109年度上字第1043號｜行政：遠洋漁業條例｜裁判日期：111 年 05 月 20 日

最高行政法院判決 109年度上字第1043號上訴人吳亦芬康恆裕共同訴訟代理人蔡奉典律師被上訴人行政院農業委員會代表人陳吉仲上列當事人間遠洋漁業條例事件，上訴人對於中華民國109年8月6日臺北高等行政法院108年度訴字第1514號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人吳亦芬為金昌6號漁船（CT4-2769，下稱系爭漁船；全長28.95公尺，總噸數為98噸）所有人及經營者，上訴人康恆裕為系爭漁船從業人即船長。被上訴人以系爭漁船於民國107年6月17日至同年8月28日在太平洋水域捕撈、持有禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）36,820公斤及污斑白眼鮫（花鯊）930公斤，屬遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第43條第1項規定，以107年10月4日農授漁字第1071330138號及第1071330139號處分書（下稱原處分1及原處分2）處上訴人吳亦芬罰鍰新臺幣（下同）750萬元及200萬元，並分別收回系爭漁船漁業證照5月及1月，及沒入平滑白眼鮫（黑鯊）36,820公斤及污斑白眼鮫（花鯊）930公斤；另對擔任系爭漁船船長之上訴人康恆裕，依遠洋漁業條例第36條第5項第3款規定，以107年10月4日農授漁字第1071330140號及第1071330141號處分書（下稱原處分3及原處分4）處罰鍰150萬元及40萬元，並收回漁船船員手冊5月及1月。又因系爭漁船有遠洋漁業條例第13條第1項第11款捕撈、持有禁捕魚種之重大違規行為，被上訴人乃依同條例第24條第1項第1款規定，以107年10月4日農授漁字第1071216877號函（下稱原處分5；原處分1至5以下合稱原處分）上訴人吳亦芬，系爭漁船自該函送達之日起列為高風險漁船，依行為時鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法（下稱管理辦法）第95條規定，高風險漁船於主管機關通知該船經營者之日起，應遵守下列特別管理措施：㈠不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合作。㈡應遵照被上訴人指示之時間地點，搭載觀察員或安裝能正常運作之電子觀察設備。㈢不得進行海上轉載。㈣港內轉載最遲應於預定轉載日前7日填具轉載預報表，向主管機關申請轉載許可。㈤港口卸魚最遲應於預定卸魚日前7日填具卸魚預報表，向主管機關申請卸魚許可。㈥港內轉載或港口卸魚，應有該會或公正第三方派員執行查核，並敘明依行為時管理辦法第96條規定，系爭漁船自列為高風險漁船之日起，1年內未有違規情事者，解除高風險漁船管理措施。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第1514號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠遠洋漁業條例第13條第1項第11款明定，我國國民不得有捕撈、持有禁捕魚種之重大違規行為，經營者及從業人均有遵守之義務及責任，違反者依同條例第36條第1項及第5項規定處罰。又遠洋漁業條例第36條第1項處罰之對象為「經營者」，處罰要件係「經營者或從業人有所列重大違規行為之一者」，該規定係課以經營者監督所屬從業人員之責任及義務，與同條第5項處罰對象係「從業人」不同，參以其立法理由可知，第1項及第5項係就經營者與從業人各別處罰。上訴人吳亦芬為系爭漁船經營者即船主，上訴人康恆裕為系爭漁船從業人即船長，系爭漁船全長28.95公尺，總噸數為98噸，漁獲物種為鮪、旗、鯊，漁業種類為延繩釣漁業，漁場位置及區域為我國經濟海域，經被上訴人核准於107年度赴太平洋海域從事鮪延繩釣漁業，於107年9月5日在小港漁港卸售漁獲物時，經行政院農業委員會漁業署（下稱漁業署）進行全程港口檢查，查獲系爭漁船在太平洋海域捕撈、持有禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）36,820公斤及污斑白眼鮫（花鯊）930公斤。