最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第869號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度上字第869號

上訴人

胡結金

訴訟代理人

陳鄭權 律師

被上訴人

桃園市政府環境保護局

代表人

呂理德

訴訟代理人

林宗竭 律師

林婉婷 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國109年6月11日臺北高等行政法院108年度訴字第1623號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人為桃園市○○區○○○○段305、305-4及305-5地號等3筆土地（下分別稱305、305-4、305-5地號土地，並合稱系爭土地）之所有人，桃園市政府農業局（下稱農業局）於民國107年6月5日邀集被上訴人等相關機關前往會勘，發現系爭土地遭回填土方，且下方仍有87年間所堆置之廢棄物，爰就涉及廢棄物清理法部分移由被上訴人辦理。嗣被上訴人於107年9月21日前往系爭土地稽查，並於前揭305-5地號土地開挖2處，發現土層下掩埋營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物，爰依廢棄物清理法第71條第1項規定，以108年5月16日桃環事字第1080034536號函（下稱原處分），限期上訴人於108年6月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被上訴人審核，逾期未清理完成，將依法強制執行。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：

㈠上訴人所有之305地號（重測前為桃園縣○○鄉○○段69地號，嗣並分割出305-4、305-5地號）土地因堆置大量建築廢棄物影響環境衛生甚鉅，經改制前之桃園縣政府於87年8月5日以府環四282493字第8700000732號函（下稱前處分）寄送上訴人，除通知上訴人改制前桃園縣政府將依行為時之廢棄物清理法第7條、第23條規定辦理外，並依第23條規定限期上訴人於87年8月20日前妥善完成改善，否則執行按日連續處罰。其後，被上訴人於107年9月21日前往系爭土地稽查，並於305-5地號土地開挖2處（另305、305-4地號土地已種植水稻，故未開挖），向下開挖4米，寬度2米，經開挖點發現土層下掩埋營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物，乃依廢棄物清理法第71條第1項及私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序規定，以原處分限期上訴人於108年6月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被上訴人審核，逾期未清理完成，將依法強制執行，於法即無不合。

㈡按廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並非行政罰。而主管機關依此規定所賦與之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別。是以，上訴人主張被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定所為之原處分，已逾行政程序法第131條規定之5年時效等語，要非足取。又系爭土地於87年間既已遭改制前桃園縣政府以前處分命上訴人限期改善，然至107年間稽查系爭土地時，系爭土地竟以黃土覆蓋，其中305、305-4地號土地甚至種植水稻，而305-5地號土地經開挖之結果，則發現有營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等屬一般廢棄物之情事。是以，無論上訴人係就87年間之建築廢棄物未加以清除完畢，或除87年間之廢棄物外，上訴人未設置圍籬、警告牌或經常巡查等措施妥善管理維護系爭土地，致系爭土地於87年後仍陸續遭人非法堆置其他廢棄物，上訴人就此危害土地之結果，均難謂無重大過失。況上訴人於109年3月24日準備程序期日乃自承關於87年間之廢棄物，伊並未清除乾淨，且該廢棄物之土方係由伊回填等語，顯見上訴人係明知有廢棄物之存在卻仍刻意掩埋。依一般經驗法則，倘上訴人對於系爭土地遭非法棄置廢棄物並無重大過失，則何以會用黃土覆蓋之，而非向主管機關陳報，顯違常情，由此足認上訴人就系爭土地遭非法棄置廢棄物乙節確有重大過失。再者，上訴人既未清除87年間之廢棄物，復未妥善管理維護系爭土地，且參酌107年9月21日之會勘照片，可知系爭土地遭非法棄置之情形，並非短時間所堆置，故顯難以確定污染之行為人，則被上訴人以因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人負擔清除、處理之責任，尚無違反行為責任優先於狀態責任之法理等語。

四、上訴意旨略謂：

㈠被上訴人於87年時即要求上訴人限期改善並裁處上訴人罰鍰，且上訴人改善後，後續亦未見被上訴人針對改善情形有任何來文，顯見當時改善情況已符合被上訴人要求。事隔已逾20年，被上訴人復以上訴人於系爭土地上棄置廢棄物為由命上訴人改善，其主張不僅矛盾，該增加之清除費用，上訴人又應向何人追討？益徵被上訴人行政怠惰情形嚴重。又被上訴人既認定上訴人違反廢棄物清理法之行為時點在87年間，則其要求上訴人限期改善之公法上請求權於斯時即可行使，且無其他法定中斷時效之事由存在，然相關執法人員怠於行使職務上之權利，而於20年後，始派員到系爭土地稽查，並稱上訴人有未將廢棄物清除處理之行為，足見被上訴人對上訴人之前揭公法請求權，已罹於行政程序法第131條第1項所規定之5年時效而消滅。再者，被上訴人長達20年期間未派員巡查系爭土地廢棄物清理情形，如何排除在此期間，有上訴人以外之人隨意傾倒廢棄物之可能性？如上訴人未將其傾倒之廢棄物清除處理，何以這20年來未見被上訴人有任何執法作為？被上訴人既稱上訴人於87年間堆置之廢棄物迄今未辦理清理，為何被上訴人於87年間知悉後未立即命上訴人清除處理，僅以裁處罰鍰後即結案？適足證明上訴人斯時之行為僅屬輕微。

