109年度上字第929號｜行政：殯葬管理條例｜裁判日期：110 年 12 月 16 日

最高行政法院判決 109年度上字第929號上訴人苗栗縣政府（原審被告）代表人徐耀昌訴訟代理人饒斯棋律師上訴人玉寶文創股份有限公司（原審參加人）兼代表人鄭聚然上二人共同訴訟代理人陳德峯律師黃永嘉律師被上訴人鍾徐阿妹（原審原告）訴訟代理人陳郁婷律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國109年7月8日臺中高等行政法院109年度訴字第54號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴駁回。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、事實概要：前臺灣省政府社會處以民國80年7月25日80社3字第22783號函（下稱80年7月25日函）核准被上訴人申請於苗栗縣○○鎮○ ○段000-0、000-00地號土地（現為苗栗縣○○市○○段000、000 地號，下稱系爭土地）設置「私立慕恩塔」納骨塔，該納骨塔於83年取得上訴人苗栗縣政府所屬建設局（下稱建設局）83栗建管頭字第217號建造執照，並於92年間竣工，再於93 年取得建設局93栗建管頭使字第6號使用執照（下稱系爭建物，建號為苗栗縣○○市○○段00號）。系爭土地與建物嗣於10 2年11月29日因法院拍賣而登記變更所有權人為上訴人鄭聚然。上訴人鄭聚然於105年6月1日出具土地及建物使用同意書，授權上訴人玉寶文創股份有限公司（下稱玉寶公司）辦理納骨塔使用，上訴人玉寶公司於105年7月22日向上訴人苗栗縣政府申請變更「私立慕恩塔興辦事業計畫」，經上訴人苗栗縣政府以107年9月7日府民生字第1070177539號函（下稱原處分）同意興辦事業計畫變更（名稱變更為「淨自在納骨塔」、系爭土地變更為重測後地號及面積、增加衛生空間及增設聯外道路等）。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，被上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經臺中高等行政法院(下稱原審)109年度訴字第54號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原判決為上訴人敗訴之判決，係略以：㈠被上訴人取得前臺灣省政府社會處80年7月25日函核准設置系爭建物，係屬對被上訴人設定或確認權利或法律上利益之授益處分。當時系爭建物之基地為被上訴人及訴外人林香惠、林明英所有及共有之系爭土地，系爭建物於92年間竣工後，由訴外人朕園生命關懷科技股份有限公司（下稱朕園公司）以起造人名義取得使用執照，嗣上訴人鄭聚然於102年間因法院拍賣而取得系爭土地及建物之所有權，系爭土地及建物固為該拍定之標的物，但前臺灣省政府社會處80年7月25日函並不包括在內。是上訴人鄭聚然雖因法院拍賣而取得系爭土地及建物私法上之所有權，但並未隨之取得前臺灣省政府社會處80年7月25日函，已甚明確。上訴人鄭聚然於102年間因法院拍賣而取得系爭土地及建物後，在私法上固得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉；在公法上亦得依殯葬管理條例及苗栗縣殯葬管理自治條例規定，向主管機關申請設置殯葬設施。然查，上訴人鄭聚然迄未舉證證明其於取得系爭土地及建物所有權後，已完成殯葬設施之合法使用與經營之3 道程序，故其就系爭土地及建物尚未取得主管機關核准設置殯葬設施、啟用及經營許可，亦可認定。其既未取得主管機關核准設置殯葬設施，自無因殯葬設施核准事項有變更，而依殯葬管理條例第6條第3項規定報請主管機關核准變更之餘地。㈡又被上訴人於80年間取得核准設置系爭建物之前臺灣省政府社會處80年7月25日函，就其內容觀之，並無行政程序法第123條各款規定之保留行政處分廢止權之記載，且被上訴人並未申請廢止80年7月25日函。另上訴人鄭聚然前雖申請廢止前臺灣省政府社會處80年7月25日函，惟經上訴人苗栗縣政府103年7月11日函予以否准在案，復無前臺灣省政府社會處80年7月25日函業經廢止或撤銷之證據，迄今仍有存續力，其效力繼續存在。上訴人鄭聚然既未經被上訴人之同意，就此即無向上訴人苗栗縣政府申請變更殯葬設施核准事項之權限，上訴人苗栗縣政府以原處分同意變更前臺灣省政府社會處80年7月25日函上述殯葬設施核准事項，依法即有違誤，應予撤銷。㈢另內政部104年10月6日台內民字第104 0070215號函(下稱104年10月6日函)及104年10月16日台內民字第1040438088號函(下稱104年10月16日函)不當擴大殯葬管理條例第6條第3項設置殯葬設施核准事項變更之申請人範圍，於法有違，經審查後不予引用，自無從作為有利於上訴人之依據。本件被上訴人提起訴願，其程序上合法，且原處分依法核有不合，訴願決定未予糾正，而決定不受理被上訴人之訴願，即有違誤，被上訴人訴請撤銷，為有理由等語，為其論據。