被上訴人以上訴人上開違規行為，屬遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第43條第1項規定，分別以原處分1及原處分2 處上訴人吳亦芬罰鍰750萬元及200萬元，合計950萬元，收回系爭漁船漁業證照5月及1月，合計6月，並沒入黑鯊36,820公斤、花鯊930公斤；依同條例第36條第5項第3款規定，分別以原處分3及原處分4處上訴人康恆裕罰鍰150萬元及40萬元，合計190萬元，收回漁船船員手冊5月及1月，合計6月；依同條例第24條第1項第1款規定，以原處分5將系爭漁船列為高風險漁船，實施特別管理措施，核無不合。又被上訴人於遠洋漁業條例所定裁量範圍內，除罰鍰外，另依系爭漁船對禁捕魚種之侵害程度併處收回上訴人吳亦芬系爭漁船漁業證照5月（黑鯊）、1月（花鯊）及上訴人康恆裕漁船船員手冊5月（黑鯊）、1月（花鯊）之處分，係為防杜經營者及從業人從事重大違規行為。另依遠洋漁業條例第24條第1項第1款規定，該船於收受處分書後1年內將接受被上訴人高風險漁船特別管理措施，加強督察是否尚有再犯之行為，此特別管理措施係因漁船曾有遠洋漁業條例所列之重大違規行為，違規風險高於其他漁船，基於國家整體船隊管理目的並避免此類漁船再犯所設之管理方式，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰。㈡漁業署為避免從事遠洋漁業之業者因不熟悉法規而違反遠洋漁業條例規定，於每年10月遠洋漁業業者提出翌年遠洋漁業作業許可申請時，均逐一向遠洋漁船經營者及船長詳細解說法規要點。上訴人吳亦芬於106年10月11日向漁業署申請107年度中西太平洋遠洋漁業作業許可時，漁業署委由社團法人臺灣鮪延繩釣協會將擷取自「鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法」之重要規定對上訴人吳亦芬及時任船長鄭原忠（訴外人）詳細解說該法令宣導單【鯊魚、海龜、海鳥、黑鮪──相關規定】中第㈠項鯊魚相關規定即載明「禁止漁船持有、轉載、卸下、儲藏或販售污斑白眼鮫（花鯊）及WCPFC公約水域內之平滑白眼鮫（黑鯊）」，渠等已於了解規定後於該份法令宣導單上簽章；上訴人康恆裕於107年1月26日接任系爭漁船船長一職而未於前述時間接受漁業署之法令宣導，惟基於經營者（吳亦芬）對船長有監督與指揮之責任，於該船出港作業前應確保船長知悉且遵守相關規定，倘船長（即從業人）有重大違規情事，經營者應就該重大違規行為負責，故上訴人吳亦芬稱太平洋非上訴人康恆裕之作業習慣海域，不熟悉禁捕魚種相關規定而違法，試圖免除其身為經營者應負監督指揮從業人之責，核屬卸責之詞。再者，遠洋漁船業者為保漁獲新鮮，船長於漁船進港前均透過衛星電話或漁船之短波單邊帶無線電話（SSB）告知經營者當航次漁獲種類及粗估數量，由經營者先行聯繫合作之漁獲收購商約定漁獲卸下時間，談妥待交易之魚種、粗估數量及交易金額，俾漁獲收購商預先評估並安排所需僱用碼頭搬運工人、堆囤漁獲用之堆高機、運搬漁獲用之卡車數量，於漁船進港卸下漁獲前抵達碼頭等待作業。上訴人吳亦芬為系爭漁船之經營者，該船所持非法漁獲約佔當航次所有漁獲之70%，衡情自無不知之理。㈢國際漁業管理組織針對「個別物種」之海洋生物進行資源評估與管理利用後，將平滑白眼鮫（黑鯊）及污斑白眼鮫（花鯊）二物種列入禁捕魚種，目的在限制人類捕撈行為以降低對該物種的侵害，是若有各別捕撈、持有該二物種，即分別侵害該二物種之生態價值及族群豐度。被上訴人以遠洋漁業條例第13條第1項第11款制定之目的係為保護個別瀕危物種族群數之立法精神，爰以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，核與漁業資源管理之目的及立法意旨無違。又依相關科學研究報告、FISHBASE網站之公開資訊及Sharks of the Open Ocean: Biology, Fisheries and Conservation一書第10章及第11章內容可知，黑鯊為沿近海魚種，棲息水域一般在大陸邊緣或島嶼之大陸棚，而花鯊則屬遠洋的深海魚種，兩物種棲息水域不同；以101年至108年間被上訴人遠洋觀察員之科學觀測紀錄，系爭漁船本次所捕撈之黑鯊、花鯊混獲量遠高於相同噸級別、相同作業水域之其他漁船所捕撈之數量，倘非有計畫性、針對性的分別就黑鯊、花鯊棲息的水域及水深下鉤，應無可能釣獲如此鉅量之漁獲，是以，上訴人康恆裕確有分別以黑鯊、花鯊為主要漁獲對象進行漁撈作業之犯意。