㈡基於「行為人責任優先於狀態責任」之法理，應先積極追查污染行為人，例外於查無實際行為人時，始得依廢棄物清理法第71條規定，命系爭土地所有人即上訴人負清理之狀態責任，且被上訴人亦須舉證上訴人有長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理之情事，然被上訴人不僅未敘明其如何竭盡所能追查污染行為人仍無法查明，也未舉證上訴人如何長期對系爭土地怠於注意或疏於管理，僅以臆測推論之詞，空言泛稱上訴人有重大過失，遽以原處分係以「狀態責任」為考量，要求上訴人負起廢棄物清理法第71條第1項之責任，原處分自屬違法。且被上訴人於107年所開挖者，為於87年堆置之廢棄物，並非嗣後「新增」之廢棄物，且系爭土地幅員廣大，上訴人實無可能日日前往系爭土地巡視，遑論於87年後亦未出現第三人棄置廢棄物之情事，被上訴人欲援引廢棄物清理法第71條規定，以上訴人為處分對象，自應證明上訴人有「容許」或「重大過失」致廢棄物非法棄置於系爭土地上，而非將此部分舉證責任轉嫁由上訴人承擔。被上訴人既無法證明上訴人在系爭土地遭非法棄置廢棄物時，有「容許或因重大過失」，亦即無法證明上訴人之狀態責任之發生，則原處分自屬違法。惟原審對於有利於上訴人之證據、攻擊防禦方法均未予以記載於判決理由，亦未說明不採納之理由，則原判決顯有判決違背法令。綜上，原判決確有適用法規不當之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

五、本院按：

㈠廢棄物清理法將廢棄物區分為一般廢棄物與事業廢棄物，分別於第二章、第三章規定一般廢棄物、事業廢棄物之清理義務人、清理範圍、清理程序等，並於各該章內明文授權主管機關有權訂定法規命令之事項，例如第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」、第36條規定：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」等。另關於廢棄物之清理為如上之規定後，如有逾期不依規定清除、處理之情形，除有第五章規定違章行為之裁罰以外，對於廢棄物本體之處理，則於同法第71條第1項規定義務人及揭示污染者付費原則（見立法意旨），其內容為：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」

㈡經查，被上訴人以上訴人為系爭土地之所有權人，先經農業局於107年6月5日邀同被上訴人等相關機關會勘，發現系爭土地遭回填大量土方，且地下仍有前87年間經被上訴人發現而命上訴人清除仍未清畢之廢棄物；被上訴人遂再於同年9 月21日前往稽查，並於305-5地號土地開挖2處進行調查，向下開挖4米，寬度2米，在開挖點發現土層下掩埋營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物；另305、305-4地號土地則因已種植水稻，而未開挖。被上訴人乃以原處分限上訴人於108年6月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被上訴人審核。原審審理後認原處分事實認定無誤，亦合於廢棄物清理法第71條第1項，及主管機關基於廢棄物清理法施行細則第2條之權限而訂定之行政規則「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」之要求，而為維持原處分之判斷，固非無據。惟查：

1.有關原處分命上訴人於108年6月30日前完成系爭土地之清理作業部分：

⑴廢棄物清理法第71條第1項規定內容及其立法目的，已如前述，上訴人為系爭土地所有權人，系爭土地共3筆，地號為305、305-4、305-5，面積（均為平方公尺）各為4681.19、849.13、2613.03，後2筆係於101年7月20日分割自305地號而來，此為原審所認定之事實，並有土地登記第二類謄本附於原審卷第179-182頁可憑。被上訴人踐行前述之調查程序，在305-5地號土地土層下方4米發現如上之一般廢棄物，意謂將近2層樓高之深度有棄置並經掩埋之廢棄物，此等狀態之造成，必經挖掘、載運傾倒、填土掩埋等行為，非短時間可成；況兩造均不爭執現場尚有在87年即已存在之垃圾，足信此廢棄物棄置情事乃長期持續，原審認定上訴人為305-5地號土地土地所有權人，有容許或重大過失致土地遭棄置廢棄物，原處分以其為應負責任者，為合法有據等節，經核其證據取捨事實認定，尚無違一般證據法則。又本件事實依廢棄物清理法第71條第1項規定，以容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地上而應被究責負擔清除責任者，包括土地所有人、管理人或使用人，本件上訴人為土地所有權人，其有無將土地交付他人管理、使用，唯其所能知悉，乃其從未抗辯有其他管理、使用系爭土地之人，則本件應負責任者，唯其本人而已。從而，上訴意旨指摘原審未審究被上訴人長期行政怠惰之責任、亦未盡力追查污染行為人，也未調查證明上訴人如何有容許或重大過失之情事，即率命上訴人負擔清除責任，乃屬違法，原判決有理由未備之違誤云云，均難成立。又上訴人主張本件公法上請求權已消滅，原審乃屬誤斷一節，亦經原審由原處分之性質為管制性行政處分論斷無涉請求權時效之適用，核其所持法律見解亦屬正當，應予肯定。從而，原審認定原處分以上訴人為應負清除責任者為合法一節，可資贊同。