四、上訴人玉寶公司及鄭聚然上訴意旨略以：被上訴人喪失系爭土地及建物所有權而無法繼續使用收益，無法再繼續經營殯葬設施，被上訴人非為原處分之「利害關係人」，其提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格。原判決認定上訴人鄭聚然雖因法院拍賣而取得系爭土地及建物私法上之所有權，但並未隨之取得公法上之前臺灣省政府社會處80年7月25日函，自無因殯葬設施核准事項有變更，而依殯葬管理條例第6條第3項規定報請主管機關核准變更之餘地，實有判決不備理由之違誤。原判決認定前臺灣省政府社會處80年7月25日函未經廢止或撤銷，迄今仍有存續力，其效力繼續存在，而上訴人未經被上訴人之同意，即無申請變更殯葬條例核准事項之權限之見解不當，有判決不適用法規或適用不當之違誤。原判決未於理由中就內政部函釋如何不當擴大殯葬管理條例第6條第3項關於申請人之範圍有所論述，有適用法規而不適用之違背法令。五、上訴人苗栗縣政府上訴意旨略以：原審未依職權調查被上訴人於108年11月12日提起訴願，是否確實符合訴願法第14條第1、2項規定之「自知悉時起30日內為之」，逕以被上訴人所提出其與苗栗縣議員曾玟學之LINE對話紀錄，即認為被上訴人所提訴願程序上合法，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。被上訴人已喪失系爭土地及系爭建物之所有權及殯葬設施之整體經營權利，其就上訴人鄭聚然授權上訴人玉寶公司申請變更事業計畫經原處分同意變更等節，非法律上之利害關係人，原審未裁定駁回之，仍逕為實體審理，自有判決違背法令之情事。系爭建物係於殯葬管理條例立法以前，即於80年7月25日經前臺灣省政府社會處核准設置，而上訴人鄭聚然係於102年11月29日，始經法院拍賣而取得建物與土地所有權，無從再對系爭建物重複提出設置申請，至於啟用及經營許可，均已完成申請，惟原審並未予以調查，則原判決認定上訴人鄭聚然未舉證其已依殯葬管理條例之規定完成殯葬設施合法使用與經營之3道程序，而認其未取得核准設置，自無從核准變更等節，實有法規適用不當與判決理由不備之違背法令。原判決就內政部函釋有何不當擴大殯葬管理條例第6條第3項關於申請人之範圍未敘明理由即不予引用，有判決不備理由之違背法令。六、本院查：㈠按「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……」為殯葬管理條例第1條、第2 條第1款及第6款所明定。同條例第6條第1項、第3項規定：「(第1項)殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、申請人之相關證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書。……(第3項)殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，應報請中央主管機關備查。」可知，殯葬設施的設置、擴充、增建及改建均應依規定報請主管機關核准，而管制的範圍，包括殯葬設施的地點、配置圖說、興建營運計畫、管理方式及收費標準、土地權利證明或土地使用同意書等事項，有其一變更者，即應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准，俾行政監督管理，維護使用者之權益。此時，主管機關就變更事項的核准，只是針對該特定事項，發生內容變更的規制效力，並不是對原已核准設置、擴充、增建或改建殯葬設施之決定，重新為另一個新的同意處分。核准處分之原申請設置人，或該變更事項之利害關係人，包括殯葬設施所有權人或經營者，均得依同條例第6條第3項規定備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並不以原申請設置人為限。內政部104年10月16日函說明二略以：「……有關主管機關依法核准設置、擴充、增建或改建殯葬設施後，其原備具之本條例第6條第1項各款文件內容如有變更者，該核准處分之原申請人，或該變更事項之利害關係人，均得依同條第3項規定備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准。」（內政部104年10月6日函說明意旨亦同）。內政部基於主管機關之地位闡明上開殯葬管理條例第6條第1項及第3項規定原意，合乎殯葬管理條例之立法意旨，未增加母法所無之限制。㈡殯葬設施設置之核准，係設置人取得核准設置之權利，關於原申請人設置殯葬設施受准許並興建完工後，如殯葬設施之建物及用地均移轉於他人，則該他人申請變更該殯葬設施之原核准事項，是否應取得原申請設置人同意？鑑於殯葬設施設置完竣，仍需考量後續經營面向，為利殯葬設施永續經營，殯葬設施之設置與經營仍應與設施之所有權相互連結，此觀之殯葬管理條例第6條第1項第7款規定應備文件之一，為「土地權利證明或土地使用同意書」即明。是以，倘殯葬設施建物及土地所有權經法院拍賣程序移轉予他人，原申請設置人既已無該設施之建物及土地所有權，亦無從管理使用該設施，該拍定人或經其同意使用土地、建物之人自得備具土地權利證明或土地使用同意書等文件，申請變更該殯葬設施之原核准事項，依上開法律明文及法理，毋須取得原申請設置人同意。