最高行政法院(含改制前行政法院) - 109年度上字第336號（都市計畫法）- 2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度上字第336號上　訴　人　鄧子渝鄭犁強楊麗玉郭培薰共同訴訟代理人　劉禹劭　律師被上訴人　臺北市政府都市發展局代　表　人　黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月13日臺北高等行政法院108年度訴字第1040號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，玆經新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。二、本件事實經過：㈠上訴人鄧子渝、鄭犁強、楊麗玉、郭培薰分別所有門牌號碼臺北市ＯＯ區ＯＯＯ路00號8樓之1、000號4樓、00號7樓之3、00 號11樓之1建物（下分別稱00號8樓之1、000號4樓、00號7樓之3及00號11樓之1建物，合稱系爭建物），領有97使字第0469號使用執照，系爭建物坐落臺北市ＯＯ區ＯＯ段000之0地號土地（下稱系爭土地）位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105 年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供商業購物中心使用，不得作住宅使用。㈡嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年4月28日北市都築字第10633334000號、106年4月25日北市都築字第10632746300號、106年4月24日北市都築字第10633130500號函及106年4月27日北市都築字第10633332500號函（下合稱系爭行政指導函）通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。㈢嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年8月7日北市都築字第1076023125號、107年8月2日北市都築字第1076021292號、107年8月8日北市都築字第1076023140號及107年8月9日北市都築字第1076024499號函（下合稱系爭勘查函）通知上訴人，將分別於107年9月6日、3日及10日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年9月13日北市都築字第1076036172號、107 年9月7日北市都築字第1076034171號、107年9月11日北市都築字第1076035557號及107年9月14日北市都築字第1076037096號函（下合稱系爭陳述意見函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。㈣嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年12月17日北市都築字第10760662891號、107年12月18日北市都築字第10760662911號、107年12月20日北市都築字第10760682171號及第10760682061號裁處書（下合稱原處分）各處上訴人鄧子渝、楊麗玉、郭培薰新臺幣（下同）10萬元，及處上訴人鄭犁強15萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺北市政府依據都市計畫法第21條及83年計畫案，街廓編號A 2區是「商業區（供商業購物中心使用）」，應以購物商業之使用為主，並以延續主要商業活動為原則，且83年計畫案之附表一，A2街廓亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。此與99年6月23日臺北市政府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土地使用分區管制自治條例）第21至24條第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有所區別。系爭建物所坐落的系爭土地，就位於83年計畫案A2街廓；嗣經92年、105年計畫案修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A2街廓屬於「商業區（供商業購物中心使用）」，不得供住宅使用的規定。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22 條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）第3 條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供商業購物中心使用）」，此與法律保留原則並無違背。且依臺北市都市計畫施行自治條例第26條、都市計畫法第39條之規定，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之，上述管制命令係依都市計畫法明確授權，並無上訴人所稱違反授權明確性原則可言。㈡本件裁處時之臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前，據83年計畫案即明定屬商業區（供商業購物中心使用）且不得供住宅使用，上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，係基於依臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，係符合臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並非適用同條例第93條、第94條規定。㈢系爭建物之使用執照存根已明白記載：「使用分區：商業區（供商業購物中心使用）」，上訴人既為系爭建物的所有權人，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而被上訴人前曾先以系爭行政指導函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理，且均已合法送達上訴人；又分別以系爭勘查函通知上訴人將派員至系爭建物現場勘查，並均合法送達上訴人；然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，被上訴人再以系爭陳述意見函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，亦已合法送達上訴人，仍未獲回應。上訴人經被上訴人多次通知，其等係負有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，惟上訴人就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被上訴人查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。參酌之主要建物面積分別為132.91平方公尺、169.91平方公尺、143.10平方公尺、130.28平方公尺，分屬裁處作業原則第5點級距三（100平方公尺以上，未達165平方公尺）及級距四（165平方公尺以上，未達230平方公尺），且屬前未曾經限期命停止違規使用（第1階段），被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人鄧子渝、楊麗玉及郭培薰各處10萬元罰鍰，對上訴人鄭犁強處15萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。上訴人主張其無故意或過失云云，並不足採。㈣稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，戶政機關之權責為戶籍之登記，均非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，戶政機關為上訴人辦理戶籍遷入登記，均不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等住家格局規劃及相關房仲出售資訊，皆非被上訴人所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。基此可知，國家公權力並未對外作出任何足使上訴人產生系爭建物得供住宅使用之信賴基礎，上訴人根本欠缺合理的信賴基礎，自無從主張賦予信賴保護。