加以，系爭漁船非屬圍網作業，而係屬延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲物是否為禁捕物種，並作成是否拋棄之決意，且依行為時管理辦法第49條規定，漁船應每日透過電子漁獲回報系統（E-Logbook）詳實紀錄並回報漁獲資料，倘如上訴人康恆裕所述，其對於黑鯊、花鯊係中西太平洋禁捕物種不知情，則其在捕獲黑鯊、花鯊之際，即應依規定如實填寫黑鯊、花鯊於何時、何處捕獲之數量，惟系爭漁船此期間之漁獲回報資料，並無回報捕獲任何黑鯊、花鯊，亦無丟棄黑鯊、花鯊漁獲之紀錄，此匿報漁獲之舉，亦證上訴人康恆裕明知黑鯊、花鯊為禁捕魚種，仍為該二魚種之經濟價值而有捕撈之意圖。基於系爭漁船船長之作業活動，已有充分事證足供查證上訴人康恆裕捕撈、持有黑鯊、花鯊之相關情事，自無上訴人所稱有再傳喚證人即船長洪進佳就有關捕撈黑鯊、花鯊等情而為作證之必要。此外，本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱98年決議）內容係針對違反郵政法第6條第1項及第40條第1款所作之決議，其處罰對象為違規之「營業行為」，性質上具有持續性，故應予適當切割，方能按次連續予以處罰，若非屬營業行為，且該行為並不以每日持續為之，無持續性質，則無該決議見解之適用。上訴人康恆裕以各別捕撈、持有黑鯊、花鯊之犯意，並非持續性營業行為，且所侵害為二不同法益，其本質上即為二不同違規行為，自無本院98年決議之適用。從而，被上訴人依遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之立法目的、黑鯊與花鯊棲息水域不同及延繩釣漁船作業特性等事項，而認系爭漁船船長康恆裕捕撈、持有黑鯊及花鯊，侵害二法益，屬二違規行為，核無不合。㈣被上訴人以系爭漁船捕撈、持有禁捕物種之違規情節重大，查獲之非法漁獲為歷年來最多，數倍於其他同類型違規漁船所捕撈、持有之非法漁獲，於原處分作成前，針對該船違規事實、適用法規及裁罰基準進行多次會議，並取得內部共識，決議在符合遠洋漁業條例第36條規定裁量範圍內，以107 年10月初之簡簽擬定處分原則，並依此原則核處上訴人，則被上訴人在法律規定範圍內解釋適用，據以作成原處分，自無違反法律保留原則。至於該內部簽呈事後有無依行政程序法第160條第2項規定，由其首長簽署，並登載於政府公報發布，以符合同法第159條第2項第2款行政規則之程序要求，並不影響被上訴人作成原處分之適法性。另本件係違反遠洋漁業條例事件，並非違反稅捐稽徵法事件，且上訴人訴訟代理人就原處分之裁罰是否較重於新訂之裁量基準一節，亦未能舉證以實其說，是以，上訴人主張前開簡簽直至109年3月10日方經被上訴人訂定為「違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁補魚種規定案件裁罰基準」，違反稅捐稽徵法第1條之1「從新從優」或「從新從輕」之立法意旨等云云，並不足採。㈤上訴人所提黑鯊、黑鯊含翅等漁獲之交易明細表（原證19、2 0、21）係於印度洋作業之漁船所捕獲之黑鯊，其價格與太平洋禁捕後黑鯊之價格相距甚遠，不得作為本案黑鯊價值之依據。又上訴人所提之拍賣清單，承銷人均為「順昌漁業有限公司」及「春成漁業股份有限公司」，該二公司負責人分別為陳金祥與謝春成，而系爭漁船金昌6號名義經營者為吳亦芬，謝春成為金昌21號漁船名義經營者，該二船實際經營者均為陳金祥；該二船於107年及108年先後遭被上訴人查獲非法捕撈、持有大量黑鯊、花鯊漁獲之違規，上訴人持自身及利益關係人經營之水產冷凍公司交易清單欲證明黑鯊、花鯊價格低廉，信憑度較低，尚不足採。