最高行政法院(含改制前行政法院) - 109年度上字第641號（產業創新條例）

最高行政法院判決 109年度上字第641號上訴人惠朋國際股份有限公司代表人王勝瑜訴訟代理人郭美絹律師被上訴人經濟部代表人王美花上列當事人間產業創新條例事件，上訴人對於中華民國109年3月25日臺中高等行政法院108年度訴字第198號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人（前身為惠騰實業股份有限公司，因於民國107年12月12日與惠朋國際股份有限公司為惠勝興貿股份有限公司所合併，而於同月27日變更為目前公司名稱）前申購坐落於彰化濱海工業區線西區內之彰化縣ＯＯ鄉ＯＯ段000地號土地（下稱系爭土地，面積計38,873.51平方公尺），於103年4月7日辦竣土地所有權登記，嗣經被上訴人清查轄管工業區內產業用地結果，發現系爭土地與其他343筆土地自取得所有權之日起，截至107年7月31日止，仍未完成設廠使用，符合產業園區閒置土地認定與輔導使用及強制拍賣辦法（下稱拍賣辦法）第3條第1項規定之閒置土地情形，乃作成原處分依產業創新條例（下稱產創條例）第46條之1第1項及拍賣辦法第6條規定，公告為107年度經濟部轄管工業區（下稱工業局）閒置土地，並於公告內載示產創條例第46條之1及拍賣辦法規定之法律效果，而以107年10月12日經授工字第10720428215號函檢附同年9月26日經工字第10704605160號公告（下稱原處分）送達於上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於公告系爭土地為閒置土地部分撤銷。經臺中高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第198號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人自103 年4月7日辦竣系爭土地所有權登記後，截至被上訴人認定閒置土地之基準時點即107年7月31日止，仍未設廠建築使用，且上訴人迄今不但無意設廠使用，尚且委託仲介出售等情。上訴人雖以：其係因向被上訴人所屬工業局彰濱工業區服務中心（下稱彰濱服務中心）申請續租與系爭土地相鄰之彰化縣ＯＯ鄉ＯＯ段000地號土地（下稱該鄰地）架橋，且彰濱服務中心就該鄰地溝渠邊坡坍塌拖延時日始修復等情詞，是其有正當理由未能於期限內設廠使用系爭土地云云。然上訴人自104年7月28日即承租該鄰地，租期至107年7月27日始屆至，顯見上訴人有充裕時間可使用該鄰地以供系爭土地設廠使用。至於該鄰地溝渠邊坡坍塌一事，亦經彰濱服務中心於105 年9月完成公開招標程序，經得標廠商於當年11月28日竣工，而於次月20日驗收合格。再依上訴人申購時填具之申請書及承諾書所載，上訴人申購當時已經實地勘查認為系爭土地適合其使用，承諾購地後自開始興工時間起至開始營運為期1年，衡諸上訴人自103年4月7日取得系爭土地所有權，迄107年7月31日（被上訴人認定閒置土地之基準時點）止，期間長達4年有餘，均未動工建廠使用，目前復已決意出售等情，再參以上訴人於107年5月8日函覆彰濱服務中心之書面意見，其上係載上訴人因線西區生活機能未臻成熟，尚無相關「工業住宅用地」可資取得，無法吸引高產值人力進駐，現行法規和配套措施並無可資依循及解決方案，致上訴人擴廠計畫延後；另上訴人彰濱廠位置較偏遠，擴廠招工不易，影響規劃期程，亦即上訴人尚未施作架橋及未建廠原因，實因土地外在考量及大環境經濟因素等語，堪認上訴人未於期限內完工建廠使用，純粹出於自身營運之利弊得失考量，核與該鄰地租期屆滿後尚未獲准續租，及彰濱工業區線西區排水幹線邊坡坍塌至105年12月始修復等因素，不具關連性。再者，被上訴人作成原處分之前，已責由彰濱服務中心分別對上訴人及系爭土地抵押權人即台北富邦商業銀行股份有限公司(下稱富邦商銀)發函通知陳述意見，則上訴人主張被上訴人未通知利害關係人即抵押權人富邦商銀陳述意見云云，即與事證情況相左，殊不足取。況是否通知利害關係人陳述意見，核與上訴人之利益無關，亦無從認原處分之程序違法，而有損害上訴人之利益。綜上，上訴人於原審之主張並無可採，因而判決駁回。四、本院查：㈠產創條例第3條前段規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部……」第46條之1第1項規定：「（第1項）由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發設置之產業園區，土地所有權人無正當理由已持續閒置土地相當期間，除與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外，如符合中央主管機關所定閒置土地認定基準，各該主管機關得公告及通知土地所有權人及利害關係人，於二年期限內依法完成建築使用；各該主管機關並得隨時輔導土地所有權人及利害關係人於期限內依法完成建築使用。（第2項）各該主管機關依前項規定限期完成建築使用時，應囑託土地登記機關辦理註記登記。二年期間不因土地所有權移轉而中斷，效力仍及於繼受人。土地所有權人因有不可歸責之事由致遲誤之期間，應予扣除，如有正當理由者，並得請求延展之。