⑵惟查，原審認定原處分命上訴人應按期限完成清理作業，其範圍包括系爭3筆土地，亦屬合法一節，所憑證據為桃園市政府107年6月5日會勘紀錄表及會勘照片、及被上訴人107年6月5日、107年9月21日環境稽查工作紀錄表、會勘照片（附於訴願卷第43至54頁）。查系爭土地為地號305、305-4、305-5等共3筆，桃園市政府107年6月5日會勘地點為○○區○○○○段149、154地號土地，會勘結果被上訴人表示「現地舊有垃圾係於民國87年事件，將予查證並追究責任」；被上訴人再於107年9月21日會同上訴人稽查現場，結果為「1.本案係廢棄物掩埋土地開挖案件。2.經查○○區○○○○段305、305-4、305-5等地號，於民國87年事件（○○區○○○段69地號）中已遭傾倒廢棄物（廢布、廢塑膠、營建混合物等等），現場地主已用黃土覆蓋，並多處已種植水稻，現場已未見傾到廢棄物情事，後續將辦理開挖事宜，先予敘明。3.本次與地主（胡結金先生）進行土地（○○區○○○○段305-5地號）開挖，另305、305-4地號土地已種植稻作故不開挖，現場開挖2處，向下開挖4米，寬度2米，經開挖點發現有營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等屬一般棄物情事，另地主後續將針對地號上之廢棄物清除處理，擬於下週五前提送廢棄物處置計畫書（含另2處地號開挖時間）。」，見諸各該紀錄表可明。則從107年9月21日勘查結果可知，發現有一般廢棄物之地點者僅305-5地號土地；綜覽全卷，被上訴人並未依其紀錄所載，另外針對其餘2筆土地有無廢棄物遭到棄置之情事，進行調查。又107年6 月5日會勘地點為龍潭區新烏樹林段149、154地號土地，被上訴人表示「現地舊有垃圾係於民國87年事件」等語，是否指系爭土地3筆均遺有87年未清畢之垃圾？參諸107年9月21日之紀錄載有「305、305-4地號土地已種植稻作」等內容，即該2筆土地並未開挖，則是否107 年6月5日會勘也並未查證305、305-4地號土地有無廢棄物棄置情形？如是，被上訴人逕以87年前案所遺留之垃圾，推導為系爭土地下均埋有經棄置之廢棄物，即有認定事實未依證據之違誤。原審應依職權命被上訴人舉證說明其認定系爭土地3筆均為清理範圍，是否尚有其他證據可佐。就此關係原處分合法與否之重要爭點，原審疏未調查，即有理由未備之違誤。

2.有關原處分命上訴人於期限前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」部分：

⑴按司法院釋字第524號闡示「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」明文禁止再授權訂定行政命令。查，原處分命上訴人提出「棄置場址廢棄物清理計畫」，所要求之具體內容「包含廢棄物產生源、種類、數量、特性、貯存、清除、處理方式、流向及清理期程等」，此見諸原審卷第29頁附原處分公函說明可明。被上訴人於原審抗辯稱此一命提清理計畫之處分，係依行政院環境保護署（下稱環保署）所訂「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」而作成；原審認定該作業程序乃主管機關依廢棄物清理法施行細則第2條之職權所訂定，為細節性、技術性之行政規則，於法律保留無違，得予援用，而支持原處分命提計畫之法令依據一節，此等抽象之法律解釋尚有缺漏，以致對本案之法律涵攝，失之簡化，而有違法。應予辨正說明如下：