又系爭建物領得之使用執照，所核准之建物用途為「商業區（供商業購物中心使用）」，並無得予作為住宅使用之記載，倘上訴人買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有免辦理變更情事，其等自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物必得作為住宅使用之信賴基礎可言。另上訴人為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導方有遵守之義務，故難謂因被上訴人未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任，原處分並無違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則。且由前述被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等，並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。㈤另上訴人主張與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，以及「潤泰京采」案（該建案定位為一般事務所），經查「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案所在位置，係曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其所在C2街廓使用分區管制內容，臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，未及於「大彎北段」全部區域；至於未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A2街廓使用分區管制變更前，上訴人仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另上訴人尚主張被上訴人長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被上訴人是否執法怠惰的問題，無法作為阻卻上訴人違規使用行為之違法性及有責性的理由，上訴人更不能據以主張「不法的平等」，要求被上訴人繼續怠惰下去，而不得對上訴人依法執行職務。㈥83年計畫案即已明定系爭建物所在A2街廓是「供商業購物中心使用」，且不得供作住宅使用；92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更。系爭建物既係於97年12月18日始為建物第一次登記，並於其後始分別登記上訴人所有，自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人為本件裁處時自得予適用。則原處分並未違反法規不溯及既往原則、法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。㈦查臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫，規定系爭建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而由前述上訴人購買系爭建物所取得之資料，客觀上若其對「商業區」認有疑義，並非不能查證以避免錯誤，且被上訴人已經先後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但上訴人仍輕率、疏忽未予查證而仍繼續將系爭建物供作住宅使用。是其等對將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，即難謂有何欠缺其認識。上訴人既不符行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。㈧本件上訴人至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處權時效的問題。則上訴人主張原處分已逾3年裁處權時效云云，容屬其一己主觀之法律見解，並無足採。五、上訴意旨略謂：㈠觀臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前為臺北市土地使用分區管制規則）或臺北市都市計畫施行自治條例，均無限制商業娛樂區不得作為住宅使用，且105年計畫案亦無針對「為何大彎北段地區建物做住宅使用會有上開都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生」為任何說明，故原處分及訴願決定違反法律保留原則及授權明確性原則。又本件上訴人之信賴基礎至少包括住宅稅率及戶籍設立之認可等，上訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，且依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定，上訴人本即免辦系爭使用執照變更，自不影響信賴保護原則之適用，故原處分有違誠信原則及信賴保護原則。又臺北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。㈡上訴人使用系爭建物縱有不合法之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予上訴人適當之補償。故原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，有違比例原則及有利不利一體注意原則。又原處分所謂「停止違規使用」所指為何亦語意不明，自有違明確性原則。㈢上訴人因買受或受贈使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾行政罰法第27條規定之3年裁處權時效，原處分當屬違法。另查原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受或受贈系爭建物之後，自不得溯及既往適用。又本件上訴人經申請後，稅捐處始依法同意變更為住家用稅率，惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤。㈣依77年7月18日及82年11月2日之臺北市土地使用分區管制規則（下分別稱77年及82年分區管制規則），明文肯認商業區亦得為住宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得作為住宅使用。且上訴人買受或受贈系爭建物時之客觀環境均係一般住宅之交易氛圍，根本不能期待人民遵守系爭都市計畫案對其所為之規制，亦無任何期待可能性可言，原處分據以裁處上訴人，自於法有違。又本件實係臺北市政府長年之違法失職，上訴人向來信賴臺北市政府轄下行政機關之行政行為，而認系爭建物係可作為住宅使用，實有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。六、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32 條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22 日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。㈢繼依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。㈣臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距），經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。㈤經查，上訴人所有系爭建物坐落之系爭土地位於83年及105年計畫案的商業區街廓編號A2區內，係供商業購物中心，不容許供住宅使用。上訴人購入或受贈系爭建物後，供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其等違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，以上訴人鄧子渝、楊麗玉、郭培薰分別所有95號8樓之1、93號7樓之3及93號11樓之1建物主要建物面積分別為132.91平方公尺、143.10平方公尺、130.28平方公尺，上訴人鄭犁強所有113號4樓建物面積為169.91平方公尺，分屬裁處作業原則第5點級距三（100平方公尺以上，未達165平方公尺）及級距四（165平方公尺以上，未達230平方公尺），且屬前未曾經限期命停止違規使用（第1階段）之情形，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人鄧子渝、楊麗玉、郭培薰罰鍰10萬元，對上訴人鄭犁強處15萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。