分，並未區分系爭土地作為道路使用，仍有上開建築基地範圍內寬5公尺之部分土地及建築基地範圍外寬1公尺之私設道路土地部分，並非係因時效而形成之既成道路之情形，該認定於法即有未洽。

(三)上訴人主張系爭巷道於60年初供前開不特定人通行之初，系爭土地所有權人皆未有異議，且系爭巷道經桃園市平鎮區公所養護逾40年之久，業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所述事實狀態一節。經查，系爭巷道就靠近建築物一邊，在建築基地範圍內留設寬5公尺之巷道土地，係屬建築基地退縮部分，為依建築法規所留設之通行道路，另在建築基地範圍外取得同意書留設寬1公尺之巷道土地部分，則係依民法規定提供作為民眾通行道路之用，故系爭巷道就該部分係土地所有權人因特定法律關係而提供作為道路通行之用，不同於司法院釋字第400號解釋所指公用地役權係非因特定法律關係而提供作為道路通行之用，而係事實上供公眾通行，並於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事形成既成道路之情形不同。原判決已說明欲成立公用地役關係，必須先以非屬依建築法規及民法等規定所提供作為公眾通行之道路為前提。上訴人未細究系爭土地有部分係因上述特定法律關係提供作為民眾通行道路之用，故所有權人未異議，其僅以系爭巷道於60年初供前開不特定人通行之初，系爭土地所有人權皆未有異議，且系爭巷道經桃園市平鎮區公所養護逾40年之久，即認已符合司法院釋字第400號解釋理由所述事實狀態，而指原判決有判決理由不備、應調查之證據未予調查之違誤等等，自非可採。

(四)依108年5月9日複丈成果圖，系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺，其中3.95公尺部分位在系爭330地號之土地上，系爭巷道尾端之寬度為5.42公尺，其中2.68公尺部分位在系爭330地號之土地上。則原處分認有關系爭土地現況作為道路使用部分既已於函文載明地號，並表明既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍，即可經由測量現況結果顯示其實際範圍，尚屬可得特定而無使人不明瞭原處分機關認定系爭土地上既成道路公用地役關係所存在範圍之情形。從而原判決認此部分欠缺明確性顯已違反行政程序法第5條所定明確性原則部分，經核尚有未洽。但斟酌前揭108年5月9日複丈成果圖顯示，系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺，其中3.95公尺部分位在系爭330地號之土地上，系爭巷道尾端之寬度為5.42公尺，其中2.68公尺部分位在系爭330地號之土地上；系爭巷道靠近桃園市○○區○○路0段之寬度為6.48公尺部分係位在系爭331地號之部分土地上之事實。原處分確未區分系爭土地已有部分作為道路使用，並非係因時效而形成之既成道路之情形，就此部分訴願決定撤銷原處分，自屬有據。原判決就此部分維持訴願決定，核屬合法，尚不因其另外論述原處分違反行政程序法第5條所定明確性原則部分尚有未洽，或未調查63年11月道路使用同意書之使用範圍坐落於系爭巷道之實際位置及未斟酌108年5月9日複丈成果圖而影響結論之判斷。

(五)訴願決定係以原處分認定系爭土地供作道路使用部分均符合司法院釋字第400號理由書既成道路意旨(即符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定)尚有疑義，而加以撤銷。上訴人不服訴願決定提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定，本件審理爭點亦在於訴願決定上述撤銷原處分之理由是否合法有據。至於系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第2款至第5款規定部分，並非訴願決定撤銷原處分之理由，原判決據此認該部分非本件審理範圍而未予論究，經核並無違誤。上訴人主張原判決就桃園市建築管理自治條例第14條第1項第4款、第5款部分認不在原審審理範圍而為不利上訴人之判斷，有判決不適用法規、判決理由不備之違法等情，非為可採。

(六)依前所述，本件審理範圍在於訴願決定上述撤銷原處分之理由是否合法有據。而原處分並未區分系爭土地部分作為道路使用，仍有部分並非係因時效而形成之既成道路之情形，該認定於法尚有未洽。訴願決定就此部分撤銷原處分，於法並無違誤。原判決依上述理由已可自為判決，並毋須待上訴人與參加人另案繫屬於桃園地院之確認通行權訴訟終結後始能認定。上訴人主張原判決未裁定停止本件訴訟，逕以上開同意書之使用範圍坐落於系爭土地為判決基礎，不無違誤一節，亦不足採。至於參加人於購買系爭土地時，就系爭巷道坐落於桃園市○○區○○段330地號土地一事是否知悉，以及參加人權利之行使，是否有悖於誠信原則、權利濫用之情形，均核與本件審理爭點在於訴願決定上述撤銷原處分之理由是否合法有據無涉，均無從執該等主張為上訴人有利判決之論據。

(七)從而系爭土地確有部分作為系爭巷道使用，係因為依建築法規所留設之通行道路，而在建築基地範圍外亦有取得同意書留設寬1公尺之巷道土地之部分，則係依民法規定提供作為民眾通行道路之用之情形。則原處分就此部分認定系爭土地供作道路使用部分均符合司法院釋字第400號理由書既成道路意旨，而未區分系爭土地部分作為道路使用並非係因時效而形成之既成道路，於法即有未洽。訴願決定基上理由以原處分認定成立公用地役關係之既成道路範圍包含上開建築基地範圍內5公尺之部分土地及建築基地範圍外寬1公尺之私設道路土地，與司法院釋字第400號解釋理由書意旨有違而予撤銷，依上說明，於法自屬有據。原判決維持訴願決定，雖有部分理由未洽，但並不影響結論。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。至於系爭土地供作系爭巷道使用部分除有上述係因為依建築法規所留設之通行道路，及因依民法規定提供作為民眾通行道路之用之情形以外，其他供作系爭巷道使用部分是否符合司法院釋字第400號理由書所稱既成道路成立公用地役關係或桃園市建築管理自治條例第14條第1項各款所定現有巷道之情形，仍應由原處分機關於重為處分時，依其原因事實釐清範圍後，分別予以認定，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異