（第3項）於前二項期限內依法完成建築使用者，各該主管機關應囑託土地登記機關辦理塗銷註記登記；屆期未完成建築使用者，各該主管機關得處以土地所有權人該閒置土地當期公告現值總額百分之十以下之罰鍰，並得通知土地所有權人於一個月內提出改善計畫。各該主管機關於接獲改善計畫後得通知土地所有權人進行協商，土地所有權人應於接獲進行協商之通知日起一個月內完成協商。土地所有權人未遵期提出改善計畫或屆期未與各該主管機關完成協商者，各該主管機關基於促進產業園區用地合於立法目的使用及發展國家經濟防止土地囤積之公共利益，得作成書面處分並載明該閒置土地依查估市價審定之合理價格後，予以公開強制拍賣。……（第8項）前七項閒置土地與完成建築使用認定基準、公告及通知事項、不可歸責事由扣除期間與請求延展期間之事由、囑託登記之事項、查估市價審定之方法、程序及應遵行事項、強制拍賣應買人之資格及應遵守取得土地之使用條件等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」依司法院釋字第515號解釋意旨，人民依法取得之土地所有權，固應受法律之保障與限制，但國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，仍應以法律限制之，為憲法第143條第1項及第145條第1項所明定。足見國家應保障私有財產權，並不能解釋為人民之財產權享有絕對自由，憲法仍許國家基於公共利益對私有財產權之行使課予社會義務。所有權人使用、收益及處分其土地應受國家法令限制，不得恣意而為，國家為防止妨害國計民生之平衡發展或增進公共利益所必要，非不得以法律加以限制。再者，參照政府機關運用公共資源開發設置產業（農業、工業及服務業等各行業）園區，其目的在增進國家經濟發展使用，自應爭取時效予以活化，以達成園區創設之公益目的。故開發設置產業園區深具增進公共利益之目的，廠商取得該園區土地應履行之社會義務，明顯高於一般私有土地，倘其利用國家開發之產業園區及給予優惠等獎勵措施，購入土地囤積轉售圖利或閒置土地不使用，自與國家賦予其取得園區土地之目的性相違背，難謂其無妨害國家經濟及國計民生之平衡發展之情形。則主管機關就閒置之產業園區土地依法為行政管制措施，促其於期限內設廠進駐經營，俾貫徹設置產業園區之宗旨，其手段及目的自均具正當性，符合比例原則。又觀諸產創條例第46條之1規定意旨，私人取得政府機關開發設置之產業園區土地，無正當理由持續閒置土地相當期間，經主管機關認定公告為閒置土地者，其管制措施係採取行政指導、限期改善、罰鍰及協商等先行機制，促其儘速依法完成建築使用。如土地所有權人無意願，亦無能力有效利用產業園區土地，若任其長年任其閒置，即與產業園區設置之公益目的相悖離，最後始藉由強制買回或公開強制拍賣使土地所有權人釋出該閒置土地，顯見係以漸進方式之多元行政管制措施，為遂行公益目的，衡其所採行之手段與所欲達成的行政目的並無不符比例原則之情形。㈡經濟部依產創條例第46條之1第8項授權訂定之拍賣辦法第2條規定：「本辦法適用範圍，以中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱主管機關），依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或本條例開發設置之工業用地、工業區或產業園區為限。」處分時第3條規定：「（第1項）本條例所稱閒置土地，指產業用地自取得所有權之日起，逾三年未完成建廠，包含下列各款未完成建築使用情形之一者：一、設廠面積之建蔽率低於百分之三十。二、未具主要機械設備或營業設備。三、未取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件。四、已取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，經撤銷、廢止或喪失效力。（第2項）前項規定，於本條例修正前取得之產業用地亦適用之。」第6 條第1項規定：「主管機關應將閒置土地之公告揭示於土地所在園區管理機構或以其他適當方法公告，並以書面通知土地所有權人及利害關係人應自公告之日起二年內依法完成建築使用。」第30條第1項規定：「閒置土地所有權人未遵期提出改善計畫或屆期未與主管機關完成協商者，主管機關得為強制拍賣之書面處分。」是依產創條例第46條之1及處分時拍賣辦法第3條第1項之規定，土地所有權人無正當理由，自取得產業園區土地所有權之日起，逾3年未完成建廠，應公告為閒置土地予以輔導，其在產創條例第46條之1增訂之前取得之產業用地亦有適用。而產創條例第46條之1所謂「正當理由」，乃指綜觀個案具體情狀，可認土地所有權人在客觀上無可歸責事由，致未能於期限內設廠使用而言。若土地所有權人純粹出於主觀上設廠營業實益之考量，致延宕未完成建廠者，即具可歸責性，難謂有正當理由。又土地所有權人於申購產業園區土地之前，即應自行審慎評估土地當時所具備之各項優劣條件是否適合自身產業設廠使用，始得買受，若不顧一切利弊，貿然搶購，於取得後始發現其客觀條件不符合需求，而閒置不設廠營運，期待將來利機出現，再予開發使用，殊難謂其無可歸責性，自不具正當理由。