況本件並非僅以黑鯊、花鯊之漁獲價值作為裁罰之衡量標準，被上訴人有鑑於系爭漁船於107年6月17日至同年8月28日在太平洋水域作業期間捕撈、持有黑鯊36,820公斤及花鯊930公斤，合計37,750 公斤，為近年來查獲最大宗非法捕撈、持有禁捕魚種案，嚴重破壞各國保育海洋生物資源之用心，上訴人違規意圖明顯，違規情節重大，違法捕撈、持有數量甚鉅，若未嚴加處理，將遭國際漁業組織質疑我國對遠洋漁業船隊之管理能力，亦會損及我國整體遠洋漁業船隊之作業權益，乃依行政罰法第18條規定，審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並依違規者對個別禁捕物種的侵害程度等情事，於遠洋漁業條例法定裁量範圍內作成原處分，並無裁罰違反比例原則及未考量行政罰法第18條之適用等情形。㈥綜上，被上訴人查認上訴人有遠洋漁業條例第13條第1項第11 款所列重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第43條第1項規定，分別以原處分1及2處上訴人吳亦芬罰鍰750萬元及200萬元，合計950萬元，收回系爭漁船漁業證照5月及1月，合計6月，並沒入黑鯊36,820公斤、花鯊930公斤；依同條例第36條第5項第3款規定，分別以原處分3及4處上訴人康恆裕罰鍰150萬元及40萬元，合計190萬元，收回漁船船員手冊5月及1月，合計6月；依同條例第24條第1項第1款規定，以原處分5將系爭漁船列為高風險漁船，實施特別管理措施，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。四、本院經核原判決尚無不合。茲就上訴意旨再論斷如下：㈠遠洋漁業條例第4條第1款、第2款、第3款、第5款、第6款及第14款第2目規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。二、漁船：指從事漁撈作業之船舶。三、遠洋漁業：指使用漁船於公海或他國內水、領海或專屬經濟海域（以下簡稱管轄海域），從事漁撈作業之行業。……五、經營者：指經營遠洋漁業者。六、從業人：指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人。……十四、非法漁撈作業：指下列情形：……㈡國際漁業組織會員國之漁船，違反該組織之養護管理措施，或違反國際法有關規定從事漁撈作業。……」第10 條第1項及第2項第3款規定：「從事遠洋漁業之漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範。」「前項養護管理措施及公海作業國際規範所定下列各款有關事項之辦法，由主管機關定之︰……三、漁獲種類之限制或禁止。……」第13條第1項第11款規定：「中華民國人不得有下列重大違規行為：……十一、捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種。……」第24條第1項第1款及第2項規定：「經營者有下列情形之一者，主管機關應將其所屬漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施：一、有第13條第1項所列重大違規行為。……」「前項實施特別管理措施之對外漁業合作限制、觀察員派遣、船位回報頻率、漁獲通報、卸魚檢查、轉載限制、管理期限及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第36條第1項第3款及第5項第3款規定：「經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿1百漁船：處新臺幣2百萬元以上1千萬元以下罰鍰。……」「從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿1百漁船：處新臺幣40萬元以上2百萬元以下罰鍰。」第43條第1項規定：「依第36條第1項、第2項、第38條第1項、第2項、第4項、第39條第1項及第41條第1項規定所為之處罰，其捕撈、載運、買賣或代理銷售之漁獲物、漁產品或漁具，不問屬於何人所有，得沒入之。」㈡被上訴人依遠洋漁業條例第13條第2項規定，於106年1月19日以農漁字第1061332101號公告訂定遠洋漁業條例第13條第1 項第11款禁捕魚種名錄，並自106年1月20日生效，其第3點明定，中西太平洋禁捕魚種：㈠污斑白眼鮫（花鯊），Carch arhinus longimanu。