109年度上字第915號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：110 年 10 月 07 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度上字第915號上　訴　人　簡仲勤彭依凡賴季明薛傳宗共同訴訟代理人　熊依翎　律師被上訴人　苗栗縣政府代　表　人　徐耀昌上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國109年7月16日臺中高等行政法院108年度訴字第234號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：緣臺灣省政府社會處於民國80年7月25日以80社三字第22783號函核准訴外人鍾徐阿妹申請，在苗栗縣○○鎮○○段000-0、0 00-00地號土地上（現為ＯＯ市○○段000、000地號，下稱系爭土地）設置「私立慕恩塔」納骨塔（下稱系爭納骨塔），系爭納骨塔並領有被上訴人所屬建設局核發083栗建管頭建字第0217號建造執照及093栗建管頭使字第0006號使用執照。系爭土地於核准後經多次產權移轉，於102年11月29日登記變更所有權人為鄭聚然，登記原因為拍賣。鄭聚然於105年6月1日出具土地及建物使用同意書授權玉寶文創股份有限公司(下稱玉寶公司)在系爭土地興辦納骨塔使用。玉寶公司遂以105年7月22日玉1050701號函報被上訴人變更「私立慕恩塔興辦事業計畫」，並新增聯外道路（土地坐落ＯＯ市○○段00 0、000地號）。歷經3次補件，玉寶公司以106年9月22日玉1060922號函檢送補正後之第4次變更興辦事業計畫，被上訴人以106年9月29日府民生字第1060185885號函詢被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）以106年10月27日環綜字第1060039244號函復略以：本案無須實施環境影響評估。案經被上訴人所屬各相關主管機關審認均符合法規後，被上訴人遂以107年9月7日府民生字第1070177539號函同意系爭納骨塔興辦事業計畫變更（名稱變更為淨自在納骨塔）。上訴人及原審原告羅元松、楊武芳為系爭納骨塔附近居民，於108年6月26日提送「公民告知書」請被上訴人應命玉寶公司將環境影響評估書送交被上訴人所屬環保局辦理環境影響評估審查作業，嗣經被上訴人以108年7月16日府環綜字第1080029170號函（下稱108年7月16日函）復上訴人等略以：本案尚無須實施環境影響評估。上訴人及原審原告羅元松、楊武芳不服，提起本件行政訴訟，訴請被上訴人應命玉寶公司將「玉寶文創股份有限公司納骨塔開發案」環境影響評估書送交被上訴人辦理環境影響評估審查作業、被上訴人應作成命玉寶公司停止在坐落苗栗縣ＯＯ市○○段000、000地號土地及系爭土地上實施開發行為之行政處分，經臺中高等行政法院(下稱原審)108年度訴字第234號判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人提起本件上訴(原判決駁回原審原告羅元松、楊武芳於原審之訴部分，因原審原告羅元松、楊武芳未提起上訴已確定在案)。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭納骨塔前經臺灣省政府社會處80年7月25日80社三字第22783號函核准設置在案，核准開發面積為9,243平方公尺。而環境影響評估法（下稱環評法）係於83年12月30日以總統華總㈠義字第8156號令制訂公布，並自公布日施行，為維持法律之安定性，及法律不溯及既往原則，系爭納骨塔係環評法施行前已核准開發案件，其申請開發獲准自不受環評法限制。嗣玉寶公司於105年7月22日申請新增聯外道路（包括ＯＯ段000-0地號686.15平方公尺及000-0地號817.84平方公尺，合計1,503.99平方公尺），提送興辦事業計畫辦理變更，依行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準(下稱應實施環評認定標準)第31條第1項第4款及第39條第2款之附表5 規定，其累積開發規模為歷次擴建（擴大）規模之合計總和，其累積開發規模之累積起算日期為99年3月2日，應實施環境影響評估之認定標準為「殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第31條第1款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2公頃以上。」則80年7月25日經申請獲准之系爭土地，無須計入累積開發規模，而本件新增聯外道路面積僅為1,503.99平方公尺，並未達到應實施環境影響評估之認定標準。㈡關於殯葬設施之聯外道路是否應列入基地面積範圍，經內政部以106年11月20日台內民字第1060444661號函釋(下稱106年11月20日函)說明略以，按殯葬管理條例第12條至第16條所稱之聯外道路，係指殯葬設施基地向外通行之通道，雖屬殯葬設施之應有設施，惟聯外道路不在該設施基地範圍內，其面積無須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積。而本件玉寶公司申請之聯外道路，土地坐落於ＯＯ市○○段000、000地號，並非於系爭納骨塔核准開發範圍內。是以，本案並非殯葬管理條例第2條第1項第8款所稱之擴充，新增聯外道路並不在系爭納骨塔設施基地範圍內，其新增聯外道路面積無須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積計算，自無須實施環境影響評估。被上訴人以108 年7月16日函復上訴人本件無須實施環境影響評估，實屬適法。㈢系爭土地早已變更為殯葬用地，此次並未辦理分區變更，自無106年3月9日修正公布之非都市土地開發審議作業規範壹、總編之笫26點規定之適用。