㈢經查，上訴人自103年4月7日辦竣系爭土地所有權登記後，至被上訴人認定閒置土地之基準時點即107年7月31日止，已逾3年仍未設廠建築使用，且其尚且委託仲介欲行出售系爭土地等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，上訴人對上開其自取得系爭土地所有權之日起，逾3年未完成建廠之真正均不爭執，自得採為本件裁判之基礎。㈣認定事實為事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言；而所謂判決不備理由，係指判決完全未載理由，或雖載有理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人情知判決主文所由生之依據，或對當事人提出可能影響判決結果之攻擊防禦方法及法律上之主張未予採取，卻未說明何以不採取之理由。上訴意旨雖以：上訴人為設置大門出入口，向被上訴人租用該鄰地進行施工，惟該鄰地邊坡坍塌，被上訴人遲至105年12月20日始修繕完畢，是上訴人在105年12月20日前即有未能建廠之正當事由，惟原審竟無視上開證據未予扣除期間，反以上訴人欲行出售及107年5月8日回覆意見函，認定未予期限內完成建廠使用係上訴人自身考量，原判決自有理由矛盾、不備及適用法規不當之違法等情。經查，原判決業已論明：依該鄰地租約，上訴人自104年7月28日即承租該鄰地至107年7月27日始屆至，顯有充裕時間可使用該鄰地以供系爭土地設廠使用；至於該鄰地溝渠邊坡坍塌，依採購契約書及工程結算驗收證明書所載，亦早經彰濱服務中心於105年9月公開招標，經得標廠商於當年11月28日竣工，而於次月20日驗收合格；再依上訴人申購時填具之申請書及承諾書所載，上訴人申購系爭土地當時已實地勘查認適合其使用，承諾購地後自開始興工時間起至開始營運為期1年，衡諸上訴人自103年4月7日取得系爭土地所有權，迄被上訴人認定閒置土地之基準時點即107年7月31日止，期間長達4年有餘，均未動工建廠使用，目前復已決意出售等情；另參佐上訴人函覆彰濱服務中心之書面意見，其上所載系爭土地位於之線西區生活機能未臻成熟，無相關工業住宅用地可供興建廠區宿舍以吸引人才進駐；地理位置較偏遠，無法滿足機械操作員交通往返需求，致擴廠招工不易，致影響擴廠規劃期程，即上訴人尚未施作架橋及未建廠原因，實因土地外在考量及大環境經濟因素，並請彰濱服務中心予以續租架橋土地等語，因而認定上訴人未於期限內完工建廠使用，純粹出於自身營運之利弊得失考量，核與該鄰地租期屆滿後尚未獲准續租，及該工業區線西區排水幹線邊坡坍塌至105年12月始修復等因素，不具關連性，上訴人之主張為無理由，而駁回上訴人之訴，已詳述得心證之理由及法律上意見，揆諸上開規定及說明，並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備情事。而遍閱本件全部卷證，上訴人主張該鄰地溝渠部分有邊坡坍塌的情況，僅提出未註記拍攝日期之相片一紙（見原審卷一第375 頁，即原證22），除難以此相片認定所謂邊坡坍塌會對其架橋工程造成影響外，更無法作為其所委託之建築師因此情事曾通知彰濱服務中心修復始得進行架橋後續施工之證明，故上開上訴意旨主張原判決有理由矛盾、不備及適用法規不當之違法等情，自無可採。㈤上訴意旨另以：被上訴人於系爭土地前，曾承諾可改於綠帶區設立大門供大型車輛出入，詎上訴人購買系爭土地後，被上訴人違背上開承諾，導致需另行承租該鄰地設立大門，惟原判決未就此非上訴人延宕設廠之正當理由為任何論述，即有理由不備之違法云云。經查，上訴人此部分之主張，無非係以工業局102年9月12日會議紀錄為據（見原審卷一第293 頁），然細繹該會議決議所載：「本局（指工業局）針對所屬各工業區服務中心辦理申請廠區車道出入口設置等相關案件訂有處理原則，本案倘廠商（指上訴人）完成工業區土地租購作業進駐後，自可向服務中心提出設置車道出入口申請。」等字句，至多僅能表示上訴人可依相關處理原則向被上訴人申請設置車道出入口，惟是否准許，仍應視是否符合相關處理原則為據，然無法證明被上訴人曾有上開承諾之情事；至於上訴人另所提上訴人102年7月30日OSN130007號函、中華工程股份有限公司102年8月5日中工建工字第102701010124號函（見原審卷第275、281頁），僅能表示上訴人修改大門出入口設置於綠帶區之主觀希冀；另所提工業局102年9月3日工地字第10200729370號函（見原審卷第289頁），亦只能表示兩造欲就大門出入口設置地點之事進行協商。綜觀上訴人所提上開證據，均無法證明被上訴人曾有其所稱之上開承諾可言，悉無法影響判決結果，是原判決就此固未說明何以不採取之理由，然參照上開說明，亦難謂有何不備理由之情事，是上訴人此部分之主張，亦無可採。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　26　　日最高行政法院第四庭審判長法官陳　國　成法官　蕭惠芳法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　鍾　啟　煌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　26　　日書記官　林　郁　芳

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