①觀之訴願卷第22、23頁附主管機關環保署以101年4月20日環署廢字第1010032859號函發布前揭作業程序，公文載明「說明一、為供各環保機關及相關清理義務人日後執行清除、處理遭非法棄置廢棄物土地之參考，期能加速清除、處理遭棄置廢棄物之土地，恢復土地原貌。二、旨揭清理作業程序內容重點：(一)場址發現與登錄列管：非法棄置場址之通報查察、錄案工作，相關阻隔及隔離作業，及研判啟動緊急應變必要措施。(二)釐清清理責任：非法棄置污染行為人追查，並釐清清理責任對象。(三)棄置場址調查：確認廢棄物種類、數量，判定廢棄物有害特性，依廢棄物清理法相關規定選定後續清理或再利用方式。(四)限期清除處理：限期提報『棄置場址廢棄物清理計畫』。(五)清理作業：監督清理作業及其廢棄物流向，確實完成廢棄物妥善清理或再利用工作。(六)環境復原：確定環境復原後解除列管，及解列場址後續管理措施。(七)緊急應變必要措施：若有重大污染之虞，應進行緊急應變必要措施。」且該整本「作業程序」之頁數近200頁。由此可知，該作業程序實係聚焦於「私有土地遭棄置廢棄物」之社會生活領域，針對廢棄物在起運、移置及終局處理過程中，所可能發生之各式危害，基於預防之觀點，滙集聚多已發布之適格法規範(內含法規命令或行政規則)，將各別具體法規範應如何正確適用在處理過程中，對下級機關作出教示。因此其內容包括一般廢棄物、事業廢棄物之發現、調查、清除、復原，似為整合相關法規編寫而成之作業準則，以供各級主管機關執行是項工作有所遵循，執行機關則應視個案情節適用該作業程序所揭示之具體法規範。主管機關如正確適用該作業程序所揭示之法規範作成「清理計畫命令」處分，該下命處分即無違反「法律保留原則」可言。

②而本院前108年度上字第958號判決及111年度上字第315號裁定，所持「環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函『私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序』公告後，迄今未廢止施行，該計畫之規範作為主管機關執行廢棄物清理法相關事件時所援用，核其內容乃係附隨廢棄物清理法第71條第1項所規定之清除處理義務而來，並無違反廢棄物清理法之立法意旨」之法律見解，因各該個案事實，本院108年度上字第958號案為生產轉爐石級配料產生事業廢棄物未經合法清除而有棄置情事，111年度上字第315號案則為未經許可違法從事廢棄物清除業務者棄置事業廢棄物（該案尚有一般廢棄物），均係針對事業廢棄物之棄置行為所應適用之法規範而為，在規範評價上應與本案有異。

③復對照本件原處分所命清理計畫之內容「包含廢棄物產生源、種類、數量、特性、貯存、清除、處理方式、流向及清理期程等」，核與廢棄物清理法施行細則第12條第3項關於「因天然災害、重大事故或不可抗力產生之非經常性廢棄物」，於清理前提出處置計畫書所應載明之內容為「廢棄物產生源、種類、數量、特性、貯存、清除、處理方式、流向及清理期程」相同，而此一規定係關於廢棄物清理法第31條所規定，經中央主管機關指定公告一定規模之事業免辦理事業廢棄物清理計畫書之情形，乃本件係屬一般廢棄物之棄置，並非事業廢棄物，關於本件其法規範依據為何？原審均未究明。

④原審片斷截取該作業程序中，就「限期清除處理」部分之記載「為確保分析棄置廢棄物種類及特性結果之正確性，及廢棄物清除、處理或再利用過程之妥適性與合法性，並確認完成清理之期程，清理義務人應提報清理計畫，載明棄置場址廢棄物清理完成之期程，並依地方主管機關核准之清理計畫執行後續清除、處理工作。」（文字內容見訴願卷第25頁），指為課予上訴人有提報計畫義務之依據，惟參諸訴願卷第24頁亦載有該作業程序之前1頁內容「為確保清理義務人執行廢棄物清除、處理過程之合法性，清理義務人應依『第貳章第三節』廢棄物分析結果及選定之清理或再利用方式提報清理計畫…」等語，所稱「第貳章第三節』為何？是否為法令依據或有其他廢棄物清理法相關法令為憑？或並非針對一般廢棄物而為？

⑵是以原審應再為探究，命被上訴人說明，俾以了解其下命清除處分之具體法規範依據，再進一步審查原處分以108年5月16日桃環事字第1080034536號函作成，命上訴人於108年6月30日前完成，期前提出清除計畫之必要性，提出計畫後是否應為審核、修正，則被上訴人下命上訴人於不到50日之期限內先完成計畫，再依限清理完成，清理所及之面積為系爭土地之範圍，其面積共8143.35平方公尺，是否合於比例原則，凡此均關係處分之合法性，非無併予審究之必要。

㈢綜上，原審以原處分為合法之論斷有前述判決適用法規不當及理由未備之違背法令，雖上訴意旨無可採據，仍應以上訴為有理由。惟本件尚有事實未明應予調查之部分，本院難為終局裁判，爰予廢棄原判決，發回原審法院依本判決之意旨重為調查審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異