則原判決以被上訴人之原授益處分即前臺灣省政府社會處80年7月25日函未經廢止或撤銷，迄今仍有存續力，其效力繼續存在，上訴人鄭聚然既未經被上訴人之同意，就此即無越俎代庖向上訴人苗栗縣政府申請變更殯葬設施核准事項之權限，內政部104年10月6日函及104年10月16日函不當擴大殯葬管理條例第6條第3項設置殯葬設施核准事項變更之申請人範圍，於法有違云云，有適用法規不當之違背法令。㈢經查，前臺灣省政府社會處80年7月25日函同意被上訴人申請於系爭土地設置系爭建物，於83年取得建設局83栗建管頭字第217號建造執照，並於92年間竣工，由訴外人朕園公司以起造人名義取得使用執照，嗣上訴人鄭聚然於102年間因法院拍賣而取得系爭土地及建物之所有權，復於105年6月1日出具土地及建物使用同意書，授權上訴人玉寶公司辦理納骨塔使用，由上訴人玉寶公司於105年7月22日向上訴人苗栗縣政府申請變更「私立慕恩塔興辦事業計畫」，其變更事項略為：⑴所有權人：變更為鄭聚然。⑵申請地號：重測後變更為ＯＯ段000、000地號。⑶基地面積：重測後ＯＯ段000地號減少9, 089平方公尺，重測後ＯＯ段000地號增加56.5平方公尺。⑷聯外道路：重測後ＯＯ段000、000地號土地面積做為聯外道路使用，變更後該2筆土地部分面積817.84及686.15平方公尺之用地類別均由農牧用地變更為道路用地，其餘不變。⑸納骨塔位數量：依原申請數量。⑹收費標準：酌予調整。⑺管理費：酌予調整。⑻建築物面積：1樓增加公共衛生空間，其餘各樓及屋突均無增減。⑼名稱：由慕恩塔變更為淨自在等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。則上訴人鄭聚然於102年間取得系爭土地及建物之所有權，被上訴人已無系爭建物及土地之所有權，而無管理使用之權利，且因無事實上管領力，無從繼續辦理原設置核准事項，上訴人鄭聚然出具土地及建物使用同意書，授權上訴人玉寶公司辦理納骨塔使用，依殯葬管理條例第6 條第3項規定，向上訴人苗栗縣政府申請變更原設置核准事項，原處分予以核准，於法尚無不合。㈣原判決引用上訴人苗栗縣政府100年12月15日府民生字第1000 254222號函(下稱100年12月15日函)說明三，以上訴人鄭聚然迄未舉證證明其於取得系爭土地及建物所有權後，已依殯葬管理條例第42條等規定，就系爭土地及建物取得主管機關核准設置殯葬設施、啟用及經營許可，自無因殯葬設施核准事項有變更，而依殯葬管理條例第6條第3項規定報請主管機關核准變更之餘地等等，固非無見。惟按上訴人苗栗縣政府100年12月15日函說明三略以：「……經查現行殯葬設施審查程序，依殯葬管理條例(按:99年1月27日修正，於99年4月30日施行）第7條、第31條殯葬設施之變更規定，送主管機關審核，並以變動內容決其程序審查，概為第一程序。又照殯葬管理條例第18條規定，將原設置設施備具相關文件報主管機關檢查、公告等程序，惟請先行參酌維持睦鄰關係，方得啟用，概為第二程序。另照殯葬管理條例第38條規定有關殯葬設施經營業許可，非必然公司商號即有殯葬設施經營之資格，是以公司商號據相關規定，需向主管機關申請並取得經營許可證書後，方可經營殯葬設施業務，概為第三程序，上述程序為現行殯葬管理條例之殯葬設施設置申請審核通過、各項建置(建照、使照、水土保持、用地變更等)、申請報驗啓用、申請經營許可完備等，方得殯葬設施之合法使用與經營，併予敘明。」等語，足見，欲合法使用與經營殯葬設施者，始須經過上開3道程序，若僅係殯葬設施原核准事項之變更，毋須經過上開3道程序。又殯葬管理條例第42條第1項規定：「經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。」準此，經營殯葬服務業應具備申請經營許可、辦理公司或商業登記並加入殯葬服務業之公會，始得營業。查本件上訴人玉寶公司依殯葬管理條例第6條第3項規定，向上訴人苗栗縣政府申請變更原設置核准事項，尚非申請使用及經營殯葬服務業，自毋須完成上訴人苗栗縣政府100年12月15日函說明三所示之上開3道程序，亦毋須依殯葬管理條例第42條第1項規定辦理。原判決據以適用於本件，認上訴人鄭聚然在公法上並未取得主管機關核准設置殯葬設施、啟用及經營許可，上訴人玉寶公司自無依殯葬管理條例第6條第3項規定報請主管機關變更殯葬設施核准事項之餘地等節，而撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違法。上訴意旨執以指摘原判決，求予廢棄，實屬有據，且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官胡方新法官　陳國成法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　16　　日書記官　蔡　宜　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第929號

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