又依內政部106年7月27日台內民字第1060053487號函說明二之意旨，系爭納骨塔既係於80年即已經臺灣省政府社會處核准在案，尚無必須設置6公尺寬聯外道路規定之適用。另交通壅塞、空氣污染、水污染、惡臭、噪音等尚非屬應實施環境影響評估之認定標準，且系爭納骨塔案僅受理及核准骨灰（骸）存放設施，並無火葬場、殯儀館、樹葬等殯葬設施，並不會有日後營運造成空氣污染、水污染、惡臭、噪音等情事。被上訴人以本件無須實施環境影響評估，並無違誤等語，駁回上訴人於原審之訴。四、上訴意旨略以：㈠原審未依職權裁定命訴外人玉寶公司為本件獨立參加人，有判決違背法令之情形。原判決理由先認定本件開發行為屬環評法施行前已核准開發案件，其申請開發獲准自不受環評法限制，卻後稱本件開發行為仍適用行政院環境保護署於102年9月12日修正公布之「應實施環評認定標準」第31條第1項第4款及第39條第2款之附表5等規定，判決理由顯有矛盾。㈡殯葬管理條例所稱之擴充，即指增加殯葬設施土地面積，而聯外道路係屬骨灰（骸）存放設施之應有設施，興建聯外道路即係擴充行為，且開發案為順利營運，聯外道路屬不可或缺之設施，依環評法之意旨，應將聯外道路之興建視為該開發行為之整體，計算在申請開發或累積開發面積，以判斷是否超過應實施環評認定標準之規定，而應進行環境影響評估。依非都市土地開發審議作業規範之規定，系爭納骨塔應設置至少兩條獨立通往聯外道路，其中1條其路寬至少8公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行，而殯葬設施之聯外道路更須符合道路尖峰小時服務水準於D級以上，且不得低於6公尺之規定，系爭納骨塔之聯外道路總面積為1.074公頃，已達到102年9月12日修訂之應實施環評認定標準第31條第1項第4款規定殯葬設施之興建或擴建位於山坡地申請開發或累積開發面積超過1公頃之規定，而應進行環境影響評估。原判決認定聯外道路無庸納入基地面積範圍為環境影響評估，嚴重破壞環評法所揭示應就整體開發行為進行環境影響評估之立法目的，有判決適用法令不當之違法。五、本院查：㈠按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第4條規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為……。 環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。……」第5條第1項第11款及第2項規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……其他經中央主管機關公告者。(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」㈡次按依環評法第5條第2項規定訂定行為時應實施環評認定標準第31條第1項第1款、第4款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區等工商綜合區、購物專用區或大型購物中心之興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園。但申請擴建面積5百平方公尺以下或累積擴建面積2千5百平方公尺以下，經國家公園主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（二）位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。但位於野生動物重要棲息環境，申請擴建面積五百平方公尺以下或累積擴建面積2千5百平方公尺以下，經野生動物重要棲息環境主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（三）位於國家重要濕地。（四）位於台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區。（五）位於海拔高度1千5百公尺以上。（六）位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。（七）位於特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，經農業主管機關同意變更使用，且申請開發或累積開發面積1公頃以上。（八）位於都市土地，申請開發或累積開發面積5公頃以上。（九）位於非都市土地，申請開發或累積開發面積10公頃以上。 ……四、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第1款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2公頃以上。」第39條規定：「第3條至第31條所定應實施環境影響評估之累積開發規模，依下列方式計算：一、開發行為於中華民國99年3月2日後向目的事業主管機關申請興建許可者，其累積開發規模為申請興建與歷次擴建（擴大）規模之合計總和。二、開發行為於中華民國99年3月2日前取得目的事業主管機關興建許可或向目的事業主管機關申請興建許可者，其累積開發規模為歷次擴建（擴大）規模之合計總和，其累積開發規模之累積起算日期及應實施環境影響評估之認定標準，依附表5規定辦理。」可知，骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合行為時應實施環評認定標準第31條第1項第1款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2公頃以上之開發行為，始應實施環境影響評估，進而適用應實施環評認定標準計算累積開發規模。㈢再按殯葬管理條例第2條第1款、第6款及第8款規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……八、擴充：指增加殯葬設施土地面積。」