又依上開之說明，原處分所謂「停止違規使用」，顯係指停止違規供住宅使用，語意清楚，上訴意旨主張有違明確性原則，殊不足採。㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），第1點土地及建築物之使用㈠規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A2部分列於「商業區」之「供商業購物中心使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及㈡規定：「本地區街廓編號A1、A2……之商業區（供一般商業使用）……，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則。」嗣臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1 點土地及建築物之使用㈠容許之土地使用組別修訂如附表1（許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用）及㈢規定：「街廓編號A1、A2……之商業區（供一般商業使用）……，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於大彎北段地區部分，第1點土地及建築物之使用㈣規定：「本計畫區街廓編號A1、A2之商業區（供商業購物中心使用………，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主。⒈本計畫區街廓編號A1、A2之『商業區（供商業購物中心使用）』，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。……」此分別有上開計畫案在卷可按，關於系爭建物所坐落之系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用之管制效力一直延續至今。前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則云云，並無足取。㈦72年4月25日公布，名稱為臺北市土地使用分區管制規則，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為臺北市土地使用分區管制自治條例（最近一次之修正為110年2月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本件事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83、92及105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張上訴人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，上訴人亦得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依第94條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於77年及82年分區管制規則第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從前揭83年計畫案明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用，原判決未予適用77年及82年分區管制規則第21條規定而將原處分撤銷，有違比例原則及有利不利一體注意原則云云，自無足採。㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物所有權狀登載之建物主要用途為「商業用」，使用執照存根針對系爭建物所在A、B棟地上4層用途標示為「金融保險業（不含銀行、合作社）」，A棟7、8、11層用途標示為「一般事務所」，B棟7、8、11層用途標示為「一般事務所」、「餐飲業」，並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買或受贈系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月24至28日，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，上訴人於收受系爭行政指導函後，即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。此外，本件上訴人從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務，故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，則原判決就上訴人自被上訴人予以行政指導後之故意違規行為仍認定為過失行為，復將都市計畫法第79條規定之行政責任評價為典型之「狀態責任」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。繼以行政罰裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受或受贈系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理均與都市計畫管制內容無涉。另臺北市建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告，則因建物可否供住宅使用之事實並非其審查權限範圍，無從規制該廣告房屋得作為住宅使用之法律效果。至於被上訴人前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域將開放作住宅使用之計畫，只是該區域將來都市計畫變更時之初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土地與建築物之使用管制變更，已發布生效之公權力對外表示，以上訴人故意違反狀態責任義務，將系爭建物違規作住宅使用之行為階段而言，根本不足以令上訴人產生信賴，認該建物已得作住宅使用。易言之，上訴人上開主張，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照、房屋稅、戶籍登記、房屋廣告之許可等顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關、戶政機關及廣告物管理主管機關均無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用，上訴人欠缺行為之違法性認識，不具故意過失云云，均不足採。㈨依建築法第73條第2項至第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」上訴意旨所援引臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，即係依上開建築法第73條第3項規定授權訂定。惟按建築法上開規定所稱之建築物用途分類之類別、組別及其定義，係屬建築法體系的分類及核定使用（建築技術規則總則編第3條之3及第3條之1規定參照），故上開所稱是否免辦變更使用執照，係在處理建築物未依建築法相關法令所核定建築物使用類組之情形，與本件未依都市計畫法所發布命令之違法，並無關聯，是此部分上訴意旨自無可採。㈩綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　6 　　月　　17　　日最高行政法院第一庭審判長法官侯東昇法官　王碧芳法官　簡慧娟法官　蔡紹良法官　鍾啟煌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　6 　　月　　17　　日書記官蔡宜婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第336號

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