㈡平滑白眼鮫（黑鯊），Carcharhinus falciformis。旋被上訴人於107年5月24日以農漁字第1071334283號公告修正遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，將原第3點變更點次為第4點，並自即日生效。其第4點明定，中西太平洋禁捕魚種：㈠污斑白眼鮫（花鯊），Ca rcharhinus longimanu。㈡平滑白眼鮫（黑鯊），Carcharhi nus falciformis。依據被上訴人107年5月24日農漁字第1071334283號公告「遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄」，污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為中西太平洋禁捕魚種（刊載於行政院公報第024卷第096期）。參見漁業署網站（首頁>漁業資源>三大洋禁捕鯊魚及魟類物種>）「三大洋禁捕鯊魚及魟類物種列表」（訴願卷第20至21 頁、第35至46頁、第86至91頁）。㈢經查，上訴人吳亦芬為系爭漁船經營者即船主，上訴人康恆裕為系爭漁船從業人即船長，系爭漁船全長28.95公尺，總噸數為98噸，漁獲物種為鮪、旗、鯊，漁業種類為延繩釣漁業，漁場位置及區域為我國經濟海域，經被上訴人核准於107年度赴太平洋海域從事鮪延繩釣漁業，於107年9月5日在小港漁港卸售漁獲物時，經漁業署進行全程港口檢查，查獲系爭漁船在太平洋海域捕撈、持有禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）36,820公斤及污斑白眼鮫（花鯊）930公斤等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料相符。被上訴人以上訴人所為屬遠洋漁業條例第13條第1 項第11款所列重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第43條第1項規定，分別以原處分1及原處分2處上訴人吳亦芬罰鍰750萬元及200萬元，合計950萬元，收回系爭漁船漁業證照5月及1月，合計6月，並沒入黑鯊36,820公斤、花鯊930公斤；另依同條例第36條第5項第3款規定，分別以原處分3及原處分4處上訴人康恆裕罰鍰150萬元及40萬元，合計190萬元，收回漁船船員手冊5月及1月，合計6月，及依同條例第24條第1項第1款規定，以原處分5將系爭漁船列為高風險漁船，實施特別管理措施，核無不合。原判決予以維持原處分，乃屬有據。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，核無違誤。上訴意旨再就原審已詳為論斷之事項，主張原判決有適用法規不當、判決不備理由之違法云云，並無可採。㈣行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與同法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503 號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。準此，違反行政法上義務之行為，涉及處罰規定時，如係實質上之數行為，原則上得分別處罰之。至行為數之認定，須綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素。我國為世界上重要遠洋漁業國之一，為保障我國遠洋漁船於公海之作業權益，我國參與多個區域漁業管理組織，更為中西太平洋漁業委員會（WCPFC）等4個區域漁業管理組織之正式會員。遠洋漁業條例之制定，係為落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範（Illegal,Unreported and Unregulated，以下稱IUU）漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，並遵循國際漁業組織所定之養護管理措施，善盡遠洋漁船船籍國之責任，促進我國遠洋漁產品之流通與貿易(該條例第1條規定及立法理由參照）。