查系爭納骨塔係屬殯葬管理條例第2條第1款、第6款所定之骨灰（骸）存放設施，聯外道路並非供存放骨灰（骸）之用，不能認係骨灰（骸）存放設施，故擴建聯外道路尚無增加殯葬設施土地面積可言，亦非屬行為時實施環評認定標準第31條第1項第4款所定之骨灰（骸）存放設施開發行為。內政部106年11月20日函略以，按殯葬管理條例第12條至第16條所稱之聯外道路，係指殯葬設施基地向外通行之通道，雖屬殯葬設施之應有設施，惟聯外道路不在該設施基地範圍內，其面積無須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積等語，為內政部本於主管機關職權所為之解釋，符合立法意旨，並未逾母法之限度，自得予以援用。㈣原判決參照上開內政部函釋，依土地複丈成果圖認定本件玉寶公司申請之聯外道路，土地坐落於ＯＯ市○○段000、000地號，並非於系爭納骨塔核准開發範圍內，本案並非殯葬管理條例第2條第8款所稱之擴充，自無須實施環境影響評估等情，已就其調查證據之辯論結果，論述其得心證之理由及法律見解，其所適用之法規與應適用之法規亦無違背，於法自無不合。上訴意旨主張：系爭納骨塔擴增之聯外道路係殯葬管理條例第2條第8款規定之擴充行為，應將聯外道路之興建視為開發行為之整體，原判決認定聯外道路無庸納入基地面積範圍為環境影響評估，嚴重破壞環評法所揭示應就整體開發行為進行環境影響評估之立法目的，有判決適用法令不當之違法云云，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或執其主觀之法律上見解，指摘原判決適用法規不當，並無可採。再者，本件新增聯外道路非屬行為時實施環評認定標準第31條第1項第4款所定之骨灰（骸）存放設施開發行為，自毋再依行為時應實施環評認定標準第39條規定，計算累積開發規模之必要，是本院無庸就原判決此部分之論述再予審究。㈤上訴意旨另以：依106年3月9日修正公布之非都市土地開發審議作業規範壹、總編之笫26點規定，即基地應設置至少兩條獨立通往聯外道路，其中1條其路寬至少8公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行，且不得低於6 公尺之規定，因此系爭納骨塔之聯外道路總面積為15,703.99平方公尺即1.5074公頃，已超過1公頃，應進行環境影響評估云云。惟按區域計畫法第15條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣 (市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣 (市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。(第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2規定：「（第1項）依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣 (市) 政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。( 第2項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」依區域計畫法第15條之2第2項規定訂定之非都市土地開發審議作業規範壹、總編笫26點規定：「基地聯絡道路，應至少有獨立2條通往聯外道路，其中1條其路寬至少8 公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。但經區域計畫委員會認定情況特殊且足供需求，並無影響安全之虞者，不在此限。」準此，本件須為依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，始有該作業規範之適用。查系爭土地早已變更為殯葬用地，此次並未辦理分區變更等情，為原審依法確定之事實，則本件並非依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，自無上開作業規範之適用。上訴論旨，亦無可採。㈥上訴意旨又以：依行政訴訟法第42條第1項規定，原審應依職權裁定命訴外人玉寶公司為本件獨立參加人，惟原審認無此必要，有判決違背法令之情形云云。按行政法院認為訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法第42條第3項準用同條第1 項定有明文。經查，玉寶公司為開發單位，依上訴人聲明事項，本件訴訟之結果，對玉寶公司之權利或法律上利益有受損害之虞，依首揭規定，原審應命玉寶公司獨立參加本件訴訟。惟原判決係有利於玉寶公司，本件係上訴人上訴，因玉寶公司與上訴人權利或法律上利益相反，而應命玉寶公司參加訴訟之要求，係為保護玉寶公司而非保護上訴人所設。故應命玉寶公司參加訴訟而未命參加之瑕疵，並不影響上訴人之權益。再者，因原判決有利於玉寶公司，亦不能期待玉寶公司提出影響判決之事實或法律主張，而作成不利於玉寶公司之判決。則原審應命玉寶公司參加訴訟而未命參加之瑕疵，不影響判決結果，自不得以此為理由，廢棄原判決。㈦綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　10　　月　　7 　　日最高行政法院第四庭審判長法官胡方新法官　陳國成法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　10　　月　　7 　　日書記官　蔡　宜　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第915號

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