蓋海洋資源保育及永續利用，關繫人類的生存與發展，IUU漁撈行為，會削減海洋漁業資源保育與管理措施之成效，造成社會經濟損失，並對糧食安全與環境保護帶來負面衝擊，就此，聯合國糧食暨農業組織於西元2001年通過「預防、制止和消除IUU國際行動計畫」；國際間及區域漁業組織亦通過相關養護管理措施規範，期能及時保育海洋的再生能力，確保海洋漁業生態健全，以利海洋資源永續利用。足見，迅速遏止IUU漁業行為，已成為國際漁業管理之重要課題，更是每一個漁業國家不可卸免之責任。國際漁業管理組織針對海洋生物資源之評估與管理利用均係針對「個別物種」分別為之，有關平滑白眼鮫（黑鯊）及污斑白眼鮫（花鯊）該二物種族群豐度，業經中西太平洋漁業委員會（WCPFC ）進行資源評估，均列入禁捕魚種，若有各別捕撈、持有該二物種，即分別侵害該二物種之生態價值及族群豐度。詳言之，國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂之管理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為，以降低對個別物種的侵害。原判決以遠洋漁業條例第13條第1項第11款制定之目的係為保護個別瀕危物種族群數之立法精神，因認捕撈不同禁捕魚種，所侵害係不同禁捕魚種族群豐度之法益，爰以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，核與漁業資源管理之目的及立法意旨無違。上訴意旨主張遠洋漁業條例第13條第1項第11款並未規定按禁捕魚種類不同而認為係不同之違規行為，原判決按禁捕魚種之不同而認上訴人捕撈二種魚種係不同之違規行為，進而分別處罰，其擴大法律處罰範圍，違反法律保留原則，原判決有適用法規不當之違法云云，自無足採。又依FISHBASE網站之公開資訊可知，黑鯊（平滑白眼鮫）為沿近海魚種，棲息水域一般在大陸邊緣或島嶼之大陸棚；而花鯊（污斑白眼鮫）則屬遠洋的深海魚種，兩物種棲息之水域，並不相同，黑鯊及花鯊棲息之水域、水深既不相同，船長及船員下鉤作業自亦不相同，難謂僅有一捕撈行為。再者，系爭漁船係屬於延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲物是否為禁捕魚種，並作成是否拋棄之決意，且依行為時管理辦法第49條規定，漁船應每日透過電子漁獲回報系統（E-Logbook）詳實紀錄並回報漁獲資料。經查，系爭漁船於107年9月5日進港經檢查，其中禁捕之黑鯊佔當航次漁獲總量的67.8%，花鯊佔當航次1.7%，遠超過西太平洋海域被上訴人遠洋觀察員7年來（101年至108年期間）於海上實際觀測紀錄之黑鯊、花鯊混獲總量，系爭漁船此期間之漁獲回報資料，並無回報捕獲任何黑鯊、花鯊，亦無丟棄黑鯊、花鯊漁獲之紀錄等情，為原判決依法確定之事實，足證上訴人康恆裕明知黑鯊、花鯊為禁捕魚種，仍為該二魚種之經濟價值而有捕撈之意圖，難認係出於違反捕撈、持有禁捕魚種之不作為義務之單一意思，自與持續性營業行為或反覆實施之集合性概念有別，並無本院98年11月份第2次及105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨之適用。原判決綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素，認上訴人違法捕撈、持有禁捕魚種黑鯊及花鯊，係兩個行為而違反兩個行政法上之義務，依行政罰法第25條規定應分別處罰，核屬有據。上訴意旨主張黑鯊與花鯊之分布水域、水深及捕撈方式均有相似之處，上訴人係以相同方式捕魚，並無被上訴人所稱係以不同的捕撈方式捕捉黑鯊、花鯊，上訴人從事捕撈漁獲之營業活動行為，係屬持續性行為，其最終目的為將漁獲銷售換取現金之營業循環，屬單一意思之行為，係集合性概念，同一航次實施多次捕撈行為係違反同一行政法上禁止規定之接續行為，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，並於主管機關處罰後，始切斷違規義務是否出於單一意思，原判決逕認上訴人捕撈、持有黑鯊、花鯊二種魚貨係出於不同犯意兩個違規行為，有適用法規不當及判決不備理由之違法云云，核係主觀一己之見解，自無足採。㈤遠洋漁業條例第36條第1項規定之處罰對象係「經營者」，處罰要件係「經營者或從業人有所列重大違規行為之一者」，該條項係課以經營者監督所屬從業人員之責任及義務，與同條第5項處罰對象係「從業人」不同。此觀該條例第36條第1項及同條第5項規定之立法理由謂：「一、重大違規之行為將會減損國際上對養護管理海洋之努力，對海洋漁業資源產生損害；又經營者對於從業人具有選任、指揮、監督之權，應督促其從業人遵守養護管理及我國相關法規之規範，倘從業人有重大違規之情事，其經營者應就該重大行為負起責任，爰於第一項定明經營者或從業人如有違反重大違規情事，除對經營者處以罰鍰外，並得為收回或廢止其漁業證照之處分。……」及「四、第五項定明從業人如有違反重大違規情事，處以罰鍰並得為收回或廢止其幹部船員執業證書或漁船船員手冊之處分。」等語，係就經營者與從業人各別處罰自明。又為落實漁業管理、打擊IUU漁業行為，遠洋漁業條例第13條第1項第11款明定，我國國民不得有捕撈、持有禁捕魚種之重大違規行為，經營者及從業人均有遵守之義務及責任，違反者依同條例第36條第1項及第5項規定，經營者與船長（從業人）均應受處罰，自係採併罰。上訴意旨主張原處分按禁捕魚種為處罰行為數，又對經營者及從業人處各種類型處罰，已超過擇一從重處罰，有違反一行為不二罰及比例原則之裁量，原判決有不適用法規之違法云云，自無足採。㈥人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項規定使法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。經查，系爭漁船之經營者為上訴人吳亦芬，該船船長為上訴人康恆裕，於本件從事遠洋漁業期間取得被上訴人核准於太平洋海域從事鮪延繩釣漁業等節，均如前述，可認上訴人吳亦芬當有以船長康恆裕為使用人而使其參與漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範之行政程序在內，揆諸前開規定及決議意旨，上訴人吳亦芬對上訴人康恆裕自有監督及一同遵守遠洋漁業條例相關規定之義務。原判決已敘明系爭漁船經營者即上訴人吳亦芬於106年10月11日向漁業署申請107年度中西太平洋遠洋漁業作業許可，當時漁業署委由社團法人臺灣鮪延繩釣協會將擷取自「鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法」之重要規定對上訴人吳亦芬及時任船長鄭原忠詳細解說，該法令宣導單【鯊魚、海龜、海鳥、黑鮪──相關規定】中第(一)項鯊魚相關規定即載明「禁止漁船持有、轉載、卸下、儲藏或販售污斑白眼鮫（花鯊）及WCPFC公約水域內之平滑白眼鮫（黑鯊）。」渠等已於了解規定後於該份法令宣導單上簽章。再者，依遠洋漁船之一般作業情形，業者為保漁獲物新鮮，船長於漁船進港前均已透過衛星電話或漁船之短波單邊帶無線電話（SSB）告知經營者當航次漁獲種類及粗估數量，由經營者先行聯繫合作之漁獲收購商約定漁獲卸下時間，談妥待交易之魚種、粗估數量及交易金額，俾漁獲收購商預先評估需僱用碼頭搬運工人、堆囤漁獲用之堆高機、運搬漁獲用之卡車之人數及數量，並安排搬運工、堆高機及運魚卡車於漁船進港卸下漁獲前抵達碼頭等待作業。俟漁獲物卸下後，雙方將在最短時間內完成漁獲物分種類過磅，確認實際重量及交易金額後迅速運走冰藏，所有交易行為均在漁船所泊靠之碼頭完成等情。足認上訴人對禁止漁船捕撈、持有、轉載、卸下、儲藏或販售污斑白眼鮫（花鯊）及WCPFC公約水域內之平滑白眼鮫（黑鯊）之遠洋漁業條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」規定，且違反將遭同條例相關規定處罰等情，可得知悉並能預見，在事實上及法律上已能期待其等遵守該規定之可能，上訴人吳亦芬身為系爭漁船之經營者，該船所持非法漁獲約佔當航次所有漁獲之70%，衡情自無不知之理，惟由上訴人康恆裕所擔任船長之系爭漁船於本件中猶仍違反，無視上開規定，可認上訴人康恆裕對上述違規事實具有故意，上訴人吳亦芬既以上訴人康恆裕為使用人而參與漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範之行政程序在內，且對上訴人康恆裕負有監督及一同遵守遠洋漁業條例相關規定之義務，則上訴人吳亦芬對上訴人康恆裕此一故意責任自當推定同負其責，且依前述，亦難認上訴人吳亦芬所舉事證可為推翻，上訴人復無從依行政罰法第8條前段規定主張其不知法規而得免除此一行政處罰責任。上訴意旨主張漁業署法令宣導單未說明捕撈、持有黑鯊及花鯊二物種，經營者及船長均會被分別處罰且按持有漁獲多寡處罰程度不同，其對處罰之內容及範圍未有明確規定，致上訴人無法預見並控制其行為云云，自無足採。㈦遠洋漁業條例第36條規定對從事重大違規行為之經營者或從業人之裁處罰鍰規定，並未授權主管機關享有針對個案得裁量而不予處分之空間，其法定罰鍰最高額又非3千元以下，也無從適用行政罰法第19條第1項規定酌予免罰，且此捕撈、持有禁捕魚種乃遠洋漁業條例所欲遏止IUU違法漁撈作業的重大違規行為，上訴人違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款所定之重大違規行為，並主觀有責，自應各依同條例第36條第1項第3款、第5項第3款予以處罰。原判決已敘明，本件並非僅以黑鯊、花鯊之漁獲價值作為裁罰之衡量標準，系爭漁船於107年6月17日至同年8月28日在太平洋水域作業期間捕撈、持有黑鯊36,820公斤及花鯊930公斤，合計37,750 公斤，為近年來查獲最大宗非法捕撈、持有禁捕魚種案，嚴重破壞各國保育海洋生物資源之用心，上訴人違規意圖明顯，違規情節重大，且違法捕撈、持有數量甚鉅，若未嚴加處理，將遭國際漁業組織質疑我國對遠洋漁業船隊之管理能力，亦會損及我國整體遠洋漁業船隊之作業權益。被上訴人就系爭漁船經營者上訴人吳亦芬及從業人即船長上訴人康恆裕有關捕撈、持有禁捕魚種黑鯊及花鯊之違規行為，依行政罰法第18條規定，審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並依違規者對個別禁捕物種的侵害程度等情事，於遠洋漁業條例法定裁量範圍內作成原處分等情。足認被上訴人業已依經營者、從業人員、漁船總噸位數及禁捕魚種種類、重量等不同情節，而為原處分，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，揆諸前揭說明，難認有違平等原則、比例原則或構成裁量瑕疵之情事，本件原處分於個案併合處罰，亦不會致上訴人之負擔有過苛之情形。又本院108年度判字第84號、第553號判決係針對經營者與從業人違反遠洋漁業條例第11條第1項規定，為同條例第13條第1項第3款所列之重大違規行為，依同條例第36條第1項第1款、第3款規定，裁處經營者罰鍰，與本件上訴人係違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列之重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第5項第3款等規定，分別裁處經營者與從業人罰鍰，二者違規事實、違規行為及所適用之法條均不相同，自難比附援引。上訴意旨主張參酌本院108年度判字第84號及第553號判決之裁量處分，本件裁罰程度過於嚴苛，有違平等原則，違反遠洋漁業條例係屬行為罰，應比照租稅行為罰，按次加重處罰，上訴人康恆裕係於同一航次捕撈禁止魚貨，上訴人吳亦芬並未隨同出海卻遭連坐不成比例之處罰，經營者雖應負監督之責，惟若無法控制海上捕撈行為，其罰則應有適用最低處罰或比例或免責原則，原處分有違比例原則、平等原則及罪責相當原則云云，自無足採。㈧綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　20　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳　東　都法官　蕭惠芳法官　林　妙　黛法官侯志融法官　王　俊　雄以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　20　　日書